Suprema Corte di Cassazione
sezione lavoro
sentenza 11 febbraio 2015, n. 2678
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE LAVORO
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. COLETTI DE CESARE Gabriella – Presidente
Dott. DE RENZIS Alessandro – Consigliere
Dott. D’ANTONIO Enrica – rel. Consigliere
Dott. TRIA Lucia – Consigliere
Dott. TRICOMI Irene – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 21443-2008 proposto da:
I.N.P.S. – ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE C.F. (OMISSIS), in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA CESARE BECCARIA n. 29 presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati (OMISSIS), (E ALTRI OMISSIS)
– ricorrente –
contro
(OMISSIS);
– intimato –
nonche’ da:
(OMISSIS) c.f. (OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio degli avvocati (OMISSIS), (OMISSIS), che lo rappresentano e difendono giusta delega in atti;
– controricorrente e ricorrente incidentale –
contro
– I.N.P.S. – ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE C.F. (OMISSIS);
– intimato –
avverso la sentenza n. 3839/2007 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 20/09/2007 R.G.N. 7294/2004;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 28/10/2014 dal Consigliere Dott. ENRICA D’ANTONIO;
udito l’Avvocato (OMISSIS);
udito l’Avvocato (OMISSIS);
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. CELESTE Alberto che ha concluso per l’accoglimento del ricorso principale, assorbito l’incidentale.
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE LAVORO
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. COLETTI DE CESARE Gabriella – Presidente
Dott. DE RENZIS Alessandro – Consigliere
Dott. D’ANTONIO Enrica – rel. Consigliere
Dott. TRIA Lucia – Consigliere
Dott. TRICOMI Irene – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 21443-2008 proposto da:
I.N.P.S. – ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE C.F. (OMISSIS), in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA CESARE BECCARIA n. 29 presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati (OMISSIS), (E ALTRI OMISSIS)
– ricorrente –
contro
(OMISSIS);
– intimato –
nonche’ da:
(OMISSIS) c.f. (OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio degli avvocati (OMISSIS), (OMISSIS), che lo rappresentano e difendono giusta delega in atti;
– controricorrente e ricorrente incidentale –
contro
– I.N.P.S. – ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE C.F. (OMISSIS);
– intimato –
avverso la sentenza n. 3839/2007 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 20/09/2007 R.G.N. 7294/2004;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 28/10/2014 dal Consigliere Dott. ENRICA D’ANTONIO;
udito l’Avvocato (OMISSIS);
udito l’Avvocato (OMISSIS);
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. CELESTE Alberto che ha concluso per l’accoglimento del ricorso principale, assorbito l’incidentale.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con sentenza del 20/9/2007 la Corte d’appello di Roma, in riforma della sentenza del Tribunale di Civitavecchia, ha accolto la domanda di (OMISSIS) – ex dipendente di impresa di navigazione aerea e pertanto iscritto al Fondo volo costituito presso l’Inps, volta ad ottenere il ricalcolo della somma liquidatagli in capitale di una quota della pensione ai sensi della Legge n. 859 del 1965, articolo 34 sul presupposto che i coefficienti di ricapitalizzazione applicati dall’istituto previdenziale (quelli elaborati dall’Istituto per la compilazione del bilancio tecnico del Fondo Volo prima nel 1967 e poi nel 1988), erano errati dovendo essere utilizzati quelli previsti nel Decreto Ministeriale 19 febbraio 1981.
La Corte territoriale ha rilevato che l’articolo 34 citato richiamava “i coefficienti in uso presso l’Inps “e che pertanto gli unici indici erano quelli adottati o adottabili dall’Istituto ai sensi del Decreto Ministeriale 19 febbraio 1981, relativo al calcolo delle somme da versare a titolo di riserva matematica ai sensi della Legge n. 1338 del 1962, articolo 13. Avverso la sentenza ricorre l’Inps formulando un unico articolato motivo. Si costituisce il (OMISSIS) con controricorso e ricorso incidentale e poi memoria ex art 378 c.p.c..
La Corte territoriale ha rilevato che l’articolo 34 citato richiamava “i coefficienti in uso presso l’Inps “e che pertanto gli unici indici erano quelli adottati o adottabili dall’Istituto ai sensi del Decreto Ministeriale 19 febbraio 1981, relativo al calcolo delle somme da versare a titolo di riserva matematica ai sensi della Legge n. 1338 del 1962, articolo 13. Avverso la sentenza ricorre l’Inps formulando un unico articolato motivo. Si costituisce il (OMISSIS) con controricorso e ricorso incidentale e poi memoria ex art 378 c.p.c..
MOTIVI DELLA DECISIONE
Preliminarmente il ricorso principale e quello incidentale devono essere riuniti in quanto proposti avverso la stessa sentenza.
Con un unico motivo l’INPS denuncia violazione del Legge n. 1338 del 1962, articolo 13 della Legge n. 859 del 1965, articolo 34 in relazione al Decreto Ministeriale 19 febbraio 1981; della Legge n. 244 del 2007, articolo 2, comma 503, dell’articolo 12 preleggi. Con riferimento alla corretta individuazione dei coefficienti da utilizzare per procedere alla determinazione del valore capitale della quota di pensione spettante agli assicurati per domande presentate anteriormente al 1 luglio 1997 (cosi’ il quesito di diritto) censura la sentenza che ha riconosciuto l’applicabilita’ delle tariffe individuate con Decreto Ministeriale 19 febbraio 1981 per il calcolo delle somme da versare a titolo di riserva matematica ai sensi della Legge n. 1338 del 1962, articolo 13. Sottolinea la differente finalita’ tra il versamento da parte del lavoratore della riserva matematica sulla base delle tariffe approvate con il Decreto Ministeriale 19 febbraio 1981 e l’individuazione del valore capitale di una quota della pensione maturata dal lavoratore: nel primo caso la finalita’ perseguita e’ quella di accantonare, in luogo della contribuzione omessa e ormai prescritta la riserva matematica necessaria al pagamento da parte dell’ente di una quota della pensione a favore del lavoratore in modo da coprire il costo che l’ente e’ chiamato a sopportare. Nel secondo caso la finalita’ e’ quella di individuare il valore capitale di una quota della pensione gia’ spettante al lavoratore e che e’ stata determinata sulla base dell’anzianita’ contributiva e della retribuzione percepita ma che risulta indipendente dall’ammontare dei contributi versati. Rileva che la Legge n. 244 del 2007, articolo 2, comma 503 chiarisce che in nessun modo possono essere richiamati i coefficienti di cui al Decreto Ministeriale del 1981 ma soltanto quelli elaborati dall’Istituto.
Con il ricorso incidentale il (OMISSIS) lamenta l’applicazione da parte della Corte d’appello delle tabelle di cui al Decreto Ministeriale del 1981 dimenticando che nelle more era stato emesso il Decreto Ministeriale 20 febbraio 2003 aggiornato con coefficienti piu’ elevati ed applicabile a coloro andati in pensione – come esso ricorrente – successivamente al 1/7/97.
Il motivo del ricorso principale e’ fondato.
Premesso che secondo quanto risulta dalla sentenza impugnata, la domanda oggetto di causa era stata presentata anteriormente al 1 luglio 1997 (vedi in motivazione pag. 3, quarto capoverso) la questione da decidere consiste nello stabilire quale sia il coefficiente da utilizzare per la capitalizzazione della quota della pensione de qua; in particolare, si tratta di decidere se siano applicabili i coefficienti adottati dall’INPS, che sono quelli elaborati dall’Istituto per la compilazione del bilancio tecnico del Fondo Volo (prima nel 1967 e poi nel 1988), oppure i coefficienti previsti dai richiamati decreti ministeriali, elaborati per il calcolo della riserva matematica in caso di omissione contributiva ai sensi della Legge n. 1338 del 1962, articolo 13, comma 6.
La questione e’ stata risolta da questa Corte che con la pronuncia a SSUU n. 11907/2014 ha affermato il seguente principio di diritto:
“Ai fini della liquidazione di una quota di pensione in capitale, prevista dalla Legge n. 859 del 1965, articolo 34, a favore dei pensionati iscritti al Fondo di previdenza per il personale di volo dipendente da aziende di navigazione aerea, istituito presso l’INPS, devono essere utilizzati, per i trattamenti pensionistici con decorrenza dal 1 gennaio 1980, a norma della Legge n. 244 del 2007, articolo 2, comma 503, (legge finanziaria 2008) – quale norma di sanatoria dell’autodeterminazione, ad opera dell’INPS e del Fondo volo, dei coefficienti di capitalizzazione della prevista quota di pensione spettante agli iscritti al Fondo – non solo i coefficienti di capitalizzazione approvati dal Consiglio di Amministrazione dell’INPS con Delib. n. 302 del 4 agosto 2005, pur senza il parere del “Comitato amministratore”, ma anche i coefficienti di capitalizzazione determinati in sede di elaborazione del bilancio tecnico del Fondo volo ed approvati dal Comitato di vigilanza del Fondo con Delib. 8 marzo 1988 in quanto comunque recepiti nella successiva menzionata Delib. del Consiglio di Amministrazione dell’INPS, dovendosi conseguentemente escludere dal novero dei “coefficienti di capitalizzazione in uso”, richiamati dall’articolo 34, i coefficienti previsti per il calcolo della riserva matematica di cui alla Legge n. 1338 del 1962, articolo 13, comma 6, come pure quelli previsti delle tabelle allegate al Regio Decreto 9 ottobre 1922 n. 1403, recante le tariffe per la costituzione delle rendite vitalizie immediate e differite presso quella che all’epoca era la Cassa nazionale per le assicurazioni sociali”.
Con tale decisione le Sezioni Unite,hanno ritenuto che la Legge n. 244 del 2007, articolo 2, comma 503, ha un’evidente efficacia retroattiva, atteso che la norma riguarda “vecchi” trattamenti pensionistici, gia’ maturati in precedenza, disciplinando, ora per allora, il beneficio in esame in tutte le ipotesi in cui esso era stato richiesto dagli aventi diritto fino al 31 dicembre 2004 (data di abrogazione del beneficio stesso). La Corte ha cosi’ messo in luce la finalita’ di sanatoria della norma in esame, in un’ottica di salvaguardia dell’equilibrio finanziario del Fondo, destinato innanzitutto a corrispondere il trattamento pensionistico per tutta la vita del pensionato (con la reversibilita’ ai superstiti aventi diritto) e, solo in via di ulteriore trattamento di miglior favore e per un periodo di tempo ormai superato, anche ad erogare una tantum una quota capitalizzata dello stesso.
La conseguenza trattane dalla sentenza in esame – che, in parte qua ha rettificato la soluzione precedentemente adottata dalle Sezioni Unite con le pronunce del 20 ottobre 2009 (nn. 22154, 22155, 22156 e 22157) – e’, che per le domande di liquidazione di una quota in capitale della pensione, presentate, come nella specie, da un iscritto al Fondo in Volo in data precedente il 1 luglio 1997, devono trovare applicazione i coefficienti di capitalizzazione determinati in sede di elaborazione del bilancio tecnico del Fondo volo ed approvati dal Comitato di vigilanza del Fondo con Delib. in data 8 marzo 1988, mentre, per quelle presentate successivamente al 1 luglio 1997, valgono (come gia’ stabilito dalle Sezioni Unite nel 2009) i coefficienti adottati con Delib. Consiglio Amministrazione dell’INPS in data 4 agosto 2005, n. 302.
Il controricorrente (OMISSIS) ha avanzato nella memoria ex articolo 378 c.p.c. le seguenti richieste:
A) la formulazione, da parte di questa Corte, di una istanza di un parere consultivo alla Corte europea dei diritti dell’uomo in merito alla prospettata violazione dell’articolo 6 della CEDU, diritto ad un processo equo; dell’articolo 14 della CEDU, divieto di discriminazione, e del Protocollo 12 della Convenzione stessa, nonche’ dell’articolo 1 e ss. della CEDU nonche’ dell’articolo 1 protezione della proprieta’, del Protocollo addizionale, in ordine all’interpretazione e all’applicazione della Legge n. 859 del 1965, articolo 34 risultante dalla Legge n. 244 del 2007, articolo 2, comma 503 secondo la sentenza n. 11907 delle SSUU.
Tale richiesta e’ inammissibile in quanto – a prescindere dalla facoltativita’ della richiesta stessa e dalla ricorrenza, o meno, nella specie del presupposto rappresentato da una “questione di principio” riguardante l’interpretazione o l’applicazione dei diritti e liberta’ definiti nella Convenzione o nei suoi Protocolli – allo stato, il Protocollo n. 16 non e’ ancora entrato in vigore, come risulta dal sito internet ufficiale del Consiglio di Europa (cui questa Corte puo’ accedere, nei limiti in cui cio’ risulta conforme ai principi del giusto processo, come accade nella specie, vedi, per tutte: Cass. 2 dicembre 2011, n. 25813; Cass. 19 agosto 2011, n. 17394; Cass. 29 dicembre 2009, n. 27630).
Infatti, il Protocollo stesso, adottato dal Comitato dei Ministri del Consiglio di Europa nella seduta del 10 luglio 2013, e’ stato aperto alla firma il 2 ottobre 2013 e se ne e’ convenuta l’entrata in vigore tre mesi dopo la sua ratifica da parte di almeno dieci Stati membri del Consiglio d’Europa.
Alla data odierna (16 ottobre 2014) sono pervenute 15 firme, compresa quella dell’Italia, nessuna seguita dalla ratifica.
B) l’avvio, ai sensi dell’articolo 234 (oggi: articolo 267) del TFUE, di una procedura di rinvio pregiudiziale dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea sulla conformita’ dell’indicato articolo 34, come interpretato dalle Sezioni unite, “alla normativa europea in materia di trasparenza e correttezza dell’azione amministrativa, in particolare relativamente alla Legge n. 241 del 1990, articolo 1da considerare direttiva europea” nonche’ alle suindicate disposizioni della CEDU e dei Protocolli nn. 1 e 12 cit..
La richiesta non e’ da accogliere per la principale ragione che, diversamente da quel che sostiene il pensionato, manca nella specie il presupposto applicativo dell’articolo 267 TFUE, rappresentato dal fatto che il presente giudice nazionale di ultima istanza sia “investito di una controversia concernente il diritto dell’Unione”.
Infatti, non solo e’, all’evidenza, da escludere che la Legge n. 241 del 1990, articolo 1 sia da considerare direttiva europea, ma e’ anche da precisare che, diversamente da quello che sostengono i ricorrenti, la pretesa violazione di norme della CEDU e dei suoi Protocolli non comporta l’applicabilita’ del meccanismo del rinvio pregiudiziale alla CGUE, neppure per effetto dell’articolo 6 TUE, come si desume da orientamenti consolidati sia della giurisprudenza della stessa CGUE (vedi, per tutte: sentenza 24 aprile 2012, c-571/10, Kamberaj), sia della Corte costituzionale (vedi, per tutte: sentenza n. 80 del 2011), sia di questa Corte (vedi, per tutte: Cass. 4 dicembre 2013, n. 27102; Cass. 19 febbraio 2013, n. 4049).
L’unico organo compente al riguardo e’ la Corte di Strasburgo, cui si puo’ accedere solo dopo l’esaurimento dei rimedi giurisdizionali interni, come dimostrano di sapere gli attuali ricorrenti.
C) la remissione alla Corte costituzionale della questione di legittimita’ costituzionale della Legge n. 244 del 2007, articolo 2, comma 503 quale norma di interpretazione autentica e di sanatoria della Legge n. 859 del 1965, articolo 34, comma 1 cit., per asserito contrasto con gli articoli 3, 36 e 38 Cost. e articolo 117 Cost., comma 1.
La prospettata questione appare manifestamente infondata, alla luce della costante giurisprudenza costituzionale relativa alle norme retroattive, in genere, e, in particolare, a quelle in materia previdenziale.
Da tale giurisprudenza risulta che il Giudice delle leggi, con indirizzo consolidato, ha affermato che il divieto di retroattivita’ della legge, previsto dall’articolo 11 disp. gen., riceve nell’ordinamento la tutela privilegiata soltanto nell’ambito dell’articolo 25 Cost. (sentenze n. 103 del 2013; n. 78 e n. 15 del 2012; n. 236 del 2011; n. 393 del 2006), tuttavia, in linea generale, qualsiasi intervento legislativo destinato a regolare situazioni pregresse – a prescindere dalla sua qualificazione o autoqualificazione in termini di norma interpretativa, innovativa, di sanatoria etc. – deve essere conforme ai principi costituzionali della ragionevolezza e della tutela del legittimo affidamento nella certezza delle situazioni giuridiche (sentenze n. 24 del 2009; n. 74 del 2008 e n. 376 del 1995) nonche’ al rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario (sentenza n. 209 del 2010), anche se finalizzato alla necessita’ di riduzione del contenzioso o di contenimento della spesa pubblica (sentenza n. 374 del 2002) o a far fronte ad evenienze eccezionali (sentenza n. 419 del 2000).
Con specifico riferimento alle norme di interpretazione autentica, si e’ anche puntualizzato che un intervento legislativo di tale tipo non puo’ dirsi costituzionalmente illegittimo “qualora si limiti ad assegnare alla disposizione interpretata un significato gia’ in essa contenuto, riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario” (ex plurimis: sentenze n. 156 del 2014; n. 271 e n. 257 del 2011; n. 209 del 2010 e n. 24 del 2009). In questo caso, infatti, la legge interpretativa ha lo scopo di chiarire “situazioni di oggettiva incertezza del dato normativo”, in ragione di “un dibattito giurisprudenziale irrisolto» (sentenza n. 311 del 2009), o di “ristabilire un’interpretazione piu’ aderente alla originaria volonta’ del legislatore” (ancora sentenza n. 311 del 2009), a tutela della certezza del diritto e dell’eguaglianza dei cittadini, cioe’ di “principi di preminente interesse costituzionale”.
Il Giudice delle leggi ha, altresi’, sottolineato come, in ordine al sindacato sulle leggi retroattive, “puo’ ritenersi sussistere una piena corrispondenza” tra principi costituzionali interni in materia di parita’ delle parti in giudizio (di cui all’articolo 111 Cost.) e principi convenzionali in punto di equo processo (di cui all’articolo 117 Cost., comma 1, in relazione all’articolo 6 della CEDU, come interpretato dalla Corte di Strasburgo), “i quali, secondo un consolidato orientamento, devono essere fatti valere congiuntamente per consentire a questa Corte di effettuare una valutazione sistemica e non frazionata dei diritti coinvolti dalla norma di volta in volta scrutinata, in modo da assicurare la massima espansione delle garanzie di tutti i diritti e i principi rilevanti, costituzionali e sovranazionali, complessivamente considerati, che sempre si trovano in rapporto di integrazione e reciproco bilanciamento” (sentenze n. 191 del 2014; n. 170 e n. 85 del 2013 e n. 264 del 2012).
Del resto, se, da un lato, per la giurisprudenza costituzionale, pur nei suddetti limiti, il legislatore puo’ emanare norme retroattive (anche di interpretazione autentica), purche’ la retroattivita’ trovi adeguata giustificazione nell’esigenza di tutelare principi, diritti e beni di rilievo costituzionale, che costituiscono altrettanti “motivi imperativi di interesse generale”, ai sensi della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle liberta’ fondamentali (CEDU).
D’altra parte, anche la Corte di Strasburgo non ha mai enunciato un divieto assoluto d’ingerenza del legislatore per effetto di norme retroattive, tanto che, in varie occasioni, ha ritenuto non contrari all’articolo 6 CEDU l’emanazione di norme retroattive volte a porre rimedio ad una imperfezione tecnica della legge interpretata, ristabilendo un’interpretazione piu’ aderente all’originaria volonta’ legislativa (vedi, per tutte: sentenza National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society e Yorkshire Building Society e. Regno Unito 23 ottobre 1997 e sentenza del 27 maggio 2004, OGIS-Institut Stanislas e altri c. Francia). In quest’ultima pronuncia, in particolare, e’ stato affermato che – diversamente da quanto verificatosi nel caso Zielinski e altri c. Francia, del 28 ottobre 1999 – l’intervento del legislatore, avente effetti retroattivi, non aveva inteso sostenere la posizione assunta dall’Amministrazione dinanzi ai giudici, ma porre rimedio ad un errore tecnico di diritto, al fine di garantire la conformita’ all’intenzione originaria del legislatore, nel rispetto di un principio di perequazione. Pertanto, la Corte ha aggiunto che gli interessati non avrebbero potuto validamente invocare un “diritto” tecnicamente errato o carente, e dolersi quindi dell’intervento del legislatore teso a chiarire i requisiti ed i limiti che la legge interpretata contemplava.
Ne consegue che, sulla base dei richiamati orientamenti della giurisprudenza costituzionale, sembra da escludere che la norma di cui si tratta nel presente giudizio travalichi i limiti individuati dalla stessa giurisprudenza costituzionale e dalla corrispondente giurisprudenza della Corte di Strasburgo al fine della legittima emanazione di norme retroattive, anche in materia previdenziale.
Al riguardo va anche sottolineato che – come precisato da Cass. SU n. 11907 del 2014, che ha espressamente “rettificato” le precedenti Cass. SU 20 ottobre 2009, n. 22154, n. 22155, n. 22156 e n. 22157 – nella specie, ci si trova in presenza di un intervento del legislatore che ha disciplinato soltanto “la determinazione di una modalita’ di erogazione della pensione determinata per legge nell’an e nel quantum a carico del Fondo volo; modalita’ questa che e’ alternativa a quella ordinaria (ossia pagamento di una somma capitale una tantum unitamente ad un minor rateo periodico di pensione in alternativa al pagamento dell’ordinario integrale rateo periodico di pensione) e che e’ su base volontaria (nel senso che e’ il pensionato che valuta la convenienza, o meno, di chiedere che una parte della pensione spettante gli sia versata in quota capitale)”.
Infatti, “con la Legge Finanziaria del 2008, articolo 2, comma 503, il legislatore e’ intervenuto in un contesto nel quale, in un primo momento (Legge 31 ottobre 1988, n. 480), il beneficio di cui all’articolo 34 cit. era stato “bloccato” escludendo i nuovi iscritti al Fondo dalla fruibilita’ dello stesso, e, successivamente, a partire dal 1 gennaio 2005, il beneficio era venuto meno (il Decreto Legge 5 ottobre 2004, n. 249, articolo 1-quater, comma 3, disposizione aggiunta in sede della conversione in Legge 3 dicembre 2004, n. 291, aveva infatti sancito l’abrogazione, a decorrere dal 1 gennaio 2005, della Legge 13 luglio 1965, n. 859, articolo 34)”.
In particolare, con l’anzidetta norma retroattiva, si sono volute regolamentare, ora per allora, le modalita’ di attribuzione di un beneficio – che, al momento dell’emanazione della norma stessa, era stato da tempo eliminato – in tutte le ipotesi in cui lo stesso era stato richiesto dagli aventi diritto, titolari di “vecchi” trattamenti pensionistici, fino al 31 dicembre 2004.
In tal modo, il legislatore – sia pure con una norma dalla “formulazione testuale imperfetta” – e’ intervenuto proprio per dare una base legale alla autodeterminazione dei coefficienti di capitalizzazione dell’INPS e del Fondo Volo da esso gestito, stabilendo anche che per tali devono intendersi quelli “determinati sulla base dei criteri attuariali specifici per il predetto Fondo”.
Se con cio’ si e’ legittimato lo stesso Fondo Volo a valutare, sulla base del proprio bilancio, quali coefficienti di capitalizzazione di quote di pensione fossero compatibili con l’equilibrio finanziario del Fondo stesso – sulla premessa che esso dovesse assicurare innanzi tutto l’erogazione delle ordinarie pensioni per tutta la vita del pensionato (con reversibilita’ ai superstiti aventi diritto) e, solo compatibilmente con questo compito principale e in via di ulteriore trattamento di miglior favore e per un periodo di tempo ormai superato, provvedere all’erogazione una tantum quote capitalizzate degli stessi – comunque non si e’ inciso sulla prevista facolta’ per gli assicurati pensionati di scegliere se convertire, o meno, una quota della pensione in capitale.
Ne consegue che, al fine di escludere qualsiasi violazione del principio di razionalita’ – equita’ di cui all’articolo 3 Cost. nonche’ degli articoli 36 e 38 Cost., non puo’ non tenersi conto dei seguenti elementi, risultanti dalla giurisprudenza costituzionale:
1) ai fini del principio di uguaglianza, di regola, il fluire del tempo e’, di per se’, un elemento idoneo a giustificare diversita’ di discipline anche pensionistiche (vedi, per tutte: Corte cost. sentenza n. 208 del 2014; n. 197 del 2010);
2) una norma retroattiva, anche in materia previdenziale, non puo’ considerarsi irragionevole se “risulta rispondente ad una esigenza di ordine sistematico imposta proprio dalle vicende che hanno segnato la sua applicazione” (vedi, per tutte: Corte cost. sentenze n. 227 del 2014; n. 1 del 2011; n. 74 del 2008);
3) “l’articolo 38 Cost. non esclude la possibilita’ di un intervento legislativo che, per una inderogabile esigenza di contenimento della spesa pubblica, riduca in maniera definitiva un trattamento pensionistico in precedenza spettante” (sentenze n. 361 del 1996; n. 240 del 1994 e 822 del 1988);
4) conseguentemente, il legislatore puo’, a maggior ragione, anche con norma avente effetti retroattivi, “modificare in modo sfavorevole, in vista del raggiungimento di finalita’ perequative, la disciplina di determinati trattamenti economici con esiti privilegiati senza per questo violare l’affidamento nella sicurezza giuridica” (vedi, per tutte: Corte cost., sentenze n. 227 del 2014 cit.; n. 282 del 2005; n. 6 del 1994), sempre che il suddetto intervento possa dirsi non irragionevole;
5) e’ da escludere una siffatta irragionevolezza, laddove l’assetto recato dalla norma retroattiva – che abbia “salvaguardato i trattamenti di miglior favore gia’ definiti in sede di contenzioso, con cio’ garantendo non solo la sfera del giudicato, ma anche il legittimo affidamento che su tali trattamenti poteva dirsi ingenerato” (sentenza n. 74 del 2008) – sia finalizzato anche al complessivo riequilibrio delle risorse, che non puo’, non comportare la dovuta attenzione alle esigenze di bilancio, tanto piu’ a fronte di trattamenti privilegiati, quale e’ quello di cui si tratta nel presente giudizio (vedi, per tutte, Corte cost., sentenze n. 172 del 2008);
6) del resto, gli effetti di disposizioni del tipo considerato “ricadono nell’ambito di un sistema previdenziale tendente alla corrispondenza tra le risorse disponibili e le prestazioni erogate, anche in ossequio al vincolo imposto dall’articolo 81 Cost., comma 4 ed assicurano la razionalita’ complessiva del sistema stesso (sent. n. 172 del 2008), impedendo alterazioni della disponibilita’ economica a svantaggio di alcuni contribuenti ed a vantaggio di altri, e cosi’ garantendo il rispetto dei principi di uguaglianza e di solidarieta’, che, per il loro carattere fondante, occupano una posizione privilegiata nel bilanciamento con gli altri valori costituzionali” (vedi, per tutte: Corte cost. sentenza n. 264 del 2012 e, nello stesso senso: sentenza n. 376 del 2008);
7) ancorche’ sia ravvisabile una analogia funzionale delle prestazioni previdenziali con i crediti di lavoro (vedi: sentenza n. 156 del 1991), tuttavia tra le due suddette categorie di crediti vi e’ diversita’ strutturale, con la conseguente non applicabilita’ diretta dell’alt. 36 Cost. ai crediti di pensione, essendo ad essi tale norma riferibile solo in direttamente, “per il tramite e nella misura dell’articolo 38”, nel senso che, avendo la pensione una funzione sostitutiva di un reddito di lavoro cessato, il detto requisito richiama l’articolo 36 come referente per la determinazione delle esigenze di vita ivi menzionate. Tuttavia, la commisurazione del trattamento pensionistico incontra un limite nel necessario contemperamento della tutela del pensionato con le disponibilita’ del bilancio pubblico, a carico del quale e’ finanziato in buona parte il sistema previdenziale (vedi, per tutte: sentenze n. 361 del 1996; n. 196 del 1993; n. 119 del 1991 e n. 220 del 1988), che, come si e’ detto, puo’ giustificare interventi legislativi volti a ridurre in maniera definitiva un trattamento pensionistico in precedenza spettante, per una inderogabile esigenza di contenimento della spesa pubblica.
Nella specie, come risulta da Cass. SU n. 11907 del 2014:
a) il regime pensionistico su cui e’ intervenuta la norma retroattiva in oggetto era un regime di favore rispetto a quello ordinario;
b) la norma stessa non ha inciso su situazioni giuridiche definitivamente acquisite, non ravvisabili in mancanza di una consolidata giurisprudenza al riguardo, e comunque ha lasciato inalterata la possibilita’ per il singolo pensionato di conoscere i coefficienti di capitalizzazione di fatto “in uso” presso il Fondo Volo e “scegliere se avere l’intero trattamento pensionistico erogato nei modi ordinari, piu’ favorevole del trattamento in regime di a.g.o. (assicurazione generale obbligatoria) perche’ comprensivo del trattamento integrativo, ovvero convertire una quota dello stesso, non superiore al differenziale rispetto al trattamento in a.g.o., per ricevere immediatamente una somma capitale e per il resto un minor trattamento pensionistico, comunque non inferiore a quello spettante nell’ordinario regime dell’assicurazione obbligatoria”;
c) la norma medesima – nonostante il testo letterale poco felice – e’ stata dettata per la finalita’ inequivoca di razionalizzare e rende chiara la disciplina della materia, onde superare la preesistente situazione di oggettiva incertezza interpretativa evidenziata, in modo emblematico, dai plurimi discordanti interventi in materia delle Sezioni unite, dando base legale alla autodeterminazione dei coefficienti di capitalizzazione.
Va, inoltre, ricordato che, per la Corte di Strasburgo, nella nozione di “beni” richiamata nella prima parte dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione puo’ farsi rientrare anche la “aspettativa legittima” di poter continuare a godere di un bene, solo a condizione che poggi su una “base sufficiente nel diritto interno”, ad esempio quando e’ confermata da una consolidata giurisprudenza o quando e’ fondata su una disposizione legislativa o su un atto legale riguardante l’interesse patrimoniale in questione (vedi, per tutte, sentenze Depalle c. Francia, Grande Camera, 29 marzo 2010; Saghinadze e altri c. Georgia, 27 maggio 2010; Maurice c. Francia, Grande Camera, 6 ottobre 2005). Mentre “la speranza di vedersi riconoscere un diritto di proprieta’ che si e’ nell’impossibilita’ di esercitare effettivamente non puo’ essere considerata un “bene” ai sensi dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione” (vedi, per tutte: Vilho Eskelinen e altri c. Finlandia, Grande Camera, 19 aprile 2007, relativa ad una indennita” di trasferta, gia’ contrattualmente riconosciuta a funzionari pubblici svolgenti servizio di polizia, e poi soppressa dalla contrattazione collettiva sopravvenuta).
In sintesi, sotto nessuno dei profili sopra prospettati, si ravvisano contrasti della normativa in oggetto con i citati parametri costituzionali e con le norme interposte richiamate, per la principale ragione del carattere di favore del regime pensionistico di cui si tratta, oltre che per la possibilita’ di scelta riservata agli interessati e per la finalita’ razionalizzatrice della normativa retroattiva in oggetto, quale posta in luce dalle Sezioni unite nella recente sentenza n. 11907 del 2014.
Di conseguenza, la sentenza impugnata, che ha accolto la domanda del (OMISSIS) riconoscendo l’applicazione delle tabelle di cui al Decreto Ministeriale del 1981, deve essere cassata accogliendo il motivo del ricorso dell’INPS. Il ricorso incidentale puo’ dichiararsi assorbito considerato che, per quanto sopra esposto, non trovano applicazione ne’ il Decreto Ministeriale del 1981 ne’ quello del 2003 invocato dal ricorrente dovendosi fare riferimento per le domande di pensione – se successive al 1 luglio 1997 quale sarebbe secondo la prospettazione del ricorrente (peraltro del tutto priva di riscontro) i quella da lui presentata – ai coefficienti stabiliti dal Consiglio di Amministrazione dell’Inps con Delib. n 302 del 2005 (v. SSUU n 22156 del 2009 sul punto condivisa da SSUU n 11907 del 2014).
Non essendo necessari ulteriori accertamenti in fatto sussistono i presupposti per la decisione nel merito con rigetto dell’originaria domanda del pensionato.
In considerazione della complessita’ della fattispecie e delle oscillazioni giurisprudenziali che si sono verificate, si ritiene conforme a giustizia compensare integralmente fra le parti le spese dell’intero processo.
Con un unico motivo l’INPS denuncia violazione del Legge n. 1338 del 1962, articolo 13 della Legge n. 859 del 1965, articolo 34 in relazione al Decreto Ministeriale 19 febbraio 1981; della Legge n. 244 del 2007, articolo 2, comma 503, dell’articolo 12 preleggi. Con riferimento alla corretta individuazione dei coefficienti da utilizzare per procedere alla determinazione del valore capitale della quota di pensione spettante agli assicurati per domande presentate anteriormente al 1 luglio 1997 (cosi’ il quesito di diritto) censura la sentenza che ha riconosciuto l’applicabilita’ delle tariffe individuate con Decreto Ministeriale 19 febbraio 1981 per il calcolo delle somme da versare a titolo di riserva matematica ai sensi della Legge n. 1338 del 1962, articolo 13. Sottolinea la differente finalita’ tra il versamento da parte del lavoratore della riserva matematica sulla base delle tariffe approvate con il Decreto Ministeriale 19 febbraio 1981 e l’individuazione del valore capitale di una quota della pensione maturata dal lavoratore: nel primo caso la finalita’ perseguita e’ quella di accantonare, in luogo della contribuzione omessa e ormai prescritta la riserva matematica necessaria al pagamento da parte dell’ente di una quota della pensione a favore del lavoratore in modo da coprire il costo che l’ente e’ chiamato a sopportare. Nel secondo caso la finalita’ e’ quella di individuare il valore capitale di una quota della pensione gia’ spettante al lavoratore e che e’ stata determinata sulla base dell’anzianita’ contributiva e della retribuzione percepita ma che risulta indipendente dall’ammontare dei contributi versati. Rileva che la Legge n. 244 del 2007, articolo 2, comma 503 chiarisce che in nessun modo possono essere richiamati i coefficienti di cui al Decreto Ministeriale del 1981 ma soltanto quelli elaborati dall’Istituto.
Con il ricorso incidentale il (OMISSIS) lamenta l’applicazione da parte della Corte d’appello delle tabelle di cui al Decreto Ministeriale del 1981 dimenticando che nelle more era stato emesso il Decreto Ministeriale 20 febbraio 2003 aggiornato con coefficienti piu’ elevati ed applicabile a coloro andati in pensione – come esso ricorrente – successivamente al 1/7/97.
Il motivo del ricorso principale e’ fondato.
Premesso che secondo quanto risulta dalla sentenza impugnata, la domanda oggetto di causa era stata presentata anteriormente al 1 luglio 1997 (vedi in motivazione pag. 3, quarto capoverso) la questione da decidere consiste nello stabilire quale sia il coefficiente da utilizzare per la capitalizzazione della quota della pensione de qua; in particolare, si tratta di decidere se siano applicabili i coefficienti adottati dall’INPS, che sono quelli elaborati dall’Istituto per la compilazione del bilancio tecnico del Fondo Volo (prima nel 1967 e poi nel 1988), oppure i coefficienti previsti dai richiamati decreti ministeriali, elaborati per il calcolo della riserva matematica in caso di omissione contributiva ai sensi della Legge n. 1338 del 1962, articolo 13, comma 6.
La questione e’ stata risolta da questa Corte che con la pronuncia a SSUU n. 11907/2014 ha affermato il seguente principio di diritto:
“Ai fini della liquidazione di una quota di pensione in capitale, prevista dalla Legge n. 859 del 1965, articolo 34, a favore dei pensionati iscritti al Fondo di previdenza per il personale di volo dipendente da aziende di navigazione aerea, istituito presso l’INPS, devono essere utilizzati, per i trattamenti pensionistici con decorrenza dal 1 gennaio 1980, a norma della Legge n. 244 del 2007, articolo 2, comma 503, (legge finanziaria 2008) – quale norma di sanatoria dell’autodeterminazione, ad opera dell’INPS e del Fondo volo, dei coefficienti di capitalizzazione della prevista quota di pensione spettante agli iscritti al Fondo – non solo i coefficienti di capitalizzazione approvati dal Consiglio di Amministrazione dell’INPS con Delib. n. 302 del 4 agosto 2005, pur senza il parere del “Comitato amministratore”, ma anche i coefficienti di capitalizzazione determinati in sede di elaborazione del bilancio tecnico del Fondo volo ed approvati dal Comitato di vigilanza del Fondo con Delib. 8 marzo 1988 in quanto comunque recepiti nella successiva menzionata Delib. del Consiglio di Amministrazione dell’INPS, dovendosi conseguentemente escludere dal novero dei “coefficienti di capitalizzazione in uso”, richiamati dall’articolo 34, i coefficienti previsti per il calcolo della riserva matematica di cui alla Legge n. 1338 del 1962, articolo 13, comma 6, come pure quelli previsti delle tabelle allegate al Regio Decreto 9 ottobre 1922 n. 1403, recante le tariffe per la costituzione delle rendite vitalizie immediate e differite presso quella che all’epoca era la Cassa nazionale per le assicurazioni sociali”.
Con tale decisione le Sezioni Unite,hanno ritenuto che la Legge n. 244 del 2007, articolo 2, comma 503, ha un’evidente efficacia retroattiva, atteso che la norma riguarda “vecchi” trattamenti pensionistici, gia’ maturati in precedenza, disciplinando, ora per allora, il beneficio in esame in tutte le ipotesi in cui esso era stato richiesto dagli aventi diritto fino al 31 dicembre 2004 (data di abrogazione del beneficio stesso). La Corte ha cosi’ messo in luce la finalita’ di sanatoria della norma in esame, in un’ottica di salvaguardia dell’equilibrio finanziario del Fondo, destinato innanzitutto a corrispondere il trattamento pensionistico per tutta la vita del pensionato (con la reversibilita’ ai superstiti aventi diritto) e, solo in via di ulteriore trattamento di miglior favore e per un periodo di tempo ormai superato, anche ad erogare una tantum una quota capitalizzata dello stesso.
La conseguenza trattane dalla sentenza in esame – che, in parte qua ha rettificato la soluzione precedentemente adottata dalle Sezioni Unite con le pronunce del 20 ottobre 2009 (nn. 22154, 22155, 22156 e 22157) – e’, che per le domande di liquidazione di una quota in capitale della pensione, presentate, come nella specie, da un iscritto al Fondo in Volo in data precedente il 1 luglio 1997, devono trovare applicazione i coefficienti di capitalizzazione determinati in sede di elaborazione del bilancio tecnico del Fondo volo ed approvati dal Comitato di vigilanza del Fondo con Delib. in data 8 marzo 1988, mentre, per quelle presentate successivamente al 1 luglio 1997, valgono (come gia’ stabilito dalle Sezioni Unite nel 2009) i coefficienti adottati con Delib. Consiglio Amministrazione dell’INPS in data 4 agosto 2005, n. 302.
Il controricorrente (OMISSIS) ha avanzato nella memoria ex articolo 378 c.p.c. le seguenti richieste:
A) la formulazione, da parte di questa Corte, di una istanza di un parere consultivo alla Corte europea dei diritti dell’uomo in merito alla prospettata violazione dell’articolo 6 della CEDU, diritto ad un processo equo; dell’articolo 14 della CEDU, divieto di discriminazione, e del Protocollo 12 della Convenzione stessa, nonche’ dell’articolo 1 e ss. della CEDU nonche’ dell’articolo 1 protezione della proprieta’, del Protocollo addizionale, in ordine all’interpretazione e all’applicazione della Legge n. 859 del 1965, articolo 34 risultante dalla Legge n. 244 del 2007, articolo 2, comma 503 secondo la sentenza n. 11907 delle SSUU.
Tale richiesta e’ inammissibile in quanto – a prescindere dalla facoltativita’ della richiesta stessa e dalla ricorrenza, o meno, nella specie del presupposto rappresentato da una “questione di principio” riguardante l’interpretazione o l’applicazione dei diritti e liberta’ definiti nella Convenzione o nei suoi Protocolli – allo stato, il Protocollo n. 16 non e’ ancora entrato in vigore, come risulta dal sito internet ufficiale del Consiglio di Europa (cui questa Corte puo’ accedere, nei limiti in cui cio’ risulta conforme ai principi del giusto processo, come accade nella specie, vedi, per tutte: Cass. 2 dicembre 2011, n. 25813; Cass. 19 agosto 2011, n. 17394; Cass. 29 dicembre 2009, n. 27630).
Infatti, il Protocollo stesso, adottato dal Comitato dei Ministri del Consiglio di Europa nella seduta del 10 luglio 2013, e’ stato aperto alla firma il 2 ottobre 2013 e se ne e’ convenuta l’entrata in vigore tre mesi dopo la sua ratifica da parte di almeno dieci Stati membri del Consiglio d’Europa.
Alla data odierna (16 ottobre 2014) sono pervenute 15 firme, compresa quella dell’Italia, nessuna seguita dalla ratifica.
B) l’avvio, ai sensi dell’articolo 234 (oggi: articolo 267) del TFUE, di una procedura di rinvio pregiudiziale dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea sulla conformita’ dell’indicato articolo 34, come interpretato dalle Sezioni unite, “alla normativa europea in materia di trasparenza e correttezza dell’azione amministrativa, in particolare relativamente alla Legge n. 241 del 1990, articolo 1da considerare direttiva europea” nonche’ alle suindicate disposizioni della CEDU e dei Protocolli nn. 1 e 12 cit..
La richiesta non e’ da accogliere per la principale ragione che, diversamente da quel che sostiene il pensionato, manca nella specie il presupposto applicativo dell’articolo 267 TFUE, rappresentato dal fatto che il presente giudice nazionale di ultima istanza sia “investito di una controversia concernente il diritto dell’Unione”.
Infatti, non solo e’, all’evidenza, da escludere che la Legge n. 241 del 1990, articolo 1 sia da considerare direttiva europea, ma e’ anche da precisare che, diversamente da quello che sostengono i ricorrenti, la pretesa violazione di norme della CEDU e dei suoi Protocolli non comporta l’applicabilita’ del meccanismo del rinvio pregiudiziale alla CGUE, neppure per effetto dell’articolo 6 TUE, come si desume da orientamenti consolidati sia della giurisprudenza della stessa CGUE (vedi, per tutte: sentenza 24 aprile 2012, c-571/10, Kamberaj), sia della Corte costituzionale (vedi, per tutte: sentenza n. 80 del 2011), sia di questa Corte (vedi, per tutte: Cass. 4 dicembre 2013, n. 27102; Cass. 19 febbraio 2013, n. 4049).
L’unico organo compente al riguardo e’ la Corte di Strasburgo, cui si puo’ accedere solo dopo l’esaurimento dei rimedi giurisdizionali interni, come dimostrano di sapere gli attuali ricorrenti.
C) la remissione alla Corte costituzionale della questione di legittimita’ costituzionale della Legge n. 244 del 2007, articolo 2, comma 503 quale norma di interpretazione autentica e di sanatoria della Legge n. 859 del 1965, articolo 34, comma 1 cit., per asserito contrasto con gli articoli 3, 36 e 38 Cost. e articolo 117 Cost., comma 1.
La prospettata questione appare manifestamente infondata, alla luce della costante giurisprudenza costituzionale relativa alle norme retroattive, in genere, e, in particolare, a quelle in materia previdenziale.
Da tale giurisprudenza risulta che il Giudice delle leggi, con indirizzo consolidato, ha affermato che il divieto di retroattivita’ della legge, previsto dall’articolo 11 disp. gen., riceve nell’ordinamento la tutela privilegiata soltanto nell’ambito dell’articolo 25 Cost. (sentenze n. 103 del 2013; n. 78 e n. 15 del 2012; n. 236 del 2011; n. 393 del 2006), tuttavia, in linea generale, qualsiasi intervento legislativo destinato a regolare situazioni pregresse – a prescindere dalla sua qualificazione o autoqualificazione in termini di norma interpretativa, innovativa, di sanatoria etc. – deve essere conforme ai principi costituzionali della ragionevolezza e della tutela del legittimo affidamento nella certezza delle situazioni giuridiche (sentenze n. 24 del 2009; n. 74 del 2008 e n. 376 del 1995) nonche’ al rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario (sentenza n. 209 del 2010), anche se finalizzato alla necessita’ di riduzione del contenzioso o di contenimento della spesa pubblica (sentenza n. 374 del 2002) o a far fronte ad evenienze eccezionali (sentenza n. 419 del 2000).
Con specifico riferimento alle norme di interpretazione autentica, si e’ anche puntualizzato che un intervento legislativo di tale tipo non puo’ dirsi costituzionalmente illegittimo “qualora si limiti ad assegnare alla disposizione interpretata un significato gia’ in essa contenuto, riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario” (ex plurimis: sentenze n. 156 del 2014; n. 271 e n. 257 del 2011; n. 209 del 2010 e n. 24 del 2009). In questo caso, infatti, la legge interpretativa ha lo scopo di chiarire “situazioni di oggettiva incertezza del dato normativo”, in ragione di “un dibattito giurisprudenziale irrisolto» (sentenza n. 311 del 2009), o di “ristabilire un’interpretazione piu’ aderente alla originaria volonta’ del legislatore” (ancora sentenza n. 311 del 2009), a tutela della certezza del diritto e dell’eguaglianza dei cittadini, cioe’ di “principi di preminente interesse costituzionale”.
Il Giudice delle leggi ha, altresi’, sottolineato come, in ordine al sindacato sulle leggi retroattive, “puo’ ritenersi sussistere una piena corrispondenza” tra principi costituzionali interni in materia di parita’ delle parti in giudizio (di cui all’articolo 111 Cost.) e principi convenzionali in punto di equo processo (di cui all’articolo 117 Cost., comma 1, in relazione all’articolo 6 della CEDU, come interpretato dalla Corte di Strasburgo), “i quali, secondo un consolidato orientamento, devono essere fatti valere congiuntamente per consentire a questa Corte di effettuare una valutazione sistemica e non frazionata dei diritti coinvolti dalla norma di volta in volta scrutinata, in modo da assicurare la massima espansione delle garanzie di tutti i diritti e i principi rilevanti, costituzionali e sovranazionali, complessivamente considerati, che sempre si trovano in rapporto di integrazione e reciproco bilanciamento” (sentenze n. 191 del 2014; n. 170 e n. 85 del 2013 e n. 264 del 2012).
Del resto, se, da un lato, per la giurisprudenza costituzionale, pur nei suddetti limiti, il legislatore puo’ emanare norme retroattive (anche di interpretazione autentica), purche’ la retroattivita’ trovi adeguata giustificazione nell’esigenza di tutelare principi, diritti e beni di rilievo costituzionale, che costituiscono altrettanti “motivi imperativi di interesse generale”, ai sensi della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle liberta’ fondamentali (CEDU).
D’altra parte, anche la Corte di Strasburgo non ha mai enunciato un divieto assoluto d’ingerenza del legislatore per effetto di norme retroattive, tanto che, in varie occasioni, ha ritenuto non contrari all’articolo 6 CEDU l’emanazione di norme retroattive volte a porre rimedio ad una imperfezione tecnica della legge interpretata, ristabilendo un’interpretazione piu’ aderente all’originaria volonta’ legislativa (vedi, per tutte: sentenza National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society e Yorkshire Building Society e. Regno Unito 23 ottobre 1997 e sentenza del 27 maggio 2004, OGIS-Institut Stanislas e altri c. Francia). In quest’ultima pronuncia, in particolare, e’ stato affermato che – diversamente da quanto verificatosi nel caso Zielinski e altri c. Francia, del 28 ottobre 1999 – l’intervento del legislatore, avente effetti retroattivi, non aveva inteso sostenere la posizione assunta dall’Amministrazione dinanzi ai giudici, ma porre rimedio ad un errore tecnico di diritto, al fine di garantire la conformita’ all’intenzione originaria del legislatore, nel rispetto di un principio di perequazione. Pertanto, la Corte ha aggiunto che gli interessati non avrebbero potuto validamente invocare un “diritto” tecnicamente errato o carente, e dolersi quindi dell’intervento del legislatore teso a chiarire i requisiti ed i limiti che la legge interpretata contemplava.
Ne consegue che, sulla base dei richiamati orientamenti della giurisprudenza costituzionale, sembra da escludere che la norma di cui si tratta nel presente giudizio travalichi i limiti individuati dalla stessa giurisprudenza costituzionale e dalla corrispondente giurisprudenza della Corte di Strasburgo al fine della legittima emanazione di norme retroattive, anche in materia previdenziale.
Al riguardo va anche sottolineato che – come precisato da Cass. SU n. 11907 del 2014, che ha espressamente “rettificato” le precedenti Cass. SU 20 ottobre 2009, n. 22154, n. 22155, n. 22156 e n. 22157 – nella specie, ci si trova in presenza di un intervento del legislatore che ha disciplinato soltanto “la determinazione di una modalita’ di erogazione della pensione determinata per legge nell’an e nel quantum a carico del Fondo volo; modalita’ questa che e’ alternativa a quella ordinaria (ossia pagamento di una somma capitale una tantum unitamente ad un minor rateo periodico di pensione in alternativa al pagamento dell’ordinario integrale rateo periodico di pensione) e che e’ su base volontaria (nel senso che e’ il pensionato che valuta la convenienza, o meno, di chiedere che una parte della pensione spettante gli sia versata in quota capitale)”.
Infatti, “con la Legge Finanziaria del 2008, articolo 2, comma 503, il legislatore e’ intervenuto in un contesto nel quale, in un primo momento (Legge 31 ottobre 1988, n. 480), il beneficio di cui all’articolo 34 cit. era stato “bloccato” escludendo i nuovi iscritti al Fondo dalla fruibilita’ dello stesso, e, successivamente, a partire dal 1 gennaio 2005, il beneficio era venuto meno (il Decreto Legge 5 ottobre 2004, n. 249, articolo 1-quater, comma 3, disposizione aggiunta in sede della conversione in Legge 3 dicembre 2004, n. 291, aveva infatti sancito l’abrogazione, a decorrere dal 1 gennaio 2005, della Legge 13 luglio 1965, n. 859, articolo 34)”.
In particolare, con l’anzidetta norma retroattiva, si sono volute regolamentare, ora per allora, le modalita’ di attribuzione di un beneficio – che, al momento dell’emanazione della norma stessa, era stato da tempo eliminato – in tutte le ipotesi in cui lo stesso era stato richiesto dagli aventi diritto, titolari di “vecchi” trattamenti pensionistici, fino al 31 dicembre 2004.
In tal modo, il legislatore – sia pure con una norma dalla “formulazione testuale imperfetta” – e’ intervenuto proprio per dare una base legale alla autodeterminazione dei coefficienti di capitalizzazione dell’INPS e del Fondo Volo da esso gestito, stabilendo anche che per tali devono intendersi quelli “determinati sulla base dei criteri attuariali specifici per il predetto Fondo”.
Se con cio’ si e’ legittimato lo stesso Fondo Volo a valutare, sulla base del proprio bilancio, quali coefficienti di capitalizzazione di quote di pensione fossero compatibili con l’equilibrio finanziario del Fondo stesso – sulla premessa che esso dovesse assicurare innanzi tutto l’erogazione delle ordinarie pensioni per tutta la vita del pensionato (con reversibilita’ ai superstiti aventi diritto) e, solo compatibilmente con questo compito principale e in via di ulteriore trattamento di miglior favore e per un periodo di tempo ormai superato, provvedere all’erogazione una tantum quote capitalizzate degli stessi – comunque non si e’ inciso sulla prevista facolta’ per gli assicurati pensionati di scegliere se convertire, o meno, una quota della pensione in capitale.
Ne consegue che, al fine di escludere qualsiasi violazione del principio di razionalita’ – equita’ di cui all’articolo 3 Cost. nonche’ degli articoli 36 e 38 Cost., non puo’ non tenersi conto dei seguenti elementi, risultanti dalla giurisprudenza costituzionale:
1) ai fini del principio di uguaglianza, di regola, il fluire del tempo e’, di per se’, un elemento idoneo a giustificare diversita’ di discipline anche pensionistiche (vedi, per tutte: Corte cost. sentenza n. 208 del 2014; n. 197 del 2010);
2) una norma retroattiva, anche in materia previdenziale, non puo’ considerarsi irragionevole se “risulta rispondente ad una esigenza di ordine sistematico imposta proprio dalle vicende che hanno segnato la sua applicazione” (vedi, per tutte: Corte cost. sentenze n. 227 del 2014; n. 1 del 2011; n. 74 del 2008);
3) “l’articolo 38 Cost. non esclude la possibilita’ di un intervento legislativo che, per una inderogabile esigenza di contenimento della spesa pubblica, riduca in maniera definitiva un trattamento pensionistico in precedenza spettante” (sentenze n. 361 del 1996; n. 240 del 1994 e 822 del 1988);
4) conseguentemente, il legislatore puo’, a maggior ragione, anche con norma avente effetti retroattivi, “modificare in modo sfavorevole, in vista del raggiungimento di finalita’ perequative, la disciplina di determinati trattamenti economici con esiti privilegiati senza per questo violare l’affidamento nella sicurezza giuridica” (vedi, per tutte: Corte cost., sentenze n. 227 del 2014 cit.; n. 282 del 2005; n. 6 del 1994), sempre che il suddetto intervento possa dirsi non irragionevole;
5) e’ da escludere una siffatta irragionevolezza, laddove l’assetto recato dalla norma retroattiva – che abbia “salvaguardato i trattamenti di miglior favore gia’ definiti in sede di contenzioso, con cio’ garantendo non solo la sfera del giudicato, ma anche il legittimo affidamento che su tali trattamenti poteva dirsi ingenerato” (sentenza n. 74 del 2008) – sia finalizzato anche al complessivo riequilibrio delle risorse, che non puo’, non comportare la dovuta attenzione alle esigenze di bilancio, tanto piu’ a fronte di trattamenti privilegiati, quale e’ quello di cui si tratta nel presente giudizio (vedi, per tutte, Corte cost., sentenze n. 172 del 2008);
6) del resto, gli effetti di disposizioni del tipo considerato “ricadono nell’ambito di un sistema previdenziale tendente alla corrispondenza tra le risorse disponibili e le prestazioni erogate, anche in ossequio al vincolo imposto dall’articolo 81 Cost., comma 4 ed assicurano la razionalita’ complessiva del sistema stesso (sent. n. 172 del 2008), impedendo alterazioni della disponibilita’ economica a svantaggio di alcuni contribuenti ed a vantaggio di altri, e cosi’ garantendo il rispetto dei principi di uguaglianza e di solidarieta’, che, per il loro carattere fondante, occupano una posizione privilegiata nel bilanciamento con gli altri valori costituzionali” (vedi, per tutte: Corte cost. sentenza n. 264 del 2012 e, nello stesso senso: sentenza n. 376 del 2008);
7) ancorche’ sia ravvisabile una analogia funzionale delle prestazioni previdenziali con i crediti di lavoro (vedi: sentenza n. 156 del 1991), tuttavia tra le due suddette categorie di crediti vi e’ diversita’ strutturale, con la conseguente non applicabilita’ diretta dell’alt. 36 Cost. ai crediti di pensione, essendo ad essi tale norma riferibile solo in direttamente, “per il tramite e nella misura dell’articolo 38”, nel senso che, avendo la pensione una funzione sostitutiva di un reddito di lavoro cessato, il detto requisito richiama l’articolo 36 come referente per la determinazione delle esigenze di vita ivi menzionate. Tuttavia, la commisurazione del trattamento pensionistico incontra un limite nel necessario contemperamento della tutela del pensionato con le disponibilita’ del bilancio pubblico, a carico del quale e’ finanziato in buona parte il sistema previdenziale (vedi, per tutte: sentenze n. 361 del 1996; n. 196 del 1993; n. 119 del 1991 e n. 220 del 1988), che, come si e’ detto, puo’ giustificare interventi legislativi volti a ridurre in maniera definitiva un trattamento pensionistico in precedenza spettante, per una inderogabile esigenza di contenimento della spesa pubblica.
Nella specie, come risulta da Cass. SU n. 11907 del 2014:
a) il regime pensionistico su cui e’ intervenuta la norma retroattiva in oggetto era un regime di favore rispetto a quello ordinario;
b) la norma stessa non ha inciso su situazioni giuridiche definitivamente acquisite, non ravvisabili in mancanza di una consolidata giurisprudenza al riguardo, e comunque ha lasciato inalterata la possibilita’ per il singolo pensionato di conoscere i coefficienti di capitalizzazione di fatto “in uso” presso il Fondo Volo e “scegliere se avere l’intero trattamento pensionistico erogato nei modi ordinari, piu’ favorevole del trattamento in regime di a.g.o. (assicurazione generale obbligatoria) perche’ comprensivo del trattamento integrativo, ovvero convertire una quota dello stesso, non superiore al differenziale rispetto al trattamento in a.g.o., per ricevere immediatamente una somma capitale e per il resto un minor trattamento pensionistico, comunque non inferiore a quello spettante nell’ordinario regime dell’assicurazione obbligatoria”;
c) la norma medesima – nonostante il testo letterale poco felice – e’ stata dettata per la finalita’ inequivoca di razionalizzare e rende chiara la disciplina della materia, onde superare la preesistente situazione di oggettiva incertezza interpretativa evidenziata, in modo emblematico, dai plurimi discordanti interventi in materia delle Sezioni unite, dando base legale alla autodeterminazione dei coefficienti di capitalizzazione.
Va, inoltre, ricordato che, per la Corte di Strasburgo, nella nozione di “beni” richiamata nella prima parte dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione puo’ farsi rientrare anche la “aspettativa legittima” di poter continuare a godere di un bene, solo a condizione che poggi su una “base sufficiente nel diritto interno”, ad esempio quando e’ confermata da una consolidata giurisprudenza o quando e’ fondata su una disposizione legislativa o su un atto legale riguardante l’interesse patrimoniale in questione (vedi, per tutte, sentenze Depalle c. Francia, Grande Camera, 29 marzo 2010; Saghinadze e altri c. Georgia, 27 maggio 2010; Maurice c. Francia, Grande Camera, 6 ottobre 2005). Mentre “la speranza di vedersi riconoscere un diritto di proprieta’ che si e’ nell’impossibilita’ di esercitare effettivamente non puo’ essere considerata un “bene” ai sensi dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione” (vedi, per tutte: Vilho Eskelinen e altri c. Finlandia, Grande Camera, 19 aprile 2007, relativa ad una indennita” di trasferta, gia’ contrattualmente riconosciuta a funzionari pubblici svolgenti servizio di polizia, e poi soppressa dalla contrattazione collettiva sopravvenuta).
In sintesi, sotto nessuno dei profili sopra prospettati, si ravvisano contrasti della normativa in oggetto con i citati parametri costituzionali e con le norme interposte richiamate, per la principale ragione del carattere di favore del regime pensionistico di cui si tratta, oltre che per la possibilita’ di scelta riservata agli interessati e per la finalita’ razionalizzatrice della normativa retroattiva in oggetto, quale posta in luce dalle Sezioni unite nella recente sentenza n. 11907 del 2014.
Di conseguenza, la sentenza impugnata, che ha accolto la domanda del (OMISSIS) riconoscendo l’applicazione delle tabelle di cui al Decreto Ministeriale del 1981, deve essere cassata accogliendo il motivo del ricorso dell’INPS. Il ricorso incidentale puo’ dichiararsi assorbito considerato che, per quanto sopra esposto, non trovano applicazione ne’ il Decreto Ministeriale del 1981 ne’ quello del 2003 invocato dal ricorrente dovendosi fare riferimento per le domande di pensione – se successive al 1 luglio 1997 quale sarebbe secondo la prospettazione del ricorrente (peraltro del tutto priva di riscontro) i quella da lui presentata – ai coefficienti stabiliti dal Consiglio di Amministrazione dell’Inps con Delib. n 302 del 2005 (v. SSUU n 22156 del 2009 sul punto condivisa da SSUU n 11907 del 2014).
Non essendo necessari ulteriori accertamenti in fatto sussistono i presupposti per la decisione nel merito con rigetto dell’originaria domanda del pensionato.
In considerazione della complessita’ della fattispecie e delle oscillazioni giurisprudenziali che si sono verificate, si ritiene conforme a giustizia compensare integralmente fra le parti le spese dell’intero processo.
P.Q.M.
La Corte, riunisce i ricorsi, accoglie il principale, dichiara assorbito l’incidentale, cassa la sentenza impugnata in relazione al ricorso accolto e decidendo nel merito rigetta la domanda di (OMISSIS); compensa, tra le parti, le spese dell’intero processo
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