Corte di Cassazione, sezione I civile, sentenza 4 gennaio 2017, n. 80

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Per effetto della disciplina introdotta dal comma 4 dell’art. 23, D.L. n. 66/1989, in caso di violazione delle regole contabili in merito alla gestione degli enti locali, si realizza una sorta di novazione soggettiva (di fonte normativa) dell’originario rapporto obbligatorio che avrebbe dovuto intercorrere con l’ente pubblico di cui l’agente e? organo, con l’introduzione di una nuova disciplina del rapporto tra la P.A. e i soggetti agenti, nonche? tra questi ultimi e i privati contraenti improntata a schemi privatistici

Suprema Corte di Cassazione

sezione I civile

sentenza 4 gennaio 2017, n. 80

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SALVAGO Salvatore – Presidente

Dott. CAMPANILE Pietro – rel. Consigliere

Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – Consigliere

Dott. SAMBITO M. Giovanna – Consigliere

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

COMUNE DI VENEZIA, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), nello studio dell’avv. (OMISSIS), che lo rappresenta e difende, unitamente agli avv.ti (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS), giusta procura speciale a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

(OMISSIS), elettivamente domiciliata in (OMISSIS), nello studio dell’avv. (OMISSIS), che la rappresenta e difende unitamente all’avv. (OMISSIS), giusta procura speciale a margine del controricorso;

– controricorrente –

e contro

(OMISSIS) S.P.A. – ora (OMISSIS) S.P.A.;

– intimata –

avverso la sentenza della Corte di appello di Venezia, n. 1385, depositata in data 1 luglio 2010;

sentita la relazione svolta all’udienza pubblica dell’8 giugno 2016 dal consigliere dott. Pietro Campanile;

sentito per il ricorrente l’avv. (OMISSIS), munita di delega; sentito per la controricorrente l’avv. (OMISSIS);

Udite le richieste del Procuratore Generale, in persona del sostituto dott.ssa ZENO Immacolata, la quale ha concluso per l’inammissibilita’, e, in subordine, per il rigetto del ricorso.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. Con sentenza depositata in data 1 agosto 2002 il Tribunale di Venezia rigettava la domanda avanzata da (OMISSIS), contitolare dell’impresa FEP, gia’ dichiarata fallita e poi tornata in bonis, con la quale, premesso di aver inviato al Comune di Venezia in forza di una delibera della Giunta comunale, successivamente non ratificata, del materiale informatico, che era stato utilizzato, unitamente al software, nell’ambito dell’informatizzazione dei servizi cimiteriali, la cui gestione era stata affidata, anche mediante consegna di detti beni, all’AMAV, aveva chiesto che il Comune e l’Amav fossero condannati al pagamento delle somme corrispondenti all’indebito arricchimento conseguito da detta utilizzazione.

1.1. Il Tribunale fondava il rigetto della domanda sul rilievo della carenza del requisito della sussidiarieta’, in quanto la (OMISSIS) avrebbe potuto esercitare l’azione di rivendicazione dei materiali consegnati.

1.2. Con la sentenza indicata in epigrafe la Corte di appello di Venezia, affermata l’estraneita’ al rapporto dell’Azienda (OMISSIS), in parziale accoglimento del gravame della (OMISSIS), ha condannato l’ente territoriale al pagamento della somma di Euro 57.833,77, oltre interessi, rilevando che, pur in assenza di un valido contratto, l’amministrazione comunale – che aveva per altro pagato la fornitura di parte del materiale inviato – aveva tratto un vantaggio dall’utilizzazione dei materiali e programmi ricevuti, traendo un arricchimento, da farsi valere con una domanda che non trovava corrispondenza in alcuna altra azione esperibile.

1.3. Per la cassazione di tale decisione il Comune di Venezia propone ricorso, affidato a tre motivi, cui la (OMISSIS) resiste con controricorso.

Le parti hanno depositato memorie ai sensi dell’articolo 378 c.p.c..

MOTIVI DELLA DECISIONE

2. Con il primo motivo, si deduce violazione degli articoli 2041 e 2042 c.c., in relazione all’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3. Si sostiene che i beni inviati al Comune, e solo per errore dallo stesso trasmessi ad (OMISSIS), erano rimasti nella mera detenzione dell’ente ricorrente, ragion per cui, indipendentemente dall’inerzia della (OMISSIS) e della curatela fallimentare, la possibilita’ di rivendicarli escludeva l’esperibilita’ dell’azione di indebito arricchimento.

2.1. Con il secondo si denuncia motivazione insufficiente e contraddittoria in relazione agli aspetti sopra evidenziati.

2.2. La terza censura attiene alla violazione dell’articolo 2041 c.c., comma 2, in quanto, avendo l’arricchimento ad oggetto cose determinate, il Comune era eventualmente tenuto soltanto alla restituzione dei beni mai ordinati, e consegnati soltanto “a titolo di visione e prova”.

3 – Il ricorso e’ fondato, per le ragioni, non del tutto coincidenti con quelle addotte dal Comune di Venezia, di seguito esposte.

3.1. Vale bene ribadire, in proposito, il principio secondo cui, in ragione della funzione del giudizio di legittimita’ di garantire l’osservanza e l’uniforme interpretazione della legge, nonche’ per omologia con quanto prevede la norma di cui all’articolo 384 c.p.c., comma 2, deve ritenersi che, nell’esercizio del potere di qualificazione in diritto dei fatti, la Corte di cassazione puo’ ritenere fondata la questione, sollevata dal ricorso, per una ragione giuridica diversa da quella specificamente indicata dalla parte e individuata d’ufficio, con il solo limite che tale individuazione deve avvenire sulla base dei fatti per come accertalinelle fasi di merito ed esposti nel ricorso per cassazione e nella stessa sentenza impugnata, senza cioe’ che sia necessario l’esperimento di ulteriori indagini di fatto, fermo restando, peraltro, che l’esercizio del potere di qualificazione non deve inoltre confliggere con il principio del monopolio della parte nell’esercizio della domanda e delle eccezioni in senso stretto, con la conseguenza che resta escluso che la Corte possa rilevare l’efficacia giuridica di un fatto se cio’ comporta la modifica della domanda per come definita nelle fasi di merito o l’integrazione di una eccezione in senso stretto (Cass., 14 febbraio 2014, n. 3437; Cass., 17 maggio 2011, n. 10841; Cass., 22 marzo 2007, n. 6935).

3.2. Il tema della sussidiarieta’ dell’azione di indebito arricchimento, proposto dell’ente ricorrente sotto il profilo della possibilita’ di rivendicare i beni mobili a suo tempo consegnati – non priva di aspetti problematici, in relazione, a tacer d’altro, alla gia’ avvenuta assegnazione degli stessi da parte del Comune all'(OMISSIS) – deve essere esaminato alla stregua della normativa, applicabile ratione temporis, di cui al Decreto Legge n. 66 del 1989, articolo 23, convertito nella L. n. 144 del 1989, ed oggi rifluito nel Decreto Legislativo n. 267 del 2000, articolo 191.

3.3. Come risulta pacificamente, i beni posti a fondamento della pretesa della (OMISSIS) vennero consegnati in assenza di un valido rapporto contratioe al di fuori della previsione della delibera della Giunta in data 30 aprile 1990, con la quale, venne stanziata la spesa di Lire 71.400.000, e che, benche’ inidonea, di per se’, alla costituzione di un rapporto obbligatorio, comporto’, previa ratifica da parte del Consiglio comunale, il successivo pagamento di tale somma da parte dell’ente territoriale nell’anno 2000.

Come si da’ atto nell’impugnata decisione, il materiale in questione “tra cui mobili di ufficio e stampanti, mai ordinato e inviato solo a titolo di visione e prova”, venne consegnato tra il 26 novembre 1990 ed il 26 giugno 1991.

4. Deve quindi ribadirsi il contenuto e la finalita’ della normativa sopra richiamata, la quale, secondo la giurisprudenza di questa Corte (Cass., 21 settembre 2015, n. 18567, Cass., 30 gennaio 2013, n. 24478; Cass., 27 marzo 2008, n. 7966), ha previsto un innovativo sistema di imputazione alla sfera giuridica diretta e personale dell’amministratore o funzionario degli effetti dell’attivita’ contrattuale dallo stesso condotta in violazione delle regole contabili in merito alla gestione degli enti locali, comportante relativamente ai beni ed ai servizi acquisiti, una vera e propria frattura o scissione ope legis del rapporto di immedesimazione organica tra i suddetti agenti e la Pubblica Amministrazione, con conseguente esclusione della riferibilita’ a quest’ultima delle iniziative adottate al di fuori dello schema procedimentale previsto dalla norme c.d. ad evidenza pubblica.

4.1. La normativa in esame ha poi comportato la sostituzione del pregresso regime di nullita’ del contratto per effetto delle norme regolataci della sua formazione con quello della sua piena validita’ ed efficacia tra agente in proprio e fornitore (del quale sotto questo profilo viene incrementata la tutela) per via di una sorta di novazione soggettiva (di fonte normativa) dell’originario rapporto obbligatorio che avrebbe dovuto intercorrere con l’ente pubblico di cui l’agente e’ organo, con l’introduzione di una nuova disciplina del rapporto tra gli enti medesimi e i soggetti agenti, nonche’ tra questi ultimi e i privati contraenti improntata a schemi privatistici. E’ stata quindi valorizzato, sia ai fini della controprestazione, che per ogni altro effetto di legge, il reale incontro di volonta’ tra il privato contraente (che nell’accettare di eseguire l’incarico conferitogli contra legem non possa ignorare che il rapporto contrattuale deve intendersi intercorso con il funzionario o l’amministratore ed assumere, quindi, volontariamente il rischio conseguente alla definitiva individuazione della parte contraente e patrimonialmente responsabile) e quest’ultimo, che, nell’attribuirlo o nel consentirlo, accetta, per converso, la propria responsabilita’ personale diretta verso il terzo contraente per gli impegni assunti al di fuori od in violazione del procedimento contabile previsto dalla legge.

4.2. A entrambi i contraenti, infine, non e’ consentito invocare la disposizione contenuta nell’articolo 28 Cost., che, nel contemplare la responsabilita’ dell’amministrazione accanto a quella degli agenti pubblici presuppone, in via di principio, che si tratti di attivita’ riferibile all’ente stesso (Cass., 31 maggio 2005, n. 11597).

4.3. L’articolo 23, comma 4, del citato Decreto Legge n. 66 del 1989, poi riprodotto nel Decreto Legislativo n. 77 del 1995, articolo 35, cosi’ dispone: “Nel caso in cui vi sia stata l’acquisizione di beni o servizi in violazione dell’obbligo indicato nel comma 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per ogni altro effetto di legge tra il privato fornitore e l’amministratore o il funzionario che abbiano consentita la fornitura. Detto effetto si estende per le esecuzioni reiterate o continuative a tutti coloro che abbiano reso possibili le singole prestazioni”.

L’interpretazione di tale disposizione, in relazione al senso fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse (articolo 12 preleggi) e alla finalita’ della normativa, indiscutibilmente volta a prevenire il formarsi di debiti fuori bilancio a carico delle amministrazioni, esclude la necessita’ di un ruolo attivo in capo al funzionario. Infatti, l’uso del verbo “consentire” descrive il comportamento di chi, trovandosi privo del potere decisionale sul conferimento dell’incarico o l’acquisizione del bene, nell’esercizio delle sue funzioni permetta che avvenga l’acquisizione della prestazione o della fornitura, senza opporvisi per quanto dovuto nei limiti delle sue attribuzioni. Il disposto normativo e’ volto a far si’ che un contrationon perfezionatosi secondo legge non pervenga alla fase esecutiva.

A questo fine viene responsabilizzato l’amministratore o il funzionario che, chiamato ad operare, a cagione del suo ufficio, per la conclusione e l’attuazione del contratto, cooperi, lasci che la prestazione venga eseguita (cosi’ Cass., 9 ottobre 2014, n. 21340).

5. L’assenza di qualsiasi vincolo contrattuale e di una previsione di spesa rende la prestazione comunque resa dalla (OMISSIS) assolutamente avulsa dal paradigma sopra evidenziato, e non puo’ in alcun modo, essendo prevista la responsabilita’ del funzionario o dell’amministratore che la consenti’, rendere predicabile l’esperimento dell’azione di indebito arricchimento nei confronti del Comune.

6. L’impugnata decisione, pertanto, deve essere cassata, ricorrendo, per altro, i presupposti, non essendo necessarie ulteriori acquisizioni, per la decisione nel merito, nel senso del rigetto della pretesa attorea.

7 – L’alternanza delle decisioni e il rilievo, indipendentemente dalle ragioni sostenute nel ricorso, dell’infondatezza della domanda, consigliano la compensazione delle spese processuali relative all’intero procedimento.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso. Cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta la domanda proposta da (OMISSIS), nella qualita’ di titolare della ditta (OMISSIS), nei confronti del Comune di Venezia e di (OMISSIS) S.p.a., ora (OMISSIS).

Compensa interamente fra le parti le spese dell’intero giudizio