Consiglio di Stato, sezione seconda, Sentenza 4 novembre 2019, n. 7526.
La massima estrapolata:
La controversia relativa alla domanda proposta da un’impresa concessionaria del servizio di trasporto pubblico locale, volta ad ottenere non solo l’annullamento di una deliberazione regionale di ripartizione di fondi, ma anche la consequenziale condanna dell’ente territoriale al pagamento delle differenze dovute rispetto alle somme corrisposte, in osservanza degli operanti criteri legali di derivazione comunitaria, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e non del giudice amministrativo, non attenendo al mancato o illegittimo esercizio di un potere discrezionale dell’amministrazione concedente, bensì alla radicale negazione delle condizioni normativamente previste per l’insorgenza della pretesa pecuniaria, connotante il petitum, vantata dalla concessionaria.
Sentenza 4 novembre 2019, n. 7526
Data udienza 2 luglio 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9883 del 2011, proposto dalla Regione Lombardia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ma. Lu. Ta., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Em. Qu. in Roma, via (…);
contro
la Sp. – So. Pu. Tr. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ma. Zo., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
nei confronti
del Comune di Como, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ma. An. Ma., Ma. Ce., Ch. Pi. e An. Ma., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via (…);
della Provincia di Como, in persona del Presidente pro tempore, e della Li. Le. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituite in giudizio;
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sede di Milano, sezione quarta, n. 1934/2011, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio della Sp. – So. Pu. Tr. s.p.a. e del Comune di Como;
visti tutti gli atti della causa;
relatore, nell’udienza pubblica del giorno 2 luglio 2019, il consigliere Francesco Frigida e uditi per le parti l’avvocato Ma. Lu. Ta., l’avvocato Fr. Pa., su delega dell’avvocato Ma. Zo., e l’avvocato An. Ma.;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La Sp. – So. Pu. Tr. s.p.a. ha proposto il ricorso di primo grado n. 2358 del 2008, dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sede di Milano, avverso la nota prot. n. 28937 del 17 luglio 2008, con cui la regione Lombardia aveva respinto la sua richiesta di pagamento dei contributi relativi al ripianamento del disavanzo dei costi di esercizio del servizio di pubblico trasporto per gli anni dal 2000 al 2002. La società ha proposto contestualmente anche domanda per l’accertamento del diritto a percepire contributi di esercizio del servizio gestito relativamente agli anni 2000-2002 in misura corrispondente ai disavanzi certificati dei relativi esercizi, nonché domanda di risarcimento dei danni.
La Regione Lombardia e il Comune di Como si sono costituiti nel giudizio di primo grado, resistendo al ricorso, mentre la Provincia di Como e la Li. Le. s.p.a. non si sono costituite.
2. Con l’impugnata sentenza n. 1934 del 19 luglio 2011, il T.a.r. per la Lombardia, sede di Milano, sezione quarta, ha:
a) ritenuto sussistente la propria giurisdizione, contestata dalla Regione Lombardia, pur dando atto di un contrasto giurisprudenziale;
b) ha disposto l’estromissione dal giudizio del Comune di Como;
c) ha annullato il provvedimento impugnato;
d) ha respinto la domanda risarcitoria;
e) ha compensato tra le parti delle spese di lite.
3. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 3 dicembre 2011 e 13 dicembre 2011 – la Regione Lombardia ha interposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando i seguenti due motivi:
a) difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario;
b) mancato specifico esame delle eccezioni formulate in primo grado, che sono state riproposte (tardività del ricorso introduttivo, intervenuta acquiescenza al provvedimento amministrativo impugnato, inammissibilità della domanda, inammissibilità del ricorso, intervenuta prescrizione quinquennale, carenza di legittimazione attiva e infondatezza nel merito).
4. La Sp. – So. Pu. Tr. s.p.a. si è costituita in giudizio, resistendo all’appello.
Il Comune di Como si è costituito in giudizio, chiedendo la conferma della sentenza di primo grado nella parte in cui lo ha estromesso dal giudizio e, in ogni caso, di essere estromesso dal giudizio di appello.
La Provincia di Como e la Li. Le. s.p.a., pur ritualmente evocate, non si sono costituite in giudizio.
5. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 2 luglio 2019.
6. L’appello è fondato e deve essere accolto alla stregua delle seguenti considerazioni in fatto e diritto.
7. Con il primo motivo di impugnazione, la Regione Lombardia ha contestato la giurisdizione del giudice amministrativo, ritenuta sussistente del collegio di primo grado.
Preliminarmente occorre precisare che il predetto motivo è ammissibile, in quanto l’appellante è stata convenuta in primo grado e in quella sede ha eccepito la carenza di giurisdizione del giudice amministrativo.
Ciò posto, il Collegio reputa tale doglianza fondata, anche alla luce di un ormai consolidato orientamento giurisprudenziale sia del giudice ordinario di legittimità che del giudice amministrativo.
Al riguardo, le sezioni unite della Corte di cassazione hanno precisato che la domanda, avanzata da un’impresa concessionaria di servizi di trasporto pubblico nei confronti di una regione, di adeguamento dei contributi dovuti dall’ente territoriale, secondo il criterio dei costi effettivi sostenuti e non di quelli standardizzati o forfettari, in quanto fondata sulla richiesta di diretta applicazione del regolamento Ce n. 1191 del 1969, come modificato dal regolamento Ce n. 1893 del 1991, è assoggettata alla giurisdizione del giudice ordinario, non essendo ravvisabili, nel procedimento amministrativo di accertamento del quantum, momenti di valutazione comparativa degli interessi privati e pubblici in gioco ma esclusivamente l’applicazione di un parametro di natura normativa, di cui si contesta la corretta applicazione, ed essendo, conseguentemente, qualificabile come diritto soggettivo ad ottenere l’adempimento di un’obbligazione pecuniaria la posizione giuridica soggettiva astrattamente azionata. Ne consegue che, a tal riguardo, è irrilevante la riconduzione della controversia nella materia dei pubblici servizi, mancando l’esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione, né opera l’articolo 244 del d.lgs. n. 163 del 2006 (codice degli appalti pubblici), che, in materia di revisione prezzi, attribuisce la giurisdizione al giudice amministrativo, essendo esclusa, per espressa previsione di cui all’art. 23 del medesimo decreto legislativo, la prestazione di servizi di pubblico trasporto dall’ambito di applicazione del predetto codice (cfr. Cass. civ., sezioni unite, ordinanza 11 gennaio 2011, n. 397).
La Corte regolatrice della giurisdizione ha successivamente specificato che “la controversia relativa alla domanda proposta da un’impresa concessionaria del servizio di trasporto pubblico locale, volta ad ottenere non solo l’annullamento di una deliberazione regionale di ripartizione di fondi, ma anche la consequenziale condanna dell’ente territoriale al pagamento delle differenze dovute rispetto alle somme corrisposte, in osservanza degli operanti criteri legali di derivazione comunitaria, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e non del giudice amministrativo, non attenendo al mancato o illegittimo esercizio di un potere discrezionale dell’amministrazione concedente, bensì alla radicale negazione delle condizioni normativamente previste per l’insorgenza della pretesa pecuniaria, connotante il petitum, vantata dalla concessionaria” (cfr. Cass. civ., sezioni unite, ordinanza 24 novembre 2015, n. 23898; in senso ana cfr. Cass. civ., sezioni unite, ordinanza 22 aprile 2013, n. 9690).
Sul medesimo tema il Consiglio di Stato ha chiarito che rientra nella cognizione del giudice ordinario la controversia concernente la pretesa di una provincia di vedersi riconosciuta rimborsata da una regione la maggior somma asseritamente anticipata alle aziende esercenti, nell’ambito territoriale di competenza, il servizio di trasporto pubblico locale, in quanto “detta controversia ha natura esclusivamente patrimoniale, difettando di qualsiasi elemento di rilievo autoritativo e discrezionale e non essendo neppure collegata, in modo diretto ed immediato, ad un servizio pubblico (il servizio di trasporto pubblico locale essendo la mera occasione del preteso rapporto debito – credito esistente tra le due amministrazioni), così che non vi è ragione per sottrarla alla cognizione del giudice ordinario; (…) non consentono di giungere a conclusioni differenti né la circostanza che il riconoscimento della somma rivendicata presupponga un procedimento ed un successivo atto di natura amministrativo – contabile di imputazione e di liquidazione delle somme, né la pretesa particolare qualificazione giuridica (finanziamento) della somma rivendicata” (Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 11 dicembre 2013, n. 5964; in senso ana cfr. Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 22 giugno 2007, n. 3466).
In base al quadro ora delineato, la fattispecie de qua – dove l’azione dell’amministrazione non è collegata, neppur mediatamente, con l’esercizio di un potere autoritativo e si è svolta senza elementi di discrezionalità amministrativa – non rientra né nella giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, né in quella esclusiva del medesimo plesso giurisdizionale, bensì in quella del giudice ordinario.
8. L’accoglimento del motivo pregiudiziale in punto di giurisdizione assorbe ogni altra doglianza.
Il Collegio non si pronuncia sulla richiesta di estromissione del Comune di Como, stante la ritenuta insussistenza della propria giurisdizione.
9. In conclusione l’appello deve essere accolto e conseguentemente va annullata la sentenza impugnata e dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore dell’autorità giudiziaria ordinaria.
10. La peculiarità della vicenda e la circostanza che al momento dell’introduzione del giudizio di primo grado non vi era ancora un orientamento giurisprudenziale univoco sulla questione della giurisdizione giustificano l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite di ambedue i gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 9883 del 2011, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la sentenza impugnata e dichiara inammissibile il ricorso di primo grado per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore dell’autorità giudiziaria ordinaria; compensa tra le parti le spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2019, con l’intervento dei magistrati:
Fabio Taormina – Presidente
Giancarlo Luttazi – Consigliere
Italo Volpe – Consigliere
Francesco Frigida – Consigliere, Estensore
Carla Ciuffetti – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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