Consiglio di Stato
sezione VI
sentenza 14 novembre 2014, n. 5600
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO
IN SEDE GIURISDIZIONALE
SEZIONE SESTA
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6003 del 2012, proposto da:
Consiglio nazionale delle ricerche, in persona del rappresentante legale, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliato presso gli uffici di quest’ultima in Roma, via (…);
contro
Al.Se., rappresentato e difeso dall’avvocato D.Le., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, (…);
per la riforma
della sentenza 15 maggio 2012, n. 4382 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Roma, Sezione III- ter
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio di Alberto Selli;
viste le memorie difensive;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2014 il Cons. Vincenzo Lopilato e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Ga. e l’avvocato D.Le..
FATTO
1.- Il Consiglio nazionale delle ricerche – CNR ha indetto, con bando dell’8 aprile 1993, un concorso interno per soli titoli finalizzato all’individuazione di quarantuno funzionari appartenenti al V livello economico, “profilo funzionario di amministrazione”, da inquadrare nel IV livello economico del medesimo profilo. L’art. 7 del bando prevedeva che il suddetto livello professionale sarebbe stato attribuito ai vincitori “con decorrenza, a tutti gli effetti, dall’1 luglio 1989”.
Il CNR ha pubblicato, in data 25 novembre 2003, la graduatoria nell’ambito della quale il sig. Selli Alberto veniva collocato all’undicesimo posto.
Lo stesso CNL, con atto del 12 gennaio 2004, prot. n. 1934868, eliminava dalla graduatoria il sig. Se. per essere lo stesso cessato dal servizio in data 1 aprile 2002.
1.1.- La parte ha impugnato tale determinazione innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, chiedendo, in particolare, il risarcimento del danno subito per il lungo tempo trascorso, pari ad undici anni, per l’espletamento della procedura concorsuale.
1.2.- Il Tribunale amministrativo, con sentenza non definitiva 15 febbraio 2011, n. 1425, ha declinato la giurisdizione sulla questione relativa alla progressione in carriera trattandosi di una progressione orizzontale e non verticale e ha ritenuto sussistente la giurisdizione amministrativa in ordine alla richiesta risarcitoria. Con la stessa sentenza è stato chiesto all’amministrazione di rivalutare “ora per allora” i titoli del ricorrente per stabilire se lo stesso, qualora il concorso si fosse concluso nei termini previsti, sarebbe risultato vincitore.
La causa è stata decisa, in via definitiva, con sentenza 15 maggio 2012, n. 4382. In particolare, il primo giudice -valutata la documentazione depositata dall’amministrazione e, in particolare, il verbale del 25 novembre 2003, n. 75 con cui la commissione aveva collocato il ricorrente all’undicesimo posto – ha accolto la domanda di risarcimento del danno da ritardo. L’amministrazione è stata condannata a corrispondere al ricorrente una somma pari alle differenze tra quanto percepito e quanto avrebbe percepito se gli fosse stata riconosciuta la progressione in carriera nel periodo che va dal 1° luglio 1989 all’1 aprile 2002. A tale somma, rileva il Tribunale, deve essere aggiunta la rivalutazione monetaria fino al soddisfo e gli interessi calcolati nella misura legale sul capitale rivalutato dalle singole scadenza fino al soddisfo.
3.- Il CNR ha proposto appello per i motivi indicati nella parte in diritto.
3.1.- Si è costituito in giudizio il ricorrente di primo grado chiedendo il rigetto dell’appello e rilevando, tra l’altro, che il Tribunale amministrativo, con sentenza 18 marzo 2013, n. 2749, aveva, medio tempore, accolto il ricorso di ottemperanza proposto dalla parte resistente nel presente giudizio.
4.- La causa è stata decisa all’esito dell’udienza pubblica del 21 ottobre 2014.
DIRITTO
1.- La questione posta all’esame della Sezione attiene alla sussistenza dei presupposti per la configurabilità della responsabilità del Consiglio nazionale delle ricerche conseguente alla violazione delle norme che impongono il rispetto di determinati tempi per la conclusione della procedura concorsuale. Nello specifico la questione attiene alla sussistenza della responsabilità per avere concluso il concorso, descritto nella parte in fatto, dopo undici anni dalla sua indizione. Ciò avrebbe impedito alla parte privata, resistente nel presente giudizio, di ottenere i benefici della progressione in carriera, in quanto la stessa, prima dell’approvazione della graduatoria, è stata collocata a riposo per il raggiungimento dei limiti di età.
2.- In via preliminare, deve rilevarsi che l’art. 2 bis della legge n. 241 del 1990 prevede che la pubblica amministrazione è tenuta “al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento”.
La giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di chiarire che, affinchè sia configurabile tale responsabile, devono sussistere tutti i presupposti, oggettivi e soggettivi, della responsabilità dell’amministrazione in quanto “”il mero superamento del termine fissato ex lege o per via regolamentare alla conclusione del procedimento costituisce indice oggettivo, ma non integra piena prova del danno” (Cons. Stato, sez. VI, 10 giugno 2014, n. 2964).
Elementi costitutivi della responsabilità della pubblica amministrazione, sul piano della fattispecie, sono: i) l’elemento oggettivo consistente nella violazione dei termini procedimentali; ii) l’elemento soggettivo (colpa o dolo); iii) il nesso di causalità materiale o strutturale; iv) il danno ingiusto, inteso come lesione alla posizione di interesse legittimo al rispetto dei predetti termini. Sul piano delle conseguenze, il fatto lesivo, così come sopra individuato, deve essere collegato, con un nesso di causalità giuridica o funzionale, con i pregiudizi patrimoniali o non patrimoniali lamentati.
In relazione alla colpa, deve ritenersi che violazione del termine faccia presumere la sua sussistenza, che può essere superata mediante la dimostrazione di un errore scusabile dell’amministrazione. In particolare, integra gli estremi dell’esimente da responsabilità l’esistenza di: a) contrasti giurisprudenziali sull’interpretazione di una norma; b) una formulazione incerta di norme da poco entrate in vigore; c) una rilevante complessità del fatto; d) una illegittimità derivante da una successiva dichiarazione di incostituzionalità della norma applicata (cfr. Cons. Stato, sez. III, 6 maggio 2013, n. 2452; Cons. Stato, sez. V, 17 febbraio 2013, n. 798; Cons. Stato, sez. VI, 9 marzo 2007, n. 1114).
In relazione al nesso di causalità, lo stesso, in presenza di vicenda quale quella in esame, deve essere ricostruito valutando se, in applicazione della teoria condizionalistica e della causalità adeguata, è “più probabile che non” che l’omissione della pubblica amministrazione sia stata idonea a cagionare l’evento lesivo (si vedano le argomentazioni contenute in Cons. Stato, Sez. VI, 29 maggio 2014, n. 2792).
3.- Con un primo motivo, si assume che non potrebbe configurarsi la responsabilità del CNR, in quanto la durata del concorso è dipesa da difficoltà organizzative e logistiche, derivanti dalla necessità della previa determinazione della vacanze dei posti disponibili, nonché dal fatto che si sono resi doverosi due successivi annullamenti d’ufficio per “irregolarità commesse nel corso del procedimento”.
I motivi non sono fondati non potendo quelle dedotte ritenersi idonea cause esimenti.
In relazione alle asserite difficoltà organizzative, le stesse sono state genericamente indicate e non supportate da idonea dimostrazione che risultava tanto più necessaria in presenza di una procedura concorsuale per soli titoli senza espletamento di prove scritte e orali.
In relazione agli annullamenti d’ufficio, gli stessi, essendo riconducibili all’attività della stessa amministrazione, non possono, per definizione, costituire una causa di giustificazione.
3.- Con un secondo motivo si deduce che mancherebbe un ulteriore presupposto costituito dal possesso della qualifica di dipendente al momento della presentazione della domanda.
Il motivo non è fondato per la semplice ragione che la mancanza della qualifica costituisce proprio il presupposto della responsabilità.
4.- Con un terzo motivo si assume che il CNR, in ogni caso, non potrebbe essere responsabile per eventuali comportamenti illegittimi posti in essere dalle commissioni di concorso.
Il motivo non è fondato.
Le commissioni di concorso sono organi dell’amministrazione, con la conseguenza che l’attività da esse poste in essere è giuridicamente imputabile, anche per i profili di responsabilità, all’amministrazione. La interruzione del nesso di imputazione giuridica si ha soltanto nel caso in cui l’organo ponga in essere fatti di reato o comunque idonei a impedire ogni riferibilità dell’azione all’ente.
5.- Con un ultimo motivo si assume la erroneità della sentenza nella parte in cui non ha proceduto ad una valutazione equitativa del danno parametrata alla “perdita della possibilità di conseguire la superiore posizione”. Sotto altro aspetto si deduce la erronea condanna al pagamento di interessi e rivalutazione e non la condanna al pagamento dei soli interessi legali, con decorrenza dal 12 gennaio 2004.
Il motivo non è fondato.
Agli atti del processo è stato depositato il verbale del 25 novembre 2003 dal quale risulta, in maniera certa, che se l’amministrazione avesse rispettato i tempi di conclusione del procedimento la parte appellata avrebbe ottenuto il riconoscimento della nuova qualifica. La peculiarità della vicenda consegna, pertanto, un quadro in cui il nesso di causalità è ricostruito secondo il criterio della certezza e non della mera probabilità.
La qualificazione del comportamento come illecito civile giustifica la condanna dell’amministrazione al pagamento di una somma di denaro che, dovendo essere qualificata come debito di valore, impone, secondo quanto correttamente ritenuto dal primo giudice, il cumulo tra interessi e rivalutazione (Cons. Stato, sez. V, 25 giugno 2014, n. 3220).
6.- In applicazione della regola della soccombenza, l’appellante è condannato al pagamento, in favore della parte resistente, delle spese processuali che si determinano in euro 5.000,00 (cinquemila), oltre accessori di legge.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato – Sezione sesta – definitivamente, pronunciando:
a) rigetta l’appello proposto con il ricorso indicato in epigrafe e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata;
b) condanna l’appellante al pagamento, in favore della parte resistente, delle spese processuali che si determinano in euro 5.000,00 (cinquemila), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2014 con l’intervento dei magistrati:
Filippo Patroni Griffi – Presidente
Maurizio Meschino – Consigliere
Carlo Mosca – Consigliere
Vincenzo Lopilato – Consigliere, Estensore
Marco Buricelli – Consigliere
Depositata in Segreteria il 14 novembre 2014.
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