Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 14 febbraio 2017, n. 639

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Spetta alla giurisdizione di legittimità del Giudice Amministrativo la controversia per la revoca dei revisori dei conti di una Fondazione pubblica. La sentenza, richiamando precedente giurisprudenza, ha ritenuto che questa revoca è “espressione di un potere discrezionale ed autoritativo, ed espressione del conferimento di un “munus publicum” correlato all’esercizio di poteri pubblicistici”.

Consiglio di Stato

sezione VI

sentenza 14 febbraio 2017, n. 639

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Sesta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10200 del 2010, proposto dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del legale rappresentante “pro tempore”, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Il signor Ro. Tr., non costituitosi in giudizio;

nei confronti di

La signora Ga. Ga., non costituitasi in giudizio;

Inarcassa, in persona del legale rappresentante “pro tempore”, non costituitosi in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA -SEZIONE III BIS, n. 11219 del 2009, resa tra le parti, con la quale è stata declinata la giurisdizione del giudice amministrativo in un ricorso concernente l’impugnazione dei provvedimenti ministeriali: a) del 31 ottobre 2006, con cui la signor Ga. è stata designata quale sostituta del signor Tr. per la carica di componente del Collegio dei revisori dei conti della Cassa nazionale di previdenza e assistenza per gli ingegneri e architetti-Inarcassa; b) del 28 novembre 2006, col quale è stata conferita efficacia autonoma al provvedimento di sostituzione del ricorrente signor Tr. nella carica anzidetta;

Visto il ricorso in appello, con i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del 2 febbraio 2017 il cons. Marco Buricelli e udito per la parte appellante l’avvocato dello Stato Ma. St. Me.;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza n. 11219 del 2009, il Tar del Lazio ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione il ricorso presentato dal signor Ro. Tr. avverso gli atti ministeriali specificati in epigrafe, relativi alla designazione della signora Ga. Ga. quale sostituta del signor Tr. per la carica di componente del collegio dei revisori dei conti della Fondazione INARCASSA, in rappresentanza del Ministero.

In punto di fatto, occorre ricordare che nel 2006 il Ministro del lavoro ha rimosso il signor Tr. dall’incarico sopra menzionato, per la ritenuta insussistenza di un rapporto sia di natura organico -funzionale e sia di natura fiduciaria.

A sostegno dell’affermata carenza di giurisdizione, a giudizio del Tar (v. da pag. 7 della sentenza appellata), che ha indicato il giudice ordinario quale giudice fornito di giurisdizione, si ricadrebbe nella fattispecie del conferimento / revoca di incarico nei confronti di un libero professionista, del recesso da un rapporto contrattuale di natura privatistica, dal quale sorgerebbero posizioni reciproche di diritti e di obblighi, espressione di autonomia privata e riconducibili alla previsione di cui all’art. 1373 cod. civ., simmetrico alla instaurazione di un rapporto di collaborazione di tipo autonomo; non viene in questione né un atto politico e neppure un atto relativo a un concorso pubblico alle dipendenze di pubbliche amministrazioni, né si farebbe questione di esercizio di potestà amministrativa; sarebbe inoltre irrilevante la qualificazione dell’atto come “revoca” da parte della P. A. emanante, dovendosi avere riguardo agli elementi sostanziali dell’atto che si configura, appunto, come un atto negoziale di recesso contrattuale;

Nemmeno si rientrerebbe in un procedimento di designazione / revoca di un componente di un collegio di revisore dei conti rigidamente tipizzato quale è quello di cui al d.lgs. n. 267/2000, ipotesi peculiare con riferimento alla quale la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo; infine, il fatto che il Ministero abbia inteso applicare il c. d. “sistema delle spoglie” di cui all’art. 6 della l. n. 145 del 2002, relativo al potere ministeriale di conferire e di revocare incarichi anche di rappresentanza del Ministro “in ogni organismo e a qualsiasi livello”, anche con riferimento a “componenti di comitati, commissioni e organismi ministeriali e interministeriali, nominati dal Governo o dai Ministri”, confuterebbe le osservazioni svolte sopra, dalle quali discende l’attribuzione della controversia alla cognizione del giudice ordinario.

2. Il Ministero ha proposto appello ed ha dedotto che la sentenza impugnata avrebbe errato nel ritenere insussistente la giurisdizione del giudice amministrativo.

In particolare, l’appellante ha premesso che questo Consiglio di Stato, nel pronunciarsi, in sede di appello cautelare avverso l’ordinanza del Tar del Lazio di accoglimento della istanza di misure cautelari, con l’ordinanza n. 1761 del 2007 aveva accolto l’appello cautelare medesimo, considerando il ricorso di primo grado sprovvisto di “fumus boni juris” per la natura strettamente fiduciaria dell’incarico della cui revoca si trattava, senza minimamente accennare a profili di possibile carenza di giurisdizione.

L’appellante ha poi criticato la sentenza di primo grado anzitutto nella parte in cui, avendo essa qualificato il rapporto come di tipo privatistico, avrebbe negato la natura di “munus publicum” dell’incarico di revisore dei conti esplicato -ancorché da un professionista esterno all’ente, ma in rappresentanza del Ministero del lavoro- nell’ambito di un ente previdenziale che svolge attività di carattere pubblicistico.

Ad avviso dell’appellante, infatti, la natura di Fondazione di diritto privato ex art. 1 del d.lgs. n. 509 del 1994 di INARCASSA non ha mutato il carattere pubblicistico dell’attività istituzionale di previdenza e assistenza svolta dall’Ente nei riguardi di ingegneri e architetti.

In capo al Ministero del lavoro è riconosciuta una funzione di vigilanza sull’attività esercitata da INARCASSA, funzione che si esplica anche attraverso la nomina di un rappresentante del Ministro nel collegio dei revisori dei conti, ai sensi dell’art. 17 dello statuto della Fondazione.

La suddetta designazione rientrerebbe nel novero degli atti di esercizio della funzione di indirizzo politico -amministrativo di cui all’art. 4, comma 1, lett. e) del d.lgs. n. 165 del 2001, e sarebbe assoggettata alla disciplina di cui all’art. 6 della l. n. 145 del 2002, con conseguente devoluzione della controversia alla giurisdizione del giudice amministrativo.

La qualificazione dell’incarico di cui era titolare l’appellato come “munus publicum” implica che il rapporto che lega all’ente il componente del collegio dei revisori, inserito in rappresentanza del Ministro, organo politico, può configurarsi come “rapporto di servizio onorario” -fiduciario (come sembra essere stato riconosciuto dalla Sezione in sede di pronuncia sull’appello cautelare), a fronte del quale la posizione soggettiva fatta valere dal privato è di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo sulla base del criterio generale di riparto.

L’appellante ha concluso per la riforma della decisione impugnata e per il riconoscimento della giurisdizione del giudice amministrativo.

L’appellato, benché ritualmente intimato, non si è costituito.

3. Ritiene la Sezione che l’appello sia ammissibile e fondato e vada accolto, sicché la sentenza impugnata va riformata e la causa va rimessa al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105, comma 1, cod. proc. amm., affinché il Tar si pronunci nel merito previa riassunzione del processo con le modalità e nei termini stabiliti dal cod. proc. amm..

Il collegio non ritiene infatti di poter condividere la conclusione del giudice di primo grado, declinatoria della giurisdizione del giudice amministrativo.

Al contrario, è da ritenere che la controversia sulla questione in discussione, indicata sopra al p. 1., ricada nella giurisdizione generale di legittimità di questo giudice amministrativo.

3.1. Sulla devoluzione al giudice amministrativo di una controversia, oggettivamente analoga (avente a oggetto la richiesta di annullamento di un provvedimento di revoca di incarico quale componente di un collegio dei revisori dei conti di un ente locale -senza che, diversamente da quanto sembra avere ritenuto il Tar, il carattere “procedimentalizzato”, o “tipizzato”, della designazione o revoca “de qua” possa assumere rilievo ai fini dell’individuazione del giudice munito di giurisdizione), il Consiglio di giustizia amministrativa della Regione Siciliana, con la (condivisibile) sentenza n. 736 del 2015, ha considerato sussistente la giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, e ciò sull’assunto secondo cui viene in rilievo un tipico provvedimento di secondo grado, espressione di un potere discrezionale e autoritativo, ed espressione altresì del conferimento di un “munus publicum” correlato all’esercizio di poteri pubblicistici.

E se viene in questione la revoca di un atto che ha abilitato all’esercizio di una funzione pubblica (quale espressione a sua volta di esercizio di poteri di diritto pubblico), nella fattispecie devono ritenersi configurabili esclusivamente posizioni giuridiche soggettive di interesse legittimo, la cui cognizione è devoluta alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo.

3.2. Nell’esaminare adesso più da vicino la fattispecie odierna, ai fini dell’accoglimento dell’appello, con conseguente declaratoria della giurisdizione generale di legittimità di questo giudice amministrativo, precisato in via preliminare che in primo grado erano stati impugnati provvedimenti ministeriali di nomina e revoca a componente del collegio dei revisori dei conti della Fondazione Inarcassa, vero è che Inarcassa ha natura privatistica, essendo ente senza scopo di lucro che esplica attività di interesse pubblico, con personalità giuridica di diritto privato, ex d.lgs. n. 509 del 1994; è vero anche però che l’attività istituzionale svolta dall’ente stesso ha carattere pubblicistico (conf. Corte cost., sent. n. 248 del 1997; cfr. art. 38 Cost.), e che ugualmente hanno rilevanza oggettivamente pubblica i compiti di controllo adempiuti dai revisori dei conti, inerenti alla correttezza della gestione dell’attività svolta dall’ente.

Il revisore dei conti, designato in rappresentanza del Ministero ai sensi dell’art. 17 dello Statuto, esercita, in base a un incarico di natura strettamente fiduciaria (su cui conf. Cons. St, ord. n. 1761 del 2007), compiti di vigilanza sulla corretta gestione della Fondazione.

In questo contesto, l’atto -autoritativo- ministeriale di designazione o revoca del componente del collegio dei revisori, in rappresentanza dell’organo politico, ai sensi dell’art. 17 dello statuto della Fondazione Inarcassa, costituisce espressione di potere pubblicistico: ed è con riguardo alla natura del potere esercitato che dev’essere desunta la consistenza della posizione giuridica soggettiva lesa, in modo conforme, del resto, al criterio generale di riparto della giurisdizione, basato sul “petitum sostanziale”, senza considerare, inoltre, la rilevanza, anche ai fini del criterio di riparto anzidetto, dei poteri di autoorganizzazione, in relazione all’inserimento, nella struttura dell’ente, di un soggetto esterno che svolge come detto compiti di interesse pubblico.

In altri termini, per l’individuazione della sussistenza di un potere autoritativo di nomina (con correlative posizioni di interesse legittimo), non rileva la natura pubblica o privata dell’ente presso il quale svolge la propria attività il soggetto designato.

Conta, invece, la riferibilità del provvedimento all’esercizio di un potere di nomina, previsto da una norma giuridica.

3.3. L’oggetto della controversia coinvolge dunque posizioni giuridico -soggettive di interesse legittimo, a fronte dell’impugnazione di provvedimenti quali quelli in epigrafe, e questo indipendentemente dalla specifica riconducibilità dei provvedimenti ministeriali contestati in primo grado nella categoria degli atti di esercizio di funzione di indirizzo politico -amministrativo di cui all’art. 4, comma 1, lett. e) del d.lgs. n. 165 del 2001 o nella fattispecie del c. d. “spoils system” di cui all’art. 6 della l. n. 145 del 2002, e a prescindere inoltre dalla qualificazione, come rapporto di servizio onorario, o no, del rapporto che lega all’ente il componente del collegio dei revisori, nominato nel collegio in rappresentanza del Ministro: tali profili, pur riferiti nell’atto d’appello a specifici motivi di doglianza, non rilevano peraltro nella specie, trattandosi unicamente di individuare la natura della posizione giuridica, di cui è stata chiesta tutela col ricorso di primo grado.

4. Per tutte le ragioni suesposte viene perciò in discussione un potere amministrativo esercitato ai sensi dell’art. 7, commi 1 e 4, del cod. proc. amm., sicché la controversia va fatta ricadere nella giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo.

L’appello va pertanto accolto, con riforma della sentenza impugnata e con le statuizioni riportate nel dispositivo.

Nonostante l’esito della controversia, nella natura della vicenda, riguardante motivi inerenti alla giurisdizione, il collegio ravvisa, in base al combinato disposto di cui agli articoli 26, comma 1, cod. proc. amm. e 92, comma 2, cod. proc. civ., ragioni eccezionali per l’integrale compensazione delle spese di entrambi i gradi del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), decidendo sull’appello n. 10200 del 2010, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e rimette la causa al giudice di primo grado ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 105, comma 1, cod. proc. amm.

Spese dei due gradi del giudizio compensate.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 2 febbraio 2017, con l’intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti – Presidente

Silvestro Maria Russo – Consigliere

Marco Buricelli – Consigliere, Estensore

Oreste Mario Caputo – Consigliere

Dario Simeoli – Consigliere