L’Istituto scolastico non è legittimato a sindacare in sede giudiziale l’organizzazione della rete scolastica, come disciplinata dagli organi periferici del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, e ciò in quanto il rapporto tra l’Istituto scolastico e l’Amministrazione statale centrale è di natura interorganica e non intersoggettiva, con la conseguenza che ogni eventuale contrasto va risolto in sede amministrativa, difettando un’autonoma posizione azionabile in sede giurisdizionale.
Sentenza 20 marzo 2018, n. 1769
Data udienza 22 febbraio 2018
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 23 del 2012, proposto da:
Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, ed Ufficio Scolastico Regionale Abruzzo – I.T.I.S. “Lu. di Sa.” di Chieti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
Liceo Scientifico Statale “F. Ma.” di Chieti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato An. Bu., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Id. Di. Do. in Roma, via (…);
nei confronti di
Ma. Ro. D’El., ed altri, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per l’ABRUZZO – SEZ. STACCATA DI PESCARA – SEZIONE PRIMA, n. 641/2011, resa tra le parti, concernente il piano regionale della rete scolastica 2011/2012 – trasformazione degli istituti tecnici industriali aventi corsi di scienze applicate in istituti di istruzione superiore – limiti di iscrizione.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Liceo scientifico statale “F. Ma.” di Chieti;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 febbraio 2018 il Consigliere Oswald Leitner e udito, per gli appellanti, l’Avvocato dello Stato Ma. Vi. Lu.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso proposto dinanzi al T.A.R. per l’Abruzzo – Sezione Staccata di Pescara, il Liceo scientifico “Filippo Ma.” di Chieti è insorto avverso il decreto del Dirigente dell’Ufficio scolastico regionale per l’Abruzzo 10 gennaio 2011, n. AOODRAB – 160, di modifica della rete scolastica territoriale, nella parte in cui, per un verso, è stata disposta la trasformazione dell’ITIS “Lu. di Sa.” di Chieti in un Istituto di Istruzione Superiore, con contestuale istituzione di un Liceo scientifico con opzione “scienze applicate” e, per altro verso, è stato imposto al predetto Liceo scientifico, prima di attivare tale “opzione di scienze applicate”, di concordare con il predetto Istituto superiore “criteri e modalità al fine di evitare sovrapposizioni e frammentazione dell’offerta formativa tenendo conto della reale ricettività delle scuole”.
Ha impugnato, altresì, tutti gli atti presupposti e connessi, tra cui gli atti con cui era stata autorizzata l’attivazione presso l’ITIS “Lu. di Sa.” di Chieti del corso di “scienze applicate” ed erano stati attribuiti i relativi codici meccanografici, nonché la nota 17 gennaio 2011, n. 365, con cui lo stesso Dirigente ha invitato il Dirigente scolastico a valutare la possibilità di rinviare “almeno di un anno” l’attivazione delle scienze applicate presso il Liceo scientifico.
Il Liceo Scientifico, dopo aver premesso di non aver potuto attivare il corso di “scienze applicate”, in quanto era stato in realtà autorizzato il solo l’ITIS “Sa.”, ha dedotto le seguenti censure:
1) che erroneamente l’ITIS “Sa.”, con l’opzione “scienze applicate”, era stato assimilato all’ex Liceo tecnologico, mentre in realtà era in atto una semplice sperimentazione, destinata a concludersi in base alla riforma Gelmini;
2) che non avrebbe potuto disporsi la trasformazione dell’ITIS in Istituto di Istruzione Superiore, in quanto non vi era stata una fusione tra due Istituti;
3) che la Regione e gli enti locali erano competenti ad assumere atti in materia di istituzione e di aggregazione di scuole;
4) che era illegittima l’attivazione della predetta opzione in un Istituto tecnico, dal momento che l’indirizzo “scienze applicate” appartiene in via esclusiva al Liceo scientifico propriamente detto;
5) che l’ampliamento dell’offerta formativa non era coerente con la caratterizzazione degli istituti coinvolti e non poteva implicare duplicazione di indirizzi formativi;
6) che il provvedimento adottato era in contrasto con la ratio della cd. riforma Gelmini;
7) che era contraria alla legislazione oggi vigente la decisione di non interrompere l’esperienza in atto presso l’ITIS.
2. Il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, l’Ufficio scolastico regionale per l’Abruzzo, l’Ufficio scolastico provinciale di Chieti e l’ITIS “Sa.” di Chieti si sono costituiti in giudizio a mezzo dell’Avvocatura distrettuale dello Stato, la quale ha pregiudizialmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di legitimatio ad processum dell’Istituto scolastico, dal momento che il Liceo Scientifico non è titolare di un’autonoma posizione giuridica soggettiva azionabile in sede giurisdizionale nei confronti dell’Amministrazione di appartenenza, e la nullità del ricorso perché proposto a mezzo di un avvocato del libero foro e non a mezzo dell’Avvocatura dello Stato. Nel merito, è stato poi diffusamente confutato il fondamento delle censure dedotte.
3. Hanno, inoltre, proposto intervento ad opponendum i genitori degli alunni iscritti alla prima classe del Liceo scientifico opzione “scienze applicate” operante presso l’ITIS “Sa.”, che, dopo aver proposto analoghe eccezioni di rito, hanno anche eccepito la mancata impugnazione della deliberazione della Giunta Regionale 29 dicembre 2010, n. 1035, di approvazione del Piano Regionale della rete scolastica per l’anno scolastico 2011/12.
4. Il T.A.R. ha respinto le eccezioni sollevate dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, dall’Ufficio scolastico regionale per l’Abruzzo, l’Ufficio scolastico provinciale di Chieti e dall’ITIS “Sa.” di Chieti nonché quelle degli intervenienti ad opponendum e ha accolto il ricorso nel merito.
5. Avverso tale decisione hanno interposto gravame il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, l’Ufficio scolastico regionale per l’Abruzzo – ITIS “Lu. di Sa.” di Chieti, formulando tre motivi di appello, con i quali hanno sostanzialmente riproposto le eccezioni respinte dal T.A.R. e affermato l’infondatezza del ricorso avversario nel merito.
Si è costituito il Liceo scientifico “Filippo Ma.” di Chieti, per resistere al gravame.
Nell’udienza del 22 febbraio 2018, la causa è passata in decisione.
6. Con il primo motivo di gravame, gli appellanti criticano la sentenza di primo grado nella parte in cui ha respinto l’eccezione relativa al difetto di legitimatio ad processum del Liceo Scientifico “F. Ma.”, formulata sul rilievo che quest’ultimo non sarebbe titolare di un’autonoma posizione giuridica soggettiva azionabile in sede giurisdizionale nei confronti dell’Amministrazione di appartenenza. In sostanza, si afferma che il Liceo scientifico, anche se munito di personalità giuridica, dovrebbe essere comunque considerato un organo dello Stato, per cui, nella specie, difetterebbe un rapporto intersoggettivo e si verterebbe in materia di rapporti interorganici, con la conseguenza che ogni eventuale contrasto andrebbe risolto in sede amministrativa, mancando un’autonoma posizione azionabile in sede giurisdizionale.
Con il secondo motivo di gravame, gli appellanti censurano la sentenza impugnata nella parte in cui non ha accolto l’eccezione di nullità del ricorso in primo grado, perché proposto a mezzo di un avvocato del libero foro e non mediante Avvocatura dello Stato.
Con il terzo motivo di gravame, gli appellanti affermano che il ricorso in primo grado sarebbe anche infondato nel merito.
7. Il primo motivo d’appello, avente carattere assorbente, è fondato e va, quindi, accolto, per le considerazioni di seguito esposte.
Il T.A.R. ha respinto l’eccezione in commento, ritenendo che non appare rilevante accertare la natura del rapporto intersoggettivo o interorganico, poiché anche se fosse interorganico non potrebbe disconoscersi la possibilità degli Istituti scolastici, forniti di personalità giuridica, di trovare una tutela in via giurisdizionale nei confronti degli atti lesivi delle proprie competenze o limitativi delle proprie attribuzioni. La sentenza gravata conclude affermando che, quando una specifica legge attribuisce agli Istituti scolastici una specifica competenza, deve ritenersi che tali organismi, proprio perché forniti di personalità giuridica, siano anche titolari di una situazione giuridica soggettiva in ordine allo svolgimento delle funzioni ad essi attribuite; conseguentemente, in base all’art. 24 della Costituzione, essi ben possono agire in giudizio anche nei confronti dell’Amministrazione statale per tutelare le prerogative proprie dell’organo o dei soggetti incisi che la legge loro attribuisce.
8. Le conclusioni del primo giudice non appaiono condivisibili.
L’argomentazione del T.A.R. appare apodittica nel rinvenire il suo fondamento direttamente nell’articolo 24 della Costituzione: questa norma fondamentale si riferisce, infatti, a “tutti” i soggetti dotati non solo di personalità giuridica, ma anche di legittimazione ad agire in giudizio e pertanto non esclude, anzi esige, l’accertamento di questa.
Per compiere tale accertamento, occorre avere riguardo alla disciplina di settore: nel caso di specie, quello scolastico. In questo contesto, la distinzione tra rapporti intersoggettivi e interorganici, che il primo giudice aveva ritenuto non necessaria, appare invece al Collegio decisiva, poiché la legitimatio ad processum si radica soltanto nel primo tipo di rapporti.
9. La materia dell’autonomia scolastica rientra nella legislazione esclusiva dello Stato, come si ricava a contrario dal terzo comma dell’art. 117 della Costituzione, secondo cui è materia di legislazione concorrente “l’istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche” la quale, appunto, è riservata allo Stato [art. 117, secondo comma, lett. n)], che vi provvede esercitando, ex art. 117, sesto comma, anche la potestà regolamentare. Ritiene il Collegio che, avendo riguardo alla normativa nel suo complesso, il rapporto tra Istituti scolastici e Amministrazione statale centrale non possa essere considerato – quantomeno, non allo stato attuale della disciplina statale – di natura intersoggettiva.
9.1. In primo luogo, tale intersoggettività non appare ricompresa nel concetto di autonomia scolastica (che si configura come diversa da quella attribuita alle Università), riconosciuta dall’ordinamento sin dall’art. 21 della L. n. 59 del 1997 e successive modificazioni.
Gli istituti scolastici, pur se dotati di personalità giuridica e di “autonomia didattica e organizzativa”, sono del tutto compenetrati nell’organizzazione dello Stato, cui è rimasta attribuita la funzione amministrativa dell’istruzione, assieme con la gestione del relativo servizio.
In coerenza con tale disegno, rimangono in capo all’Amministrazione centrale dello Stato le funzioni e i compiti in materia di ordinamenti scolastici, di programmi scolastici, di organizzazione generale dell’istruzione scolastica e di stato giuridico del personale, funzioni tutte atte a salvaguardare l’unitarietà del sistema nazionale dell’istruzione.
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