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La situazione giuridica di compenetrazione con l’apparato statale non può, allora, dirsi mutata per effetto dell’art. 21 della L. n. 59 del 1997.
9.2. In secondo luogo, ciò trova ulteriore riscontro nel D.P.R. n. 275 del 1999, di attuazione della riforma scolastica, “Regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche, ai sensi dell’art. 21 della legge n. 59/1997” (come prima ricordato, la disciplina dell’autonomia delle istituzioni scolastiche è riservata allo Stato ex art. 117 Cost.), che ex art. 2 “detta la disciplina generale dell’autonomia delle istituzioni scolastiche” e “individua le funzioni ad esse trasferite”.
La disciplina di livello regolamentare specifica ancor di più il predetto disegno organizzativo, secondo due direttrici: da un lato, la soggettività giuridica e la conseguente legittimazione sostanziale e processuale attengono (soltanto) al piano della riconosciuta autonomia funzionale (Titolo 1, Capo 2: autonomia didattica e organizzativa, di ricerca, sperimentazione e sviluppo); dall’altro lato, le funzioni amministrative e la gestione del servizio istruzione (Titolo 2) rimangono funzioni statali e soltanto la competenza per il loro esercizio è sottratta (non allo Stato, ma) all’Amministrazione centrale e periferica e attribuita alle Istituzioni scolastiche (art. 14), le quali agiscono, quindi, in veste di organi statali e non si soggetti distinti dallo Stato.
In tale contesto normativo – ed entro tali limiti – si colloca, coerentemente, il comma 7-bis dello stesso art. 14, secondo cui “L’Avvocatura dello Stato continua ad assumere la rappresentanza e la difesa nei giudizi attivi e passivi davanti le autorità giudiziarie, i collegi arbitrali e le giurisdizioni amministrative e speciali di tutte le istituzioni scolastiche cui è stata attribuita l’autonomia e la personalità giuridica a norma dell’articolo 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59”.
9.3. La compenetrazione tra Stato e singoli istituti scolastici è, infine, confermata dal contenuto della circolare del Ministero della Pubblica Istruzione n. 35 del 19 febbraio 2001, relativa alla rappresentanza in giudizio delle Istituzioni scolastiche autonome da parte dell’Avvocatura dello Stato, in base alla quale si è ritenuto che, con l’attribuzione della personalità giuridica, gli Istituti scolastici siano titolari di situazioni giuridiche soggettive solo nei confronti dei terzi, ma non nei confronti dello Stato, atteso che con esso i rapporti sono di tipo interorganico.
9.4. È, quindi, proprio l’esame del complesso della normativa statale in materia ad escludere – quantomeno, allo stato della disciplina oggi vigente – la possibilità che il singolo istituto scolastico sia titolare di un’autonoma legittimazione a sindacare in via giudiziale l’organizzazione della rete scolastica come disciplinata dagli organi periferici ministeriali.
10. La ricostruzione sopra operata trova conferma nella giurisprudenza della Corte di cassazione: cfr., in questo senso, Cass. Civ., Sez. lav., n. 6372/2011, ma anche Cass. Civ., Sez. lav., n. 20521/2008, per cui: “anche dopo l’estensione della personalità giuridica, per effetto della legge delega n. 59 del 1997 e dei successivi provvedimenti di attuazione, ai circoli didattici, alle scuole medie e agli istituti di istruzione secondaria, il personale docente degli istituti statali di istruzione superiore (nella specie, un istituto tecnico industriale) – che costituiscono organi dello Stato muniti di personalità giuridica ed inseriti nell’organizzazione statale – si trova in rapporto organico con l’Amministrazione della Pubblica Istruzione dello Stato, a cui l’art. 15 del D.P.R. n. 275 del 1999 ha riservato le funzioni relative al reclutamento del personale e non con i singoli istituti, che sono dotati di mera autonomia amministrativa; conseguentemente, nelle controversie relative all’applicazione della normativa sui congedi parentali e sull’assistenza a congiunto portatore di handicap, venendo in considerazione diritti di sicuro rilievo costituzionale, che possono essere esercitati qualunque sia l’istituzione scolastica ove il docente esplichi le sue funzioni e il cui riconoscimento va operato nei confronti del soggetto che ricopre la qualità di datore di lavoro, sussiste la legittimazione passiva dell’Amministrazione centrale, mentre difetta quella del singolo istituto”.
Per sottolineare un ridotto ambito di funzioni dei dirigenti scolastici rispetto ai dirigenti generali, la Cassazione ha altresì precisato che: “In tema di poteri dei dirigenti pubblici, ai dirigenti delle istituzioni scolastiche competono, in base all’art. 25 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, funzioni decisamente più ridotte rispetto a quelle spettanti ai dirigenti degli uffici dirigenziali generali, e limitati all’ambito dell’autonomia organizzativa, didattica e finanziaria, con la conseguenza che ai primi non spetta il potere di promuovere e resistere alle liti, che è, invece, esplicitamente previsto (dall’art. 16 del citato d.lgs. n. 165 del 2001) per i dirigenti di uffici dirigenziali generali” (così, Cass. Civ., Sez. lav., n. 6460/2009).
11. In definitiva, e in sintesi, la conclusione che gli istituti scolastici continuino a costituire organi dello Stato muniti di personalità giuridica, inseriti nell’organizzazione statale, può essere tratta da una serie di elementi concordanti:
a) la funzione amministrativa dell’istruzione rimane in capo allo Stato, che attraverso la sua amministrazione centrale continua anche ad esercitare direttamente le funzioni e i compiti in materia di ordinamenti scolastici, di programmi scolastici, di organizzazione generale dell’istruzione scolastica e di stato giuridico del personale, funzioni tutte atte a salvaguardare l’unitarietà del sistema nazionale dell’istruzione (art. 1, comma 3, lett. q) della L. n. 59 del 1997). Di conseguenza, rimane in capo alla competenza dello Stato, che la condivide con le istituzioni scolastiche nei limiti di cui all’art. 21, L. n. 59 del 1997 come specificati dal D.P.R. n. 275 del 1999, l’attività di programmazione educativa e didattica e in genere ogni attività che attenga alla predisposizione e alla realizzazione del percorso degli studi inteso in senso proprio come percorso che sbocca nel conseguimento di un titolo di studio. È proprio in virtù di questa conservazione di funzioni e compiti allo Stato che si può affermare che le scuole, dopo la loro entificazione, svolgono il ruolo di enti ausiliari o strumentali dello Stato;
b) il perdurante inserimento del dirigente scolastico e del personale della scuola nel personale statale (art. 1, comma 3, lett. q) della L. n. 59 del 1997 e del D.L.vo n. 165/2001);
c) la responsabilità sia disciplinare che per risultati del dirigente scolastico nei confronti dell’Amministrazione statale;
d) il mantenimento in capo all’apparato ministeriale del potere di vigilanza in relazione alla funzione di eventuale scioglimento degli organi collegiali della scuola “in caso di persistenti e gravi irregolarità o di mancato funzionamento” (ex art. 28, settimo comma, T.U. n. 297 del 1994, non abrogato dall’art. 17, primo comma, del D.P.R. n. 275 del 1999).
12. Conclusivamente, il rapporto tra l’Istituto scolastico ricorrente in primo grado ed Amministrazione statale centrale è da considerarsi di natura interorganica e non intersoggettiva, per cui ogni eventuale contrasto va risolto in sede amministrativa, difettando un’autonoma posizione azionabile in sede giurisdizionale.
In base alle considerazioni sinora svolte, l’appello va quindi accolto e, in riforma della sentenza impugnata, va dichiarata l’inammissibilità del ricorso in primo grado.
Tenuto conto della novità della questione trattata, sussistono giusti motivi per compensare integralmente le spese del giudizio tra le parti.
Va posto definitivamente a carico del Liceo scientifico appellato il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta,
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, dichiara inammissibile il ricorso in primo grado.
Compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Pone definitivamente a carico della parte appellata il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Luigi Carbone – Presidente
Silvestro Maria Russo – Consigliere
Marco Buricelli – Consigliere
Giordano Lamberti – Consigliere
Oswald Leitner – Consigliere, Estensore
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