Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 30 ottobre 2017, n. 4978. Il procedimento di verifica dell’anomalia non ha carattere sanzionatorio e non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica

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3.2.- Ai riassunti principi, che costituiscono jus receptum, non si è attenuto, ad avviso della Sezione, il giudice di prime cure. Il quale, in effetti, ha, per un verso, incongruamente ritenuto che la prevista attribuzione di punteggi separati imponesse per ciò solo che il prezzo offerto in relazione a ciascuna singola attività coprisse, in modo arbitrariamente parcellizzato, i costi delle singola attività per la quale era stato indicato il prezzo offerto; ed ha, per altro verso, trascurato di considerare che:

a) lo stesso disciplinare della gara in contestazione prevedeva espressamente la possibilità (altrimenti difficilmente intellegibile) di formulare una offerta “pari a zero” (che, se effettuata, sarebbe stata “considerata quale espressiva di un valore pari a 0,01”, al solo fine di evitare distorsione nella complessiva attribuzione dei punteggi);

b) il servizio di teleallarme, come chiarito dal capitolato tecnico, doveva essere strutturalmente collegato a quello di vigilanza fissa e a quello di pronto intervento, non potendo, perciò, la relativa offerta – per giunta, di per sé, marginale a fronte della complessiva commessa, sulla quale incideva per il 18,6% del valore – essere valutata isolatamente (e ciò, di nuovo, nel senso che eventuali costi non coperti dall’offerta nummo uno ben avrebbero potuto giustificarsi in correlazione al complessivo utile che ci si riprometteva di conseguire dall’aggiudicazione dell’articolato contratto).

4.- Alla luce delle esposte considerazioni, gli appelli devono essere accolti, con riforma della impugnata statuizione.

S’impone, a questo punto, la rinnovata delibazione delle ragioni di doglianza rimaste assorbite in prime cure, che l’appellata Ci. s.p.a. ha avuto cura di riproporre in via devolutiva, ai sensi dell’art. 101, 2° comma cod. proc. amm..

In particolare, l’appellata lamenta, con due distinti motivi, che l’impresa aggiudicataria:

a) avrebbe ribassato di circa l’80% gli oneri della sicurezza aziendale, senza allegare alcuna giustificazione e senza che l’amministrazione avesse richiesto chiarimenti in proposito (motivo sub B.1 del ricorso di primo grado);

b) avrebbe sottovalutato i costi di tutti i servizi diversi dalla vigilanza fissa e, in particolare, quelli relativi al teleallarme, al noleggio delle periferiche di collegamento (offerti a prezzo meramente simbolico) e al servizio di ronda (per il quale il ribasso superava il 50%) (motivo sub B.2 del ricorso di primo grado).

5.- Sotto il primo profilo, Ci. assume la quantificazione degli oneri della sicurezza aziendale operata da Si. (per l’importo annuo di ? 2.984,67) irrisoria ed ingiustificata, a fronte del personale elencato nell’allegato 7 al disciplinare e, in ogni caso, delle 41 sedi da servire.

All’uopo calcola che detto costo, se suddiviso per i 55 lavoratori da adibire al servizio (in virtù dell’obbligo di assunzione diretta del personale in essere derivante dalla presenza nella lex specialis della clausola sociale), avrebbe determinato un importo di circa ? 54,00 annui per GPG, con uno scostamento di ben ? 316 annui per GPG rispetto a quanto paradigmaticamente previsto nella tabella ministeriale di riferimento.

5.1.- Il motivo non persuade.

La doglianza valorizza, in effetti, il dato che la tabella invocata (approvata con DM 8 luglio 2009) riporta in calce una nota a piè di pagina, a mente della quale “il costo annuo minimo aziendale della sicurezza individuale (DPI/giubbotto, visite mediche formazione D. lvo 81/2008, radio) è di 370 Euro”; una cifra, quest’ultima, che – secondo la proposta ricostruzione critica – non sarebbe già inclusa nelle voci tabellari indicate dal Ministero per la sua stima dei costi del lavoro, ma sarebbe stata invece considerata separatamente (a guisa di extra-costo) e dovrebbe pertanto essere poi ulteriormente sommata al “costo medio annuo” del lavoro di ogni singola guardia giurata.

Deve, per contro, ritenersi che la somma in questione risulta già considerata dal Ministero nella determinazione del costo medio annuo di ogni guardia giurata, senza che pertanto vi sia nulla da dover aggiungere. Come esattamente rilevato dall’appellante, il dato emerge con chiarezza dal confronto con la nuova contrattazione collettiva di settore, recentemente recepita dal Ministero con DM 21 marzo 2016, nelle cui tabelle se, per un verso, viene riportata la stessa identica nota a piè di pagina indicativa del costo annuo di ? 370, per altro verso compare anche una voce tabellare denominata “On. Si.”, che confluisce nel costo annuo stimato dal Ministero e che viene determinata in misura forfettaria in un ammontare pari al 2% del costo annuo totale per ciascun livello di inquadramento. È evidente, pertanto, che la nota a piè di pagina di cui si discute – lungi dal voler aggiungere alcunché al totale del costo annuo già determinato dal Ministero – si limita ad indicare quali sono i contenuti concreti degli oneri della sicurezza già presenti in tabella, precisando che le voci rilevanti della sicurezza individuale sono rappresentate dai dispositivi di protezione individuale (i DPI), dal giubbotto antiproiettile, dalla radio e dai costi di sorveglianza sanitaria e di formazione sulla sicurezza nei luoghi di lavoro. E ciò non senza considerare che la parte economicamente più rilevante di tali voci è anch’essa già presente (sotto altra “categoria”) nella tabella ministeriale dei costi del lavoro, in quanto, all’interno della categoria degli “oneri derivanti da disposizioni di legge”, sono stati inseriti anche i costi della “Sorveglianza sanitaria” e di acquisto della “Divisa (con Giubb. Antiproiettile)”; e ciò per un totale annuo di ? 300 (e si tratta, in definitiva, di costi che, nell’offerta di Si., non sono stati omessi, pur non essendo allocati nella categoria “oneri per la sicurezza”, ed essendo refluiti nel complesso dei costi del lavoro analiticamente indicati).

6.- Parimenti infondata è, da ultimo, l’ulteriore doglianza, con la quale Ci. imputa all’aggiudicataria la sottostima di alcune voci di costo (di nuovo, con particolare riferimento all’azzeramento del prezzo unitario del servizio di teleallarme).

Sul punto, è sufficiente ribadire (a fronte di un ribasso complessivamente contenuto proposto da Si.), che il giudizio di insostenibilità e di anomalia deve essere, come già chiarito, unitario e, come tale, inteso alla considerazione di tutti gli elementi favorevoli o negativi, tanto da poter giungere a ritenere credibili voci di prezzo eccessivamente basse purché (e perché) accompagnate da altre voci sulle quali sono possibili e realizzabili risparmi al fine di giungere ad una compensazione che lasci l’offerta affidabile e seria.

E, così, nella specie il prezzo simbolico offerto dall’odierna appellante per il servizio di teleallarme è stato non implausibilmente giustificato (nel contesto di una valutazione complessiva della remuneratività dell’intero appalto) in considerazione dei maggiori ricavi prospetticamente rinvenienti dai servizi principali di cui si componeva l’articolata commessa.

7.- Alla luce del complesso dei rilievi che precedono, gli appelli proposti dall’INPS e da Se. s.p.a. devono essere accolti e – in riforma della sentenza impugnata – il ricorso di primo grado proposto da Ci. s.p.a. deve essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo che segue.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposto, li accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Condanna parte appellata alla refusione delle spese di lite, che quantifica in ? 3.000,00, oltre accessori di legge, a favore dell’INPS ed in ? 3.000,00, oltre accessori di legge, a favore di Se. s.p.a..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 ottobre 2017 con l’intervento dei magistrati:

Carlo Saltelli – Presidente

Roberto Giovagnoli – Consigliere

Claudio Contessa – Consigliere

Fabio Franconiero – Consigliere

Giovanni Grasso – Consigliere, Estensore