Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 30 ottobre 2017, n. 4978. Il procedimento di verifica dell’anomalia non ha carattere sanzionatorio e non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica

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d) non avrebbe, infine, considerato che Si. aveva dimostrato di essere perfettamente in grado di eseguire il servizio di teleallarme a costo zero perché – come evidenziato in sede giustificativa – era in possesso di un’organizzazione stabile già presente sul territorio, con costi sostanzialmente già ammortizzati.

3.- I rilievi sono fondati.

3.1.- In tema di valutazione dell’anomalia dell’offerta e del relativo procedimento di verifica sono da considerare acquisiti, in premessa, i seguenti principi:

a) il procedimento di verifica dell’anomalia non ha carattere sanzionatorio e non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile ed affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto: esso mira, in generale, a garantire e tutelare l’interesse pubblico concretamente perseguito dall’amministrazione attraverso la procedura di gara per la effettiva scelta del miglior contraente possibile ai fini dell’esecuzione dell’appalto, così che l’esclusione dalla gara dell’offerente per l’anomalia della sua offerta è l’effetto della valutazione (operata dall’amministrazione appaltante) di complessiva inadeguatezza della stessa rispetto al fine da raggiungere;

b) il corretto svolgimento del procedimento di verifica presuppone l’effettività del contraddittorio (tra amministrazione appaltante ed offerente), di cui costituiscono necessari corollari: l’assenza di preclusioni alla presentazione di giustificazioni ancorate al momento della scadenza del termine di presentazione delle offerte; la immodificabilità dell’offerta ed al contempo la sicura modificabilità delle giustificazioni, nonché l’ammissibilità di giustificazioni sopravvenute e di compensazioni tra sottostime e sovrastime, purché l’offerta risulti nel suo complesso affidabile al momento dell’aggiudicazione e a tale momento dia garanzia di una seria esecuzione del contratto;

c) il giudizio di anomalia o di incongruità dell’offerta costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o di erroneità fattuale che rendano palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta;

d) la valutazione di congruità deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente ed in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo, dal momento che l’obiettivo dell’indagine è l’accertamento dell’affidabilità dell’offerta nel suo complesso e non già delle singole voci che lo compongono: il che, tuttavia, non impedisce all’amministrazione appaltante e, per essa, alla commissione di gara di limitarsi a chiedere le giustificazioni per le sole voci sospette di anomalia e non per le altre, giacché il concorrente, per illustrare la propria offerta e dimostrarne la congruità, può fornire, ex art. 87, 1º comma, d.lgs. n. 163 del 2006, spiegazioni e giustificazioni su qualsiasi elemento dell’offerta e quindi anche su voci non direttamente indicate dall’amministrazione come incongrue, così che se un concorrente non è in grado di dimostrare l’equilibrio complessivo della propria offerta attraverso il richiamo di voci ed elementi diversi da quelli individuati nella richiesta di giustificazioni, in via di principio ciò non può essere ascritto a responsabilità della stazione appaltante per erronea o inadeguata formulazione della richiesta di giustificazioni (in termini, cfr. Cons. Stato, sez. V, 5 settembre 2014, n. 4516).

Del resto, si è più volte ribadito che la serietà ed attendibilità dell’offerta formulata dal singolo concorrente devono essere valutate in modo complessivo e non anche in un’ottica (per così dire) “monadologica”, volta – cioè – a riguardare in modo atomistico le singole componenti dell’offerta; pertanto, per concludere diversamente, occorrono elementi concreti atti a far ritenere che la valorizzazione con “importo zero” di alcune componenti dell’offerta sortisca l’effetto di rendere l’offerta nel suo complesso non attendibile o di minarne il complessivo equilibrio economico-finanziario (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 18 febbraio 2015, n. 821).

Ancora più specificamente, la ribadita riferibilità dell’apprezzamento di congruità, sostenibilità e remuneratività all’offerta globalmente intesa è stata acquisita nel senso che ben possa la obiettiva “marginalità” di uno dei servizi oggetto dell’appalto costituire “un serio principio di prova sulla sostenibilità della proposta economica anche per la parte forfettaria, pari a ? 0,01, senza che ciò ne implichi l’assenza di rimuneratività complessiva” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 19 novembre 2014, n. 5689).

Ed è parimenti noto che perfino un utile apparentemente modesto può comportare un vantaggio importante, come nel caso di ricadute positive che possono discendere per l’impresa in termini di qualificazione, pubblicità, curriculum, dall’essersi aggiudicata e dall’avere poi portato a termine un prestigioso appalto: con il che, se deve ritenersi che l’offerta economica complessivamente pari a zero equivale a mancata offerta economica, nel caso di un’offerta economica composta da più voci e che non sia, perciò, complessivamente pari a zero è necessario ponderare, per comprendere se ci si trovi di fronte ad un’offerta affidabile e seria, l’offerta nel suo complesso. Al qual fine la stazione appaltante deve:

a) da un lato, accertarsi che l’indicazione di un valore zero di un componente dell’offerta non impedisca la valutazione dell’offerta stessa o delle altre offerte presentate dai concorrenti, ad esempio, determinando la sostanziale inapplicabilità della formula matematica per il computo del relativo punteggio (cfr. Cons. Stato, sez. V, 16 luglio 2010, n. 4624);

b) d’altro lato, sulla scorta dell’importanza della voce dell’offerta per la quale è stato indicato un valore zero, accertare che ciò non sia sintomatico della scarsa serietà dell’offerta nel suo complesso, segnatamente verificando che il concorrente tragga comunque un utile dalla propria offerta complessiva (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. V, [ord.] 17 marzo 2016, n. 1090).

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