Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 18 dicembre 2017, n. 5930. L’organismo di diritto pubblico si caratterizza per la sua strumentalita’ rispetto ad esigenze di interesse generale

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9. Dirimente è allora il contesto di mercato nel quale la società a controllo pubblico si trova ad operare.
Come infatti poc’anzi accennato, la figura dell’organismo pubblico non ricorre allorché la sua missione è esercitata in un contesto economico concorrenziale con i privati, per cui il legame con le autorità amministrative partecipanti non acquisisce rilievo nel confronto competitivo con questi ultimi, nel senso di preservare l’ente partecipato dai rischi di impresa. Dalla premessa ora svolta discende la necessità di accertare gli scopi della società Ae. Fr. Ve. Gi. ed il contesto economico nel quale la stessa opera.
10. A questo riguardo, come si evince dalle sopra citate leggi regionali istitutiva e quindi di riordino della società, il controllo totalitario che la Regione Friuli ha inteso assumere su quest’ultima risiede nella “rilevante importanza che l’aeroporto di (omissis) assume” per il territorio nei “campi dell’economia e delle comunicazioni” (art. 1 l. n. 21 del 1995), e nello scopo di provvedere “alla gestione, all’ammodernamento ed al potenziamento dello stesso aeroporto” (art. 2, lett. b), della legge citata).
Lo statuto enuncia quindi l’oggetto sociale come segue: “lo sviluppo, la progettazione, la realizzazione, l’adeguamento, la gestione, la manutenzione e l’uso degli impianti e delle infrastrutture per l’esercizio dell’attività aeroportuale sull’Aeroporto di (omissis), quale aeroporto civile, commerciale e turistico della regione Friuli-Venezia Giulia, nonché delle attività connesse o collegate purché non a carattere prevalente” (art. 3, comma 1). Nell’ambito di questo oggetto è inoltre previsto che la società possa compiere “qualsiasi operazione commerciale, industriale, mobiliare, immobiliare e finanziaria (?) utile od opportuna per il raggiungimento dell’oggetto sociale” (art. 3, comma 2).
11. Va ancora soggiunto al riguardo che la decisione della Regione Friuli di assumere la partecipazione totalitaria della società di gestione dell’aeroporto di (omissis) si colloca nel contesto della legislazione nazionale di settore, ed in particolare dell’art 10, comma 13, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), richiamato dall’art. 1 della legge regionale n. 21 del 1995.
La disposizione di legge richiamata prefigura infatti la costituzione di “apposite società di capitale
per la gestione dei servizi e per la realizzazione delle infrastrutture degli aeroporti gestiti anche in parte dallo Stato”, con la specificazione che a tali società di gestione “possono partecipare anche le regioni e gli enti locali interessati”. Tutto ciò nell’ambito di un riordino del “regime dei servizi aeroportuali di assistenza a terra”, determinato “sulla base delle normative comunitarie, avendo riguardo alla tutela dell’economicità delle gestioni e dei livelli occupazionali” (art. 10, comma 12, l. n. 537 del 1993). Il modello coniato dalle norme nazionali ora esaminate si connota in particolare per l’affidamento dell’intera gestione degli aeroporti ad un unico soggetto, contemporaneamente incaricato di assicurare da un lato i compiti di interesse pubblico connessi all’amministrazione e gestione in concessione dell’aeroporto (artt. 705 e 706 cod. nav.), da cui ricava le proprie entrate di diritto pubblico (es. diritti di approdo, partenza e sosta aeromobili, diritti di imbarco passeggeri, tasse di imbarco e sbarco merci), e dall’altro lato abilitato allo sfruttamento commerciale dell’infrastruttura aeroportuale.
12. In attuazione delle disposizioni di legge ora in esame è stato poi emanato il decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 12 novembre 1997, n. 521 (Regolamento recante norme di attuazione delle disposizioni di cui all’articolo 10, comma 13, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, con cui è stata disposta la costituzione di società di capitali per la gestione dei servizi e infrastrutture degli aeroporti gestiti anche in parte dallo Stato), il cui art. 2 definisce nei termini seguenti la natura delle società di gestione degli aeroporti e dei soggetti ad esse partecipanti: “Le società di gestione aeroportuale sono costituite esclusivamente sotto forma di società di capitale, secondo la disciplina del codice civile, ed in qualità di soci possono partecipare, senza il vincolo della proprietà maggioritaria, anche le regioni, le province, i comuni e gli enti locali nonché le camere di commercio, industria ed Artigianato interessati”..
13. Da rimarcare a quest’ultimo riguardo che in base al citato art. 2 del regolamento ministeriale ai fini della partecipazione pubblica nelle società di gestione degli aeroporti è espressamente escluso il “vincolo della proprietà maggioritaria”.
Questo profilo ha carattere sintomatico del fatto che, in primo luogo, l’attività in questione può essere svolta a fini di lucro, e dunque appetibile per gli operatori privati, e, in secondo luogo che gli interessi generali connessi alla partecipazione da parte dei soggetti pubblici nondimeno previsti dalla disposizione regolamentare in esame possono essere soddisfatti con metodo “industriale o commerciale”, incompatibile con la figura dell’organismo di diritto pubblico. Dalla normativa nazionale di settore si ricava in altri termini che la gestione degli aeroporti civili ha carattere concorrenziale e che tale caratteristica preesiste all’iniziativa pubblica.
14. Ed in effetti è incontestabile che la gestione di un’infrastruttura quale un aeroporto incontra un’offerta di servizi di carattere commerciale proveniente dagli operatori del settore – in primis le compagnie aeree e quindi gli utenti di queste ultime – suscettibile di essere assicurata in condizioni di equilibrio economico, senza la necessità di sovvenzioni pubbliche. Per altro verso è del pari evidente che la gestione di un aeroporto si colloca nell’ambito di un mercato di stampo concorrenziale, nel quale il singolo operatore si trova a competere con i gestori di aeroporti vicini ed aventi caratteristiche simili, sui quali la domanda dei vettori aerei può indirizzarsi.
Su questo substrato si basa appunto il modello introdotto con la legge n. 537 del 1993, dichiaratamente imperniato tra l’altro sull'”economicità delle gestioni”.

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