Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 2 ottobre 2017, n. 4576. Il contributo per oneri di urbanizzazione

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Il contributo per oneri di urbanizzazione è un corrispettivo di diritto pubblico a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione e in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ricava, indipendentemente dalla concreta utilità che il concessionario può conseguire dal permesso di costruire e dall’ammontare delle spese effettivamente occorrenti per la realizzazione delle opere stesse. Ne discende che gli oneri di urbanizzazione non devono essere computati solo sulla porzione di intervento che effettivamente ha comportato un incremento del carico urbanistico, o in altri termini, sulla sola porzione oggetto di ampliamento.

Sentenza 2 ottobre 2017, n. 4576
Data udienza 13 luglio 2017

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8012 del 2016, proposto da:

Be. Ce. S.a.s. di Be. Lo. & C, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Pa. Fe. Vi., con domicilio eletto presso lo studio Ma. Ga. in Roma, via (…);

Ge. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Pa. Fe. Vi., Gu. Co., con domicilio eletto presso lo studio Ma. Ga. in Roma, via (…);

contro

Comune di (omissis), in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Al. Sc., Se. Vi., Ma. Sa., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, viale (…);

per la riforma

della sentenza del T.A.R. PIEMONTE – TORINO, SEZIONE II, n. 1023/2016, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di (omissis);

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 luglio 2017 il Cons. Luigi Massimiliano Tarantino e uditi per le parti gli avvocati Vi., M. Sa., S. Vi., Co.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso, integrato da motivi aggiunti, proposto dinanzi al TAR per il Piemonte le odierne appellanti invocavano: a) con il ricorso introduttivo l’annullamento della determinazione in euro 458.025,53 del “contributo commisurato all’incidenza delle spese di urbanizzazione ed al costo di costruzione ai sensi dell’art. 16 e seguenti del Capo I del Titolo IV del D.P.R. 05/05/2001 n. 380” di cui al permesso di costruire 10.8.2015 n 2072/PE – 486 – 2014/545 rilasciato dal Capo del Settore Territorio del Comune di (omissis); della comunicazione 23.7.2015, a firma del Capo del Settore Territorio del Comune di (omissis), con cui il suddetto importo era stato comunicato alla Be. Ce. s.a.s. con invito al relativo pagamento; dell’art. 9.1.2 delle N.T.A. del vigente P.R.G.C. di (omissis), nonchè dell’art. 4 del Regolamento Comunale “Determinazione oneri per opere di urbanizzazione. Norme per il calcolo e l’applicazione” allegato alla D.C.C. di (omissis) 13.5.2010 n. 37; nonché l’accertamento del diritto della Be. Ce. S.a.s. di Be. Lo. & C. allo scomputo, ex art. 16 c. 2 D.P.R. 380/2001, del costo delle opere di urbanizzazione oggetto dell’invalido atto di impegno unilaterale 28.5.2015, dall’importo effettivamente dovuto ai sensi del comma 1 del citato art. 16 a titolo di contributo di costruzione; e l’accertamento, con relativa declaratoria, del conseguente diritto della Be. Ce. S.a.s. di Be. Lo. & C. alla ripetizione di quanto indebitamente versato; b) con ricorso per motivi aggiunti l’annullamento della determinazione dirigenziale n. 1 del 01/02/2016 in asserita ottemperanza dell’ordinanza cautelare 16/11/2015 n. 387 della Seconda Sezione del Tar Piemonte.

2. Il primo giudice valutava in parte improcedibili ed in parte infondati i detti ricorsi.

In particolare, rilevava il sopravvenuto difetto di interesse in relazione alle censure aventi ad oggetto la quantificazione del contributo di costruzione contenuta nel permesso di costruire rilasciato alla ricorrente il 10 agosto 2015, poiché superata in corso di causa dalla successiva determinazione dirigenziale n. 1 del 1° febbraio 2016 con la quale il Comune di Caselle, in esito all’ordinanza cautelare adottata dallo stesso TAR, operava una diversa quantificazione del contributo di costruzione, dopo aver riqualificato giuridicamente come “ristrutturazione edilizia” l’intero intervento assentito con il predetto titolo edilizio, superando in tal modo l’impostazione seguita nel provvedimento precedente, impugnato con il ricorso introduttivo, nel quale il contributo di costruzione era stato calcolato distinguendo le superfici oggetto di “ristrutturazione” (il fabbricato preesistente) da quelle oggetto di “ampliamento” (nuova costruzione).

Quanto alle residue doglianze le valutava come infondate, notando che l’aumento di volumetria e la parziale diversità del nuovo organismo edilizio rispetto a quello preesistente escludono, che si possa parlare di manutenzione straordinaria, ed impongono di ritenere che la trasformazione di una media struttura di vendita di 1.190 mq per la vendita al dettaglio di mobili e accessori, in un medio centro commerciale di 2.430 mq, suddiviso al suo interno in una pluralità di esercizi commerciali di diversa tipologia facenti capo sia alla ricorrente sia ad ulteriori operatori commerciali sia da qualificare come ristrutturazione edilizia c.d. “pesante” ai sensi dell’art. 10 comma 1 lett. c) T.U.E. Intervento, pertanto, soggetto a rilascio di permesso di costruire e, correlativamente, al pagamento del contributo di costruzione.

Quanto, invece, alla prospettazione delle originarie ricorrenti secondo la quale quand’anche l’intervento fosse da qualificarsi effettivamente come “ristrutturazione edilizia”, nondimeno gli oneri di urbanizzazione dovrebbero essere computati solo sulla porzione di intervento effettivamente foriero di incremento del carico urbanistico, vale a dire sulla sola porzione oggetto di ampliamento. Il primo giudice evidenziava che l’aumento del carico urbanistico non è correlato soltanto all’ampliamento della struttura commerciale, ma, soprattutto, alla trasformazione della sua tipologia commerciale da media struttura di vendita, destinata alla commercializzazione delle merci di una sola impresa (la ricorrente), in un medio centro commerciale destinato ad ospitare circa 10 nuove strutture di vendita di differente tipologia merceologica.

Quanto, infine, alla richiesta di accertamento del diritto a scomputare dal contributo di costruzione le spese sostenute per le opere di urbanizzazione oggetto dell’atto unilaterale d’obbligo del 12 maggio 2015, il TAR poneva in luce che l’atto unilaterale d’obbligo assunto spontaneamente dall’interessata non è privo di causa negoziale, né violativo del principio di proporzionalità, essendo servito alla parte ricorrente per precostituire i presupposti di “interesse pubblico” necessari per conseguire il rilascio del permesso di costruire “in deroga” allo strumento urbanistico, secondo quanto previsto dall’art. 14 del D.P.R. n. 380/2001.

3. Avverso la pronuncia indicata in epigrafe propongono appello le originarie ricorrenti, che fanno precedere le proprie doglianze dalla denuncia di erroneità della sentenza di prime cure nella parte in cui sostiene che la ricorrente sarebbe stata titolare, in Comune di Caselle, “di una media struttura di vendita di 1.190 mq per la vendita al dettaglio di mobili e accessori” che avrebbe chiesto di ampliare, anche mediante la realizzazione di un nuovo corpo di fabbrica “in un medio centro commerciale di 2.430 mq.”. Senonché, come risulterebbe dalla determinazione dirigenziale impugnata con i motivi aggiunti, l’intervento che ne occupa riguarderebbe la manutenzione di mq. 5.155,00 su mq. 10.800,00 complessivi, nonché mq. 1.246,17 di nuova costruzione in ampliamento. Pertanto, l’ampliamento riguarderebbe poco più del 10% della superficie dell’immobile esistente.

Venendo alle singole censure, invece, le appellanti lamentano l’erroneità della pronuncia di prime cure per le seguenti ragioni: a) sull’ammontare del contributo sostengono che il TAR avrebbe dovuto prendere atto che era stato effettuato un certo intervento, compiutamente descritto (intervento sulla preesistenza nuova costruzione in ampliamento); accertare l’incremento del carico urbanistico derivatone; indicare al Comune il criterio di determinazione del dovuto o, al limite, qualora a conoscenza dei relativi parametri, determinarlo direttamente esso stesso. Viceversa, il TAR si sarebbe comportato, prima con l’ordinanza cautelare n. 387/2015 e poi con la sentenza impugnata, come se la qualificazione dell’intervento appartenesse alla discrezionalità del Comune e si esprimesse con un provvedimento di imperio; b) sulla domanda di scomputo la volontà espressa nell’atto d’obbligo sarebbe affetta di un vistoso errore, poiché BE. avrebbe sottoscritto l’atto d’obbligo, credendo che il suo debito contributivo fosse limitato ad ? 120.529,56. Inoltre, l’obbligo di corrispondere gli oneri di urbanizzazione sarebbe privo di ogni connotazione negoziale e l’interessato avrebbe diritto a non pagare il contributo in maniera eccedente a quanto dovuto per legge, vertendosi in materia sottratta alla disponibilità delle parti.

Pertanto, la dichiarazione unilaterale di rinuncia non avrebbe alcuna rilevanza nella soggetta vicenda, in quanto:

– il contributo urbanizzativo sarebbe dovuto esclusivamente nella misura stabilita dalla legge in proporzione dell’aumento di carico urbanistico indotto dall’intervento edilizio;

– la esclusione dello scomputo romperebbe il rapporto di proporzionalità ed è quindi illegittimo;

– il quadro normativo di riferimento stabilirebbe un’alternativa: o il contributo in numerario o l’opera di urbanizzazione; l’opzione per l’uno esclude l’altro (lo priva di causa giuridica); viceversa il cumulo concretizzerebbe una inammissibile duplicazione del contributo;

– la valutazione dell’impatto dell’intervento edilizio sull’assetto urbanistico del territorio non avrebbe nulla da spartire con la determinazione del contributo dovuto, rispetto al quale costituirebbe un prius, e non potrebbe essere influenzata dalla promessa di un contributo soprannumerario;

– la dichiarazione di rinuncia allo scomputo non avrebbe valenza negoziale, in quanto la soggetta materia non sarebbe negoziabile e sarebbe sottratta alla volontà delle parti;

– qualora se ne dovesse ammettere la negoziabilità, l’atto di impegno sarebbe viziato da un evidente errore di valutazione da parte di BE., errore perfettamente conosciuto (e comunque conoscibile) da parte dell’amministrazione comunale, prontamente messane al corrente;

– non risulterebbe dagli atti che la rinuncia allo scomputo sia stato determinante agli effetti del rilascio del permesso di costruire;

c) sarebbe iniqua la condanna alle spese.

4. Costituitasi in giudizio l’amministrazione comunale eccepisce, da un lato, l’inammissibilità in termini di doglianza, poiché non prospettata in questi termini, della denuncia contenuta nella premessa del gravame in esame. Dall’altro l’inammissibilità del primo motivo di appello per mancata impugnazione del primo capo della sentenza con il quale il T.A.R. per il Piemonte ha respinto il primo motivo aggiunto. Donde l’inammissibilità tout court dell’intero gravame per mancata impugnazione di un capo essenziale della pronuncia di prime cure. Ancora i motivi di appello non sarebbero specifici, dal momento che non conterrebbero alcuna critica puntuale alle argomentazioni del primo giudice. Inoltre, la censura nei termini prospettati dalle appellanti violerebbe il divieto dei nova in appello e tradirebbe il principio di rispondenza tra chiesto e pronunciato. Sarebbe inammissibile il secondo motivo di appello inerente al diritto a scomputare dal contributo di costruzione le spese sostenute per le opere di urbanizzazione oggetto dell’atto unilaterale d’obbligo del 12/05/2015, dal momento che le appellanti avrebbero omesso di impugnare la Deliberazione di Consiglio Comunale in data 18/05/2015 n. 20 (doc. n. 20), con la quale il Comune, in ragione dell’atto unilaterale di impegno ad assumere l’onere di realizzazione delle OO.UU., senza scomputo, approvava formalmente la proposta presentata, mostrando così per l’effetto totale acquiescenza, con ogni conseguenza di legge.

5. Nelle successive difese le appellanti argomentano in ordine all’infondatezza delle eccezioni spiegate dall’amministrazione comunale.

6. In sede di replica entrambe le parti insistono nelle proprie conclusioni.

7. L’appello è infondato e non può essere accolto, ciò consente di non esaminare le eccezioni preliminari spiegate dall’amministrazione appellata.

Occorre innanzitutto premettere quanto alla situazione fattuale che il fabbricato originario, edificato in forza della licenza edilizia n. 1165 del 04/10/1972 e successiva variante in corso d’opera n. 1165 del 20/06/1974, è di mq. 10.800,00 complessivi e contiene una media struttura di vendita di 1.190 mq. per la vendita al dettaglio di mobili e accessori. Rispetto alla detta situazione il permesso di costruire in deroga riguarda una manutenzione di mq. 5.155,00 su mq. 10.800,00 complessivi, nonché mq. 1.246,17 di nuova costruzione in ampliamento. All’esito dei detti lavori viene insediato, in luogo della precitata media struttura di vendita di 1.190 mq., un medio centro commerciale di 2.430 mq.

7.1. Quanto alla prima doglianza non può non convenirsi con la valutazione operata dal TAR in ordine al carattere unitario dell’intervento edilizio, autorizzato in forza di un unico titolo edilizio, la cui qualificazione deve necessariamente tenere conto della trasformazione dell’organismo edilizio in esame, che viene a mutare, non potendo più essere qualificato come media struttura di vendita, ma come medio centro commerciale. In particolare, nella fattispecie in esame si realizza non solo un aumento volumetrico della struttura, ma anche una parziale diversità di struttura, a fronte del frazionamento interno, che non consentono di ritenere si sia in presenza di una manutenzione straordinaria, ma piuttosto di una ristrutturazione edilizia e che impongono, pertanto, la corresponsione del correlato contributo in ragione dell’aumento del carico urbanistico.

7.2. L’esame della seconda doglianza riguarda non la quantificazione in se, ma la legittimità del criterio utilizzato dall’amministrazione e va respinta, non potendosi utilizzare il criterio differenziale. Come chiarito da consolidata giurisprudenza di questo Consiglio (Cons. St., Sez. IV, 13 giugno 2017, n. 2881) il contributo per oneri di urbanizzazione è un corrispettivo di diritto pubblico posto a carico del concessionario a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione e in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae, senza alcun vincolo di scopo in relazione alla zona interessata alla trasformazione urbanistica e indipendentemente dalla concreta utilità che il concessionario può conseguire dal titolo edificatorio e dall’ammontare delle spese effettivamente occorrenti per la realizzazione delle opere stesse. Da qui l’impossibilità di aderire alla tesi dell’appellante secondo la quale gli oneri di urbanizzazione dovrebbero essere computati solo sulla porzione di intervento effettivamente foriero di incremento del carico urbanistico, vale a dire sulla sola porzione oggetto di ampliamento.

Quanto, invece, alla rinuncia allo scomputo contenuta nell’atto d’obbligo del 12 maggio 2015, che avrebbe comportato a giudizio dell’appellante una determinazione non corretta degli oneri a carico del privato, in quanto non proporzionale, fondata su di un atto di rinuncia privo di causa, viziata da un errore dell’appellante ed ininfluente ai fini del rilascio del permesso di costruire, si rileva quanto segue..

Al riguardo, deve osservarsi che la stessa istanza presentata dall’appellante aveva ad oggetto la richiesta di un permesso in deroga ex art. 14, d.p.r. n. 380/2001 e che tra i motivi per i quali l’intervento edilizio veniva assentito dall’amministrazione comunale vi era proprio al rinuncia allo scomputo degli oneri di urbanizzazione, il cui computo non appare privo di proporzionalità, dal momento che il maggiore sacrificio imposto al privato contribuisce al sorgere dell’interesse pubblico, che integra la fattispecie legale. Proprio per lo stesso motivo l’atto d’obbligo non può dirsi privo di causa, dal momento che lo strumento in questione persegue il fine lecito e previsto dal legislatore di assicurare un proficuo punto di incontro tra l’interesse del privato a realizzare l’opera e l’interesse pubblico ad accettare una trasformazione edilizia in deroga.

Né ancora può rilevare il presunto errore in cui sarebbe incorso l’appellante che avrebbe operato una diversa preventiva ponderazione del quantum da corrispondere al Comune, trattandosi di un errore determinante per ottenere il consenso dell’amministrazione alla realizzazione dell’opera e che non era riconoscibile da quest’ultima, atteso che proprio come sopra chiarito il maggior sforzo offerto dal privato ha consentito di ottenere il titolo edilizio.

7.3. Quanto, infine, all’ultima doglianza relativa alla condanna alle spese irrogata dal giudice di prime cure, deve rilavarsi che a fronte della soccombenza in prime cure dell’odierna appellante la statuizione del primo giudice non risulta affetta da un vizio di macroscopica irragionevolezza né sotto il profilo dell’an, né sotto quello del quantum. Inoltre, deve ribadirsi che nel processo amministrativo, la sindacabilità in appello della condanna alle spese comminata in primo grado, in quanto espressiva della discrezionalità di cui dispone il Giudice in ogni fase del processo, è limitata solo all’ipotesi in cui venga modificata la decisione principale, salvo il caso, che qui non ricorre, della manifesta abnormità (Cons. St., Sez. III, 26 maggio 2017, n. 2512).

8. Il presente appello deve, quindi, essere respinto. Nella particolare complessità in fatto ed in diritto delle questioni trattate si ravvisano eccezionali motivi per compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 luglio 2017 con l’intervento dei magistrati:

Antonino Anastasi – Presidente

Oberdan Forlenza – Consigliere

Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere, Estensore

Giuseppe Castiglia – Consigliere

Luca Lamberti – Consigliere