Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 14 febbraio 2017, n. 626

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Ai fini dell’impugnazione di una concessione edilizia da parte di terzi interessati, il momento identificativo della piena conoscenza deve essere fatto risalire, di regola, all’ultimazione dei lavori edili, atteso che solo in tale momento i terzi possono apprezzare le caratteristiche delle opere realizzate, e quindi avere contezza dell’esistenza e dell’entità dei profili di illegittimità eventualmente ravvisabili

Consiglio di Stato

sezione IV

sentenza 14 febbraio 2017, n. 626

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8607 del 2006, proposto da Re. Li., rappresentato e difeso dagli avvocati Co. Sp., An. Ca. ed Al. Be., con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. An. Ca. in Roma, via (…);

contro

Ra. Gi. e Me. Ma., rappresentati e difesi dagli avvocati Ro. Og., Ga. Ce. e St. Ga., con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Gi. Ma. Gi. in Roma, via (…);

nei confronti di

Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato An. Ma. Sa. Dr., domiciliato ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria del Consiglio di Stato – Sezione IV in Roma, p.za (…);

per la riforma

della sentenza del T.A.R. EMILIA-ROMAGNA – SEZ. STACCATA DI PARMA n. 00275/2006, resa tra le parti, concernente concessione edilizia per ampliamento garage;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ra. Gi. e Me. Ma. e del Comune di (omissis);

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 gennaio 2017 il Cons. Luca Lamberti e uditi per le parti gli avvocati A. Ca. e R. Og.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente in appello espone: di avere ottenuto dal Comune di (omissis), in data 20 luglio 2002, la concessione edilizia n. 9299 avente ad oggetto l’esecuzione di lavori di “ampliamento garage, modifica prospetti e rifacimento di parte di recinzione esistente” presso la propria abitazione ubicata in via (omissis); che i vicini sig.ri Ra.-Me., proprietari dell’attiguo edificio sito al civico (omissis), hanno impugnato tale concessione avanti il TAR Emilia-Romagna, Sezione staccata di Parma, assumendone l’illegittimità quanto, tra l’altro, alla nuova collocazione del passo carrabile; che, costituitisi sia il Comune sia l’odierno ricorrente in appello e respinta l’istanza cautelare, il ricorso – rigettate le pregiudiziali censure di giurisdizione e irricevibilità – è stato parzialmente accolto a spese compensate; che, in particolare, il TAR ha ritenuto fondata la prima censura svolta dai signori Ra.-Me. afferente al richiamato passo carrabile, la cui nuova ubicazione imporrebbe alle auto di transitare, per immettersi nella pubblica via, attraverso il mappale (omissis) di loro proprietà esclusiva, in assenza di alcun titolo a ciò legittimante; che, in proposito, secondo il TAR l’Amministrazione, in sede di rilascio della concessione per un passo carrabile, avrebbe il potere-dovere non solo di accertare la conformità urbanistica dell’opus in sé considerato, ma anche di verificare l’effettiva esistenza di un accesso alla strada, da intendersi non solo come presenza materiale, ma anche come disponibilità giuridica; che il TAR ha, viceversa, ritenuto inammissibili le ulteriori doglianze circa la sussistenza di pregressi abusi da parte del Re. implicitamente sanati dall’impugnata concessione, giacché, in linea generale, il vicino sarebbe legittimato a censurare l’omesso esercizio del potere pubblicistico di carattere repressivo solo ove l’altrui iniziativa edificatoria ne vulneri specificamente la sfera giuridica, fattispecie in tesi ricorrente solo in caso di abusi insanabili, nella specie – ad avviso dei Giudici di prime cure – non dimostrati dai ricorrenti; che il TAR, inoltre, ha ritenuto infondate le restanti censure formulate dai Ra. in ordine all’assunta diversità spaziale e dimensionale di talune parti dell’opus rispetto a quanto assentito, giacché tale profilo atterrebbe alla fase di attuazione e non inciderebbe sulla legittimità del titolo edilizio; che il TAR, infine, ha rigettato la domanda di risarcimento, in tesi generica e priva di idoneo supporto probatorio.

Il Re. ha interposto appello, riproponendo anzitutto le censure in rito.

In particolare, difetterebbe la giurisdizione, giacché la censura mossa dai ricorrenti ed accolta dal TAR avrebbe spessore puramente privatistico ed atterrebbe alla tutela delle prerogative dominicali e non alla corretta spendita del potere pubblico; oltretutto, il TAR si sarebbe indebitamente spinto a qualificare il regime giuridico del richiamato mappale (omissis), peraltro errando, giacché tale mappale sarebbe in comproprietà e, comunque, sarebbe gravato da servitù di passo a favore di tutti i fondi sullo stesso affacciati ed altrimenti interclusi, tra cui quello del Re..

Mancherebbe, inoltre, la ricevibilità, giacché il ricorso, spedito per la notifica in data 27 giugno 2003, sarebbe di gran lunga posteriore alla percepibilità della lamentata realizzazione del passo carrabile, in tesi desumibile già dalla previa apertura di un varco nella recinzione; inoltre, l’intenzione di modificarne l’ubicazione sarebbe stata manifestata ai signori Ra. nella corrispondenza intercorsa ante causam.

Difetterebbe, infine, un effettivo e concreto interesse ad agire in capo ai signori Ra., atteso che “la lesione prospettata attiene ad una sfera esclusivamente privatistica… ed il danno che potrebbe loro derivare… sarebbe meramente ipotetico ed indefinito”.

Nel merito, ha lamentato “l’errore in cui è incorso il Giudice di primo grado, dovendosi escludere – diversamente da quanto prospettato dal TAR Parma – che l’Amministrazione comunale di (omissis) fosse tenuta a svolgere complessi accertamenti in ordine al regime giuridico dell’area di cui al mappale (omissis)… non interessata fisicamente dalle opere edilizie previste dalla domanda di concessione”.

Il Comune, ritualmente costituitosi, ha ribadito l’eccezione di irricevibilità del ricorso di primo grado, anche perché la concessione sarebbe stata pubblicata all’albo pretorio dal 24 luglio 2002 all’8 agosto 2002; nel merito, ha sostenuto l’infondatezza delle censure svolte dai signori Ra. ed accolte in prime cure, giacché la concessione, preceduta da un’analitica istruttoria, prescriverebbe espressamente che “le opere relative alla modifica degli accessi vengano eseguite sulla proprietà Re.” e, più in generale, “la verifica” della P.A. “non può spingersi sino alla definizione dei rapporti di vicinato, tanto più che la concessione viene rilasciata con salvezza dei diritti dei terzi”.

Gli appellati, pure ritualmente costituitisi, hanno ribadito le difese già articolate in primo grado.

Il ricorso è stato trattato alla pubblica udienza del 12 gennaio 2017 e, quindi, trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso merita accoglimento nei limiti che seguono.

Giova, anzitutto, perimetrare la materia del contendere di questo grado del giudizio, limitata alla questione della nuova collocazione del passo carrabile ed al conseguente annullamento in parte qua della richiamata concessione n. 9299 disposto dal TAR: gli odierni appellati, infatti, non hanno impugnato i restanti capi della sentenza a loro sfavorevoli, sui quali, dunque, è irrevocabilmente calato il giudicato.

La sentenza gravata merita conferma laddove rigetta le eccezioni di rito formulate dalle parti resistenti in primo grado.

In particolare, ricorre la giurisdizione del Giudice Amministrativo in quanto è qui in discussione non una vicenda prettamente privatistica ma, al contrario, la legittima esplicazione del potere autorizzativo dell’Amministrazione in ambito urbanistico: l’interferenza, peraltro inevitabile, di profili dominicali non elide la strutturale afferenza del presente giudizio alla formazione ed alla manifestazione di un potere di intrinseco carattere pubblicistico.

Altrimenti detto, la causa petendi del giudizio non è il diritto soggettivo di proprietà dei signori Ra., pure rilevante quale elemento incidentale della cognizione giudiziale, bensì il loro interesse legittimo oppositivo a che l’attività edificatoria del vicino sia scrutinata secundum legem dall’Autorità preposta: tale considerazione, peraltro, dimostra la concretezza dell’interesse ad agire dei Ra., proiezione processuale di una loro qualificata e differenziata situazione sostanziale.

Per altro verso, non risulta la tardività del ricorso introduttivo del processo di primo grado.

Correttamente il Giudice di prime cure ha osservato che “ai fini dell’impugnazione di una concessione edilizia da parte di terzi interessati, il momento identificativo della piena conoscenza deve essere fatto risalire, di regola, all’ultimazione dei lavori edili, atteso che solo in tale momento i terzi possono apprezzare le caratteristiche delle opere realizzate, e quindi avere contezza dell’esistenza e dell’entità dei profili di illegittimità eventualmente ravvisabili”: nella specie, non vi è prova liquida del fatto che i signori Ra. avessero avuto in epoca precedente all’ultimazione dei lavori piena ed integrale conoscenza non delle mere intenzioni del Re., ma degli specifici e puntuali elaborati progettuali da lui presentati al Comune, tanto più che lo spostamento del passo carrabile non era indicato nell’oggetto della concessione. Peraltro, l’apertura di un varco nella recinzione non è necessariamente ed inequivocabilmente propedeutica alla realizzazione di un passo carrabile.

Nel merito, le censure formulate dal Re. nei confronti della sentenza appellata si palesano fondate.

In particolare, osserva il Collegio, consta che il passo carrabile sia stato realizzato all’interno della proprietà Re.: la stessa difesa dei Ra. (cfr., da ultimo, le memorie del 12 e del 21 dicembre 2016) osserva che il cennato mappale (omissis) funge da “svuoto” del passo carrabile, di per sé insistente sul mappale (omissis) di proprietà Re..

Tale profilo riveste efficacia centrale nella delibazione della controversia, attinente al solo scrutinio circa la legittimità dell’azione amministrativa e non alla puntuale risoluzione delle dispute dominicali fra privati, naturaliter rimesse al Giudice Ordinario.

Orbene, nel rilascio di provvedimenti ampliativi della sfera del privato in materia edilizia, l’Amministrazione, oltre che (recte, prima di) vagliare la conformità del divisato opus rispetto al generale assetto urbanistico del territorio ed alle puntuali prescrizioni dettate dalla locale disciplina dell’attività costruttiva, deve verificare i presupposti di fatto dell’istanza, tra i quali certo rientra la disponibilità giuridica in capo all’interessato dei suoli oggetto di attività edificatoria.

Le questioni afferenti ai rapporti di vicinato sono, invece, estranee al dovere istruttorio dell’Autorità, la cui potestà di regolamentazione pubblicistica è limitata alla verifica dell’armonia fra iniziativa economica individuale ed interesse urbanistico collettivo: eventuali distonie con altri confliggenti interessi individuali trovano la propria naturale sedes materiae presso il Giudice dei diritti.

Nel particolare caso di un passo carrabile, pertanto, l’Amministrazione deve accertarsi che l’opus insista fisicamente su aree nella disponibilità dell’istante e che dia accesso, diretto o indiretto, alla pubblica via, mentre la questione circa la disponibilità giuridica dell’eventuale tratto viario che congiunga il passo stesso alla pubblica strada resta questione inter privatos, rimessa alla regolamentazione pattizia.

Sotto altra angolazione prospettica, l’Amministrazione non è tenuta a vagliare il regime giuridico di aree diverse da quelle direttamente interessate dall’attività costruttiva: la concessione edilizia, infatti, afferisce alla conformità urbanistica del passo carrabile in sé considerato, non alla liceità civilistica del suo successivo uso.

Tale conclusione risponde sia ai fondamentali principi di economicità ed efficacia dell’azione amministrativa, sia al generale valore della libertà individuale cui si informa l’ordinamento giuridico, competendo al singolo la cura dei propri interessi ed il proficuo utilizzo dei propri beni, dovendosi l’Amministrazione viceversa limitare alla cura dell’interesse pubblico.

Non convince, pertanto, l’assunto concettuale di fondo su cui riposa l’argomentazione del giudice di prime cure, secondo cui è onere istruttorio dell’Amministrazione verificare non solo la materiale presenza di un collegamento fra passo carrabile e viabilità pubblica, ma anche “la concreta e attuale disponibilità” di tale collegamento: tale elemento, oltretutto mutevole e rimesso a pattuizioni private non necessariamente assistite dal crisma della formalità (si pensi ad un contratto a titolo oneroso ad effetti obbligatori costitutivo di un diritto personale di transito veicolare, non soggetto a vincolo di forma), è, di contro, estraneo alla funzione dell’Autorità.

Ne consegue che la concessione n. 9299 è stata legittimamente rilasciata e che, dunque, il passo carrabile è stato realizzato secundum legem: l’effettivo uso del medesimo da parte del Re. dipende, evidentemente, dalla conformazione e dall’ampiezza del titolo giuridico sul riferito mappale (omissis), il cui scrutinio, in caso di contestazione, è rimesso all’Autorità Giudiziaria Ordinaria.

L’accoglimento del ricorso non osta alla compensazione delle spese di lite, in considerazione della particolarità della controversia e dell’andamento del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, rigetta il ricorso formulato in primo grado da Ra. Gi. e Me. Ma..

Spese dei due gradi del giudizio compensate tra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 gennaio 2017 con l’intervento dei magistrati:

Antonino Anastasi – Presidente

Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere

Leonardo Spagnoletti – Consigliere

Luca Lamberti – Consigliere, Estensore

Nicola D’Angelo –