Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 29 settembre 2016, n. 4030

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La valutazione del pericolo di infiltrazioni mafiose, di competenza del Prefetto, è connotata, per la specifica natura del giudizio formulato, dall’utilizzo di peculiari cognizioni di tecnica investigativa e poliziesca, che esclude la possibilità per il giudice amministrativo di sostituirvi la propria, ma non impedisce ad esso di rilevare se i fatti riferiti dal Prefetto configurino o meno la fattispecie prevista dalla legge e di formulare un giudizio di logicità e congruità con riguardo sia alle informazioni acquisite, sia alle valutazioni che il Prefetto ne abbia tratto

Consiglio di Stato

sezione III

sentenza 29 settembre 2016, n. 4030

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2593 del 2016, proposto dal Sig. -OMISSIS- n. q. di legale rappresentante dell’omonima impresa individuale, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Ra. Ma. C.F. (omissis) e -OMISSIS- Roma C.F. (omissis), con domicilio eletto presso lo Studio Ba. Co. Il. in Roma, via (…);
contro
il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro p.t., U.T.G. – Prefettura di Caserta, in persona del Prefetto p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via (…);
Ministero della Difesa e Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona dei legali rappresentanti p.t. non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.a..r Campania, Napoli, Sezione I n. 837 del 2016.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e dell’U.T.G. – Prefettura di Caserta;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 luglio 2016 il Cons. Paola Alba Aurora Puliatti e uditi per le parti gli Avvocati Ra. Ma. e l’Avvocato dello Stato Ma. Vi. Lu.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- Con ricorso al T.a..r Campania, sede di Napoli, r.g.n. 1994 del 2015, il Sig. -OMISSIS- impugnava la nota della Prefettura di Caserta Cat. 12.B.16/ANT/AREA 1^ del 7ottobre 2014 – prot. uscita del 3 marzo 2015 n. 0011935 classifica 59.01- recapitata l’11 marzo successivo, avente ad oggetto l’aggiornamento dell’informativa antimafia e ogni altro atto presupposto.
2. – Il ricorrente deduceva che, con precedente nota prot. 1354/12.b.16/ANT/AREA 1^ del 1° dicembre 2008, la stessa Prefettura aveva rilasciato informazione antimafia atipica su richiesta del Comune di (omissis), il quale aveva revocato l’aggiudicazione provvisoria di una procedura aperta per l’affidamento di alcuni lavori di sistemazione stradale.
L’atto era stato annullato con sentenza del T.a.r. Campania, sede di Napoli, Sezione I, n. 7026 del 6 novembre 2009, per l’inidoneità degli elementi indiziari posti a base dell’informativa.
2.1. – Con sentenza n. 3622 del 7 luglio 2011, la stessa Sezione del T.a.r. ha annullato la nota del Comune di (omissis) n. 10320 del 4 giugno 2010 con cui era stato revocato un contratto di appalto di lavori di sistemazione ed adeguamento di tratti stradali, nonché altra successiva informazione antimafia del Prefetto di Caserta n. 1521/PL/09.
2.2. – Il ricorrente deduceva ancora che con sentenza n. 1469/14 del 23 giugno 2014 il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, seconda Sezione Penale, lo aveva assolto dal reato di turbata libertà degli incanti relativamente alla gara per il parcheggio per non aver commesso il fatto e dichiarato di non doversi procedere per il medesimo titolo di reato quanto ad altre due gare; conseguentemente, aveva richiesto l’aggiornamento dell’informativa con istanza del 7 ottobre 2014, culminata nel provvedimento prefettizio impugnato.
A seguito di istruttoria, in data 23 aprile 2015, sono stati depositati in giudizio gli atti dell’indagine compiuta dalle forze di polizia e le relazioni redatte dal Gruppo Ispettivo Antimafia il 12 dicembre 2014 e il 6 febbraio 2015, da cui è emerso l’iter motivazionale seguito dal Prefetto per confermare il provvedimento interdittivo, che hanno formato oggetto di impugnazione con motivi aggiunti, coi quali il ricorrente ha lamentato l’erronea valutazione dei presupposti di fatto e l’irragionevolezza, nonché la non univocità degli elementi indiziari addotti.
3. – Con la sentenza in epigrafe, il ricorso è stato respinto con compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
4. – Con l’appello in esame, il Sig. -OMISSIS- lamenta l’ingiustizia della sentenza per error in iudicando e in procedendo, per violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 3, 27, 41, 97 e 111 della Cost., per violazione e falsa applicazione dell’art. 93 del D.lgs n. 159 del 2011, per violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. 241/1990 e successive modifiche e integrazioni, per eccesso di potere per assoluto difetto di istruttoria, errore sui presupposti, contraddittorietà, ultra petitum e omessa pronuncia.
5. – Resiste in giudizio l’Amministrazione intimata.
6. – Alla pubblica udienza del 28 luglio 2016, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – L’appello non può essere accolto.
2. – La sentenza appellata ha ritenuto l’insussistenza del lamentato profilo di carenza di istruttoria e di motivazione ed ha ritenuto corretta la valutazione dei presupposti di fatto, nonché l’univocità degli elementi indiziari addotti.
Il T.a.r. ha evidenziato che l’onere probatorio in materia di informativa antimafia è attenuato rispetto a quello proprio del giudizio penale, soprattutto in considerazione dei diversi principi fondanti l’uno e l’altro sistema.
Il T.a.r. ha rilevato, poi, che la sentenza del Tribunale penale di Santa Maria Capua Vetere n. 1469 del 23 giugno 2014 non ha assolto il ricorrente da tutti i reati ascritti, ma limitatamente alla sola vicenda relativa alla gara per il parcheggio, mentre per la partecipazione alle altre gare per l’affidamento dei lavori relativi al campo sportivo e per la rete idrica e di pubblica illuminazione, vi è stata sentenza di non doversi procedere per intervenuta prescrizione, sostanzialmente un “non liquet” da parte del Giudice Penale.
Il T.a.r. ha sottolineato, pertanto, l’autonomia della valutazione amministrativa ai fini della prevenzione antimafia, che si è basata sui fatti emersi in sede penale, nonostante l’assenza di condanna, sull’ampio coinvolgimento del ricorrente in un sistema di pilotaggio di gare d’appalto e di “contiguità e rapporti con soggetti legati alla criminalità organizzata, nonché appartenenti a clan camorristici” (come confermano le valutazioni del Gruppo Ispettivo Antimafia nelle sedute del 12 dicembre 2014 e 6 febbraio 2015).
3. – L’appellante lamenta che l’operazione ermeneutica dei giudici di primo grado avrebbe svuotato di contenuto il dictum del giudice penale, che ha assolto l’appellante dal reato di turbata libertà degli incanti relativo alla gara per il parcheggio per non aver commesso il fatto ed ha dichiarato di non doversi procedere per i medesimi titoli di imputazione per le altre gare, escludendo l’aggravante di cui all’art. 353, comma II, c.p..
3.1. – Il T.a.r. avrebbe operato un’indebita sostituzione nella valutazione che invece doveva essere compiuta dal Prefetto ed avrebbe anche sminuito la portata dell’ordinanza emessa dal Tribunale per il riesame di Napoli, XII Sezione coll. D), n. 6140/2010 R.I.M.C. che ha escluso il pericolo di recidiva specifica ed ha affermato il superamento delle condizioni fattuali in cui si sono generate le condotte imputate al -OMISSIS-
4. – Il Collegio ritiene che i fatti e gli argomenti addotti dall’appellante non siano utili ad un esito favorevole dell’impugnazione.
5. – Preliminarmente, secondo la più recente giurisprudenza di questa Sezione, in materia trovano applicazione i seguenti principi (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 3 maggio 2016, n. 1743):
– l’informativa antimafia, ai sensi degli artt. 84, comma 4, e 91, comma 6, del d.lgs. n. 159/2011, presuppone “concreti elementi da cui risulti che l’attività d’impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata”;
– quanto alla ratio dell’istituto dell’interdittiva antimafia, si tratta di una misura volta – ad un tempo – alla salvaguardia dell’ordine pubblico economico, della libera concorrenza tra le imprese e del buon andamento della pubblica Amministrazione: l’interdittiva antimafia comporta che il Prefetto escluda che un imprenditore – pur dotato di adeguati mezzi economici e di una adeguata organizzazione – meriti la fiducia delle Istituzioni (vale a dire che risulti affidabile) e possa essere titolare di rapporti contrattuali con le pubbliche Amministrazioni o degli altri titoli abilitativi, individuati dalla legge;
– ai fini dell’adozione del provvedimento interdittivo, rileva il complesso degli elementi concreti emersi nel corso del procedimento: una visione parcellizzata di un singolo elemento, o di più elementi, non può che far perdere a ciascuno di essi la sua rilevanza nel suo legame sistematico con gli altri;
– è estranea al sistema delle informative antimafia, non trattandosi di provvedimenti nemmeno latamente sanzionatori, qualsiasi logica penalistica di certezza probatoria raggiunta al di là del ragionevole dubbio (né – tanto meno – occorre l’accertamento di responsabilità penali, quali il’concorso esternò o la commissione di reati aggravati ai sensi dell’art. 7 della legge n. 203 del 1991), poiché simile logica vanificherebbe la finalità anticipatoria dell’informativa, che è quella di prevenire un grave pericolo e non già quella di punire, nemmeno in modo indiretto, una condotta penalmente rilevante;
– il rischio di inquinamento mafioso deve essere valutato in base al criterio del più ‘probabile che non’, alla luce di una regola di giudizio, cioè, che ben può essere integrata da dati di comune esperienza, evincibili dall’osservazione dei fenomeni sociali, qual è, anzitutto, anche quello mafioso;
– pertanto, gli elementi posti a base dell’informativa possono essere anche non penalmente rilevanti o non costituire oggetto di procedimenti o di processi penali o, addirittura e per converso, possono essere già stati oggetto del giudizio penale, con esito di proscioglimento o di assoluzione;
– quanto ai rapporti di parentela tra titolari, soci, amministratori, direttori generali dell’impresa e familiari che siano soggetti affiliati, organici, contigui alle associazioni mafiose, l’Amministrazione può dare loro rilievo laddove tale rapporto, per la sua natura, intensità, o per altre caratteristiche concrete, lasci ritenere, per la logica del ‘più probabile che non’, che l’impresa abbia una conduzione collettiva e una regìa familiare (di diritto o di fatto, alla quale non risultino estranei detti soggetti) ovvero che le decisioni sulla sua attività possano essere influenzate, anche indirettamente, dalla mafia attraverso la famiglia, o da un affiliato alla mafia mediante il contatto col proprio congiunto;
– nei contesti sociali in cui attecchisce il fenomeno mafioso, all’interno della famiglia si può verificare una influenza reciproca di comportamenti e possono sorgere legami di cointeressenza, di solidarietà, di copertura o quanto meno di soggezione o di tolleranza;
– una tale influenza può essere desunta non dalla considerazione (che sarebbe in sé errata e in contrasto con i principi costituzionali) che il parente di un mafioso sia anch’egli mafioso, ma per la doverosa considerazione, per converso, che la complessa organizzazione della mafia ha una struttura clanica, si fonda e si articola, a livello particellare, sul nucleo fon -OMISSIS- della famiglia, sicché in una famiglia mafiosa anche il soggetto che non sia attinto da pregiudizio mafioso può subire, nolente, l’influenza del capofamiglia e dell’associazione;
– hanno dunque rilevanza circostanze obiettive (a titolo meramente esemplificativo, ad es., la convivenza, la cointeressenza di interessi economici, il coinvolgimento nei medesimi fatti, che pur non abbiano dato luogo a condanne in sede penale) e rilevano le peculiari realtà locali, ben potendo l’Amministrazione evidenziare come sia stata accertata l’esistenza – su un’area più o meno estesa – del controllo di una famiglia e del sostanziale coinvolgimento dei suoi componenti (a fortiori se questi non risultino avere proprie fonti legittime di reddito).
6. – A questi principi enucleati di recente dalla Sezione, occorre aggiungere quelli che sono stati costantemente affermati dalla giurisprudenza:
– non è richiesta la prova dell’attualità delle infiltrazioni mafiose, dovendosi solo dimostrare la sussistenza di elementi dai quali è deducibile – secondo il principio del’più probabile che non’- il tentativo di ingerenza, o una concreta verosimiglianza dell’ipotesi di condizionamento sulla società da parte di soggetti uniti da legami con cosche mafiose, e dell’attualità e concretezza del rischio (Cons. Stato, Sez. III, 5 settembre 2012, n. 4708; Cons. Stato n. 3057/10; 1559/10; 3491/09);
– la valutazione del pericolo di infiltrazioni mafiose, di competenza del Prefetto, è connotata, per la specifica natura del giudizio formulato, dall’utilizzo di peculiari cognizioni di tecnica investigativa e poliziesca, che esclude la possibilità per il giudice amministrativo di sostituirvi la propria, ma non impedisce ad esso di rilevare se i fatti riferiti dal Prefetto configurino o meno la fattispecie prevista dalla legge e di formulare un giudizio di logicità e congruità con riguardo sia alle informazioni acquisite, sia alle valutazioni che il Prefetto ne abbia tratto (Cons. Stato, n. 5130 del 2011; Cons. Stato, n. 2783 del 2004; Cons. Stato, n. 4135 del 2006);
– l’ampia discrezionalità di apprezzamento del Prefetto in tema di tentativo di infiltrazione mafiosa comporta che la sua valutazione sia sindacabile in sede giurisdizionale in caso di manifesta illogicità, irragionevolezza e travisamento dei fatti, mentre al sindacato del giudice amministrativo sulla legittimità dell’informativa antimafia rimane estraneo l’accertamento dei fatti, anche di rilievo penale, posti a base del provvedimento (in termini, Cons. Stato, n. 4724 del 2001).
Tale valutazione costituisce espressione di ampia discrezionalità che, per giurisprudenza costante, può essere assoggettata al sindacato del giudice amministrativo solo sotto il profilo della sua logicità in relazione alla rilevanza dei fatti accertati (Cons. Stato, n. 7260 del 2010).
7. – Alla luce di tali criteri interpretativi, il Collegio ritiene che, nel caso in esame, le deduzioni di parte appellante non inficiano la legittimità dell’informativa anche per le considerazioni che seguono.
7.1. – Infondate sono le censure con cui si deduce la violazione dell’art. 93 D.lgs 159/2011 e dell’art. 3 della l. 241 /1990: anche ai fini del riesame dell’informativa antimafia, il Prefetto acquisisce notizie aggiornate avvalendosi dei gruppi interforze e valuta se dai dati raccolti possano desumersi elementi relativi a tentativi di infiltrazione.
Nella specie, il Prefetto si è avvalso degli accertamenti svolti dal Comando Provinciale dei Carabinieri di Caserta, dal Nucleo di polizia Tributaria della Guardia di Finanza di Caserta, dal Gruppo di Investigazione sulla criminalità organizzata della Guardia di Finanza di Napoli e degli esiti della riunione del Gruppo Ispettivo Antimafia del 6 febbraio 2015.
7.2. – Il quadro indiziario posto a base dell’informativa impugnata si compone di una pluralità di elementi: molte frequentazioni con soggetti gravati da precedenti penali per associazione mafiosa (il 9 marzo 2002 il Sig. -OMISSIS- è stato controllato dalla polizia di Caserta in compagnia di -OMISSIS- -OMISSIS- , affiliato al clan dei “casalesi”, pluripregiudicato per reati di associazione mafiosa; il 30 marzo 2002 è stato controllato dalla polizia di (omissis) in compagnia di -OMISSIS- , gravato da precedenti di polizia per associazione mafiosa; il 29 novembre 2004 è stato controllato in compagnia di -OMISSIS- e -OMISSIS- , entrambi gravati da precedente di polizia per associazione mafiosa); il contesto sociale in cui opera l’imprenditore appellante e lo scenario della gestione illecita degli appalti pubblici facente capo al clan dei casalesi, emergenti dalle indagini penali e dalle intervenute condanne.
In questo contesto assumono un significativo valore indiziante anche i fatti accertati con la sentenza penale n. 1469/2014 del 23 giugno 2014 del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, a prescindere dalla intervenuta assoluzione dell’appellante.
Non ultimo, va rilevato che, come emerge dal provvedimento impugnato, l’impresa era stata destinataria anche nel 2011 di provvedimento interdittivo, non impugnato.
7.3. – La citata sentenza n. 1469/14, come rilevato dal T.a.r., ha assolto il ricorrente -OMISSIS- dal reato di turbata libertà degli incanti relativamente alla gara per il parcheggio, ma ha pronunciato il non luogo a procedere per intervenuta prescrizione per le imputazioni concernenti altre due gare.
Va rilevato, a tal proposito, che la dichiarazione di estinzione del reato per prescrizione non può in alcun modo far presumere la mancanza di responsabilità penale dell’interessato.
Difatti, ai sensi dell’art. 129, comma 2, c.p.p., “quando ricorre una causa di estinzione del reato ma dagli atti risulta evidente che il fatto non sussiste o che l’imputato non lo ha commesso o che il fatto non costituisce reato o non è previsto dalla legge come reato, il giudice pronuncia sentenza di assoluzione o di non luogo a procedere con la formula prescritta”.
Pertanto, non è illogica, né contraddittoria rispetto all’invocata sentenza del giudice penale, la valutazione del Prefetto di Caserta.
7.4. – Il T.a.r. non ha integrato la motivazione del provvedimento impugnato: il provvedimento prefettizio riporta ampi stralci della sentenza penale da cui emergono i fatti valutati, in particolare i contatti del Sig. -OMISSIS- con la criminalità organizzata (i contatti diretti con -OMISSIS- cl. 78, la partecipazione a due procedure oggetto di turbativa, l’inserimento abituale nel giro, emergente dalle intercettazioni).
7.5. – Le valutazioni del Tribunale del riesame di Napoli, XII Sezione coll. D, di cui al provvedimento n. 6140 del 2010, depositato nel febbraio 2012, invocato dall’appellante, si riferiscono alla rilevanza penale dei fatti risalenti al 2006 e 2007 che hanno visto coinvolto il Sig. -OMISSIS- nella gestione illecita di appalti da parte della criminalità organizzata ed esprimono un giudizio di non pericolosità dei singoli imprenditori coinvolti ai fini della applicazione di misure cautelari, di cui escludono la necessità tenuto conto anche del notevole lasso di tempo trascorso dai fatti.
Tuttavia dalla motivazione della stessa decisione del Tribunale del riesame si traggono conferme consistenti delle avvenute infiltrazioni.
Non può trascurarsi, infatti, che lo stesso Tribunale del Riesame, nella motivazione della citata ordinanza, ha affermato chiaramente che “il sistema di gestione illecita degli appalti pubblici manovrato dai casalesi esiste ed è reso possibile grazie all’opera stabile, costante ed esperta, di alcuni soggetti di elevato spessore criminale che nelle singole occasioni – come indubbiamente dimostrato dalle indagini – si avvalgono del consenso e della disponibilità di uno specifico imprenditore”. Pertanto, pur nell’affermare che la “forza del sistema non sono i singoli imprenditori”, il giudice penale rileva che gli imprenditori, tra cui il Sig. -OMISSIS- sono stati strumentalizzati per la “turnazione” e ne hanno tratto concreto vantaggio, “dimostrando di conoscere il metodo di azione del sodalizio”.
7.6. – Anche l’ordinanza 79/12 del 10 maggio 2012 del Tribunale di Santa Maria Capua a Vetere, che si è pronunciata sull’istanza di riesame di un provvedimento del Tribunale di rigetto di precedente richiesta di dissequestro dell’impresa, pur accogliendola, ha rilevato che non sono esclusi gli indizi di colpevolezza a carico del ricorrente, e che la precedente ordinanza del 10 febbraio 2012 del Tribunale del riesame si limitava a vagliare i soli presupposti delle esigenze cautelari in carcere.
Vero è che l’ordinanza in questione formula nei confronti del Sig. -OMISSIS- un “positivo giudizio prognostico circa la futura astensione dal compimento di azioni delittuose della medesima specie di quelle contestate” e da ciò trae la conclusione dell’assenza del presupposto per il mantenimento del vincolo reale sull’impresa; tuttavia, tale valutazione di carattere penalistico non intacca però l’elevato profilo di discrezionalità della diversa competenza prefettizia, cui è demandato di apprezzare rischi – e non responsabilità penali – e di valutare il diverso pericolo di “permeabilità” delle scelte di impresa alle infiltrazioni della criminalità organizzata, ai fini specifici della possibilità di consentirne la partecipazione alle gare pubbliche.
8. – In conclusione, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza del T.a.r. Campania, Napoli, Sezione I, n. 837 dell’11 febbraio 2016 e rigettato il ricorso introduttivo del giudizio.
9. – Le spese dei due gradi di giudizio si compensano tra le parti, in considerazione della peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull’appello r.g.n. 2593 del 2016, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del T.a.r. Campania, Napoli, Sezione I, n. 837 dell’11 febbraio 2016 e rigetta il ricorso introduttivo del giudizio.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1 D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente e le altre parti private.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 luglio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Lanfranco Balucani – Presidente
Lydia Ada Orsola Spiezia – Consigliere
Massimiliano Noccelli – Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti – Consigliere, Estensore
Raffaello Sestini – Consigliere