Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 19 giugno 2017, n. 2995

Nei giudizi elettorali avanti al giudice amministrativo, l’individuazione della p.a. cui spetta la qualità di parte necessaria va effettuata in base non già al criterio dell’imputazione formale degli atti contestati bensì in base al criterio dell’imputazione sostanziale degli effetti, cioè dei risultati della consultazione elettorale, con la conseguenza che nel caso di elezione degli organi comunali, la parte necessaria è il Comune e non l’amministrazione statale della quale fanno parte gli organi temporanei preposti ad accertare e dichiarare i risultati della consultazione.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1379 del 2017, proposto dal Comune di Milano, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati An. Ma. (C.F. (omissis)), El. D’A. (C.F. (omissis)), An. Ba. (C.F. (omissis)), An. Ma. Mo. (C.F. (omissis)), Gi. Le. (C.F. (omissis)), con domicilio eletto presso Gi. Le., in Roma, via (…);

contro

Ma. Gr., rappresentato e difeso dagli avvocati Si. Vi. (C.F. (omissis)), Ma. Bu. (C.F. (omissis)), con domicilio eletto presso Si. Vi. in Milano, via (…);

nei confronti di

Ma. Ma. Ca., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione III, n. 173/2017, resa nel giudizio elettorale promosso dalla Sig.ra Ma. Gr., nella parte in cui ha condannato il Comune di Milano, non costituito in primo grado, al pagamento alla ricorrente delle spese processuali.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ma. Gr.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 maggio 2017 il Cons. Giulio Veltri e uditi per le parti gli avvocati Ma. Ro. Ci. su delega di Gi. Le. e Si. Vi.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La sig. Ma. Gr. ha proposto ricorso dinanzi al Tar Lombardia contro i risultati della competizione elettorale del 5 giugno 2016 per l’elezione del Consiglio del Municipio n. l del Comune di Milano, nella sua qualità di prima dei non eletti, nella lista “Partito democratico. Beppe Sala Sindaco”.

A supporto del gravame ha contestato la mancata indicazione, nel verbale delle operazioni dell’ufficio elettorale della sezione n. 39, dei 6 voti di preferenza da lei invece ottenuti.

La controinteressata, Ma. Ma. Ca., ha chiesto la reiezione del ricorso ed ha proposto ricorso incidentale per il caso di accoglimento del ricorso principale, chiedendo la verificazione delle schede anche a suo favore.

Il TAR ha disposto verificazione. L’esito della verificazione ha appurato che Sig.ra Gr. ha conseguito n. 7 voti di preferenza nella sezione n. 39 e n. l voto di preferenza nella sezione n. 534, voti di preferenza non conteggiati dall’Ufficio centrale municipale.

Sicché il TAR, dopo aver dichiarato inammissibile il ricorso incidentale, per mancata notificazione, ha ritenuto fondato il ricorso principale in ragione dell’esito della verificazione. Ha altresì condannato il Comune di Milano, non costituitosi in giudizio, al pagamento delle spese.

E’ in relazione a tale capo che il Comune di Milano ha proposto appello.

Non si comprenderebbe – secondo l’Ente appellante – quale sia la ragione della “soccombenza” a base della statuizione censurata, dal momento che il Comune di Milano non ha posto in essere gli atti impugnati. L'”Ufficio centrale elettorale” non sarebbe un ufficio del Comune di Milano, ancorché preposto a svolgere alcune operazioni relative alle elezioni comunali. Inoltre il Comune non si sarebbe costituito, non prendendo posizione tra i due contendenti.

Nel giudizio si è costituita la sig.ra Ma. Gr.. Ha chiesto che l’appello venga dichiarato inammissibile; in subordine respinto in quanto infondato.

La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 18 maggio 2017.

DIRITTO

1.Nessun dubbio in ordine all’ammissibilità del gravame.

1.1.E’ noto al Collegio il granitico orientamento giurisprudenziale secondo il quale la sindacabilità in appello della condanna accessoria alle spese, comminata in primo grado, in quanto espressiva della discrezionalità di cui dispone il Giudice in ogni fase del processo, è limitata solo all’ipotesi in cui venga gravata e riformata in appello la decisione principale, salva la manifesta abnormità (tra le tante, Cons. Stato Sez. IV, Sent., 14/04/2017, n. 1801; Sez. III, 9/11/2016, n. 4655).

1.2.Nel caso di specie, tuttavia, non viene in rilievo l’equità della condanna accessoria in relazione all’an o al quantum, ma la seguente quaestio iuris: se, nei giudizi elettorali, il Comune che (pur chiamato) non si è costituito in giudizio in quanto del tutto indifferente rispetto alla contesa, possa, in ragione di tale opzione processuale, restare indenne dalla condanna alle spese in caso di soccombenza.

Questione di diritto, che nulla a che fare con la discrezionalità valutativa del giudice.

Può dunque procedersi all’esame della stessa.

2. E’ sicuramente rilevante in proposito, quanto chiarito dall’Adunanza Plenaria n. 7/79, la quale ha affermato che: nei giudizi elettorali avanti al giudice amministrativo, l’individuazione della p.a. cui spetta la qualità di parte necessaria va effettuata in base non già al criterio dell’imputazione formale degli atti contestati bensì in base al criterio dell’imputazione sostanziale degli effetti, cioè dei risultati della consultazione elettorale, con la conseguenza che nel caso di elezione degli organi comunali, la parte necessaria è il Comune e non l’amministrazione statale della quale fanno parte gli organi temporanei preposti ad accertare e dichiarare i risultati della consultazione.

2.1.La pronuncia, pur risalente, è rimasta una pietra miliare. Essa dev’essere tuttavia coordinata con il principio della soccombenza ai fini del carico delle spese.

3.A mente dell’art. 91 cpc il giudice condanna la parte soccombente al rimborso delle spese a favore dell’altra parte e ne liquida l’ammontare insieme con gli onorari di difesa.

3.1.La disposizione dev’essere letta unitamente all’art. 92 cpc, tradizionalmente considerato quale temperamento del rigore di cui all’art. 91 poiché esso consente in alcuni casi, oggi da considerare tassativi, la compensazione delle spese processuali.

3.2.Il combinato delle due disposizioni, ed in particolare il carattere eccezionale della compensazione, è il frutto di novelle (art. 2, L. 28 dicembre 2005, n. 263; dell’art. 45, L. 18 giugno 2009, n. 69; dall’art. 13, comma 1, D.L. 12 settembre 2014, n. 132, convertito, con modificazioni, dalla L. 10 novembre 2014, n. 162;) che hanno reso rigoroso il principio della “soccombenza”, in risposta alle critiche indirizzate dalla dottrina alla precedente formulazione che invece si limitava a richiamare, ai fini di una eventuale compensazione delle spese, l’esistenza di “giusti motivi”, tra l’altro evincibili, secondo quanto sostenuto dalla Corte di Cassazione, dal complesso della motivazione della pronuncia (ex multis Cass., 6 ottobre 2011, n. 20457)

3.3.Oggi, anche a seguito della cennata evoluzione normativa, la condanna della parte soccombente alle spese può dirsi consequenziale ed accessoria rispetto alla definizione del giudizio, doverosa anche in difetto una esplicita richiesta in tal senso della parte vittoriosa (in questo senso, tra le tante, Cass. civ., n. 42/2012), inderogabile, salvi i casi a) di soccombenza reciproca, b) ovvero nel caso di assoluta novità della questione trattata o mutamento della giurisprudenza rispetto alle questioni dirimenti.

4.Si pone dunque il problema se alla possibilità, rectius, alla necessità, di chiamare in giudizio un soggetto il sol fatto dell’essere destinatario degli effetti di atti posti in essere da organi di altre amministrazioni, si debba o meno accompagnare, specularmente, una qualche deroga al principio di soccombenza così rigorosamente affermato.

4.1.Una risposta è giunta dalla Sezione V del Consiglio con la decisione del 24/08/2010, n. 5933, per la quale “nelle controversie concernenti l’elezione di propri organi l’Amministrazione comunale è chiamata in giudizio solo in quanto destinataria del risultato delle votazioni mentre è estranea all’attività che ha determinato la controversia e neutrale rispetto alla consultazione, con la conseguenza che nel caso di accoglimento di un ricorso si può procedere alla condanna alle spese dell’Amministrazione comunale solo se la stessa si sia costituita in giudizio prendendo posizione contro la tesi del ricorrente, in quanto in tal caso la soccombenza e la conseguente condanna alle spese possano trovare ragione nel comportamento processuale”

5. La parte appellata sottopone a serrata critica tale pronunciamento, osservando che: a) la scissione degli effetti favorevoli dell’elezione – imputabili al Comune – da quelli negativi, che invece dovrebbero rimanere a esclusivo carico del ricorrente vittorioso, risulterebbe viziata da un’evidente contraddittorietà, disparità di trattamento e ingiustizia manifeste; b) anche le conseguenze della irresponsabilità patrimoniale dell’Ente sarebbero irragionevoli. innanzitutto si introdurrebbe una deroga al generale principio in forza del quale la parte vittoriosa deve ricevere il conforto delle spese di lite, cosicché l’effettività della tutela giurisdizionale sarebbe condizionata dalle capacità economiche del candidato.

6.Il Collegio ritiene di dovere dare ulteriore seguito all’indirizzo giurisprudenziale inaugurato dalla V Sezione.

6.1.E’ dirimente osservare, il linea con quanto già fatto dalla Corte di Cassazione, che la condanna alle spese, pur non avendo una natura sanzionatoria né costituendo un risarcimento del danno, è nondimeno applicazione del principio di causalità (da ultimo, Cassazione Civile, sez. II, sentenza 09/01/2017, n. 189): in altre parole, l’onere delle spese grava su chi ha provocato la necessità del processo, rifiutando o chiedendo indebitamente un’utilità invece (rispettivamente) spettante o esclusa alla luce della legge e dei principi vigenti.

6.2.Il principio di causalità richiede cioè, con specifico riguardo alle liti in cui è parte un amministrazione, che quest’ultima abbia posto il ricorrente nella condizione di dover agire, emanando e mantenendo in vigore un atto illegittimo ovvero serbando un comportamento illecito. Ove la medesima nulla di ciò abbia fatto, o abbia il potere di fare, poiché l’ordinamento la configura quale mera destinataria degli effetti dell’attività compiuta da organi amministrativi terzi, con esclusione di poteri di approvazione o ratifica, la detta “causalità” è da escludere per oggettiva impossibilità.

6.3.Non solo. A ben vedere, nei giudizi elettorali, alle argomentazioni di cui sopra possono aggiungersene di ulteriori.

6.4.Il Comune, seppur costituito da organi rispondenti ai principi di rappresentanza democratica, è ente esponenziale dell’intera collettività locale che, per tale ragione, non ha ordinariamente interesse a difendere posizioni individuali dei consiglieri eletti, le quali non possono che rimanere confinate nella dimensione privata e personale dei medesimi, senza distinzione tra appartenenti alla maggioranza o alla minoranza.

La neutralità rispetto alla contesa fra liste o candidati è cioè sintomatica della prevalenza del profilo istituzionale su quello politico di maggioranza, e vale ad escludere latenti conflitti di interesse.

6.5.Se così è, allora, in tali casi, la sola avvenuta individuazione del soggetto pubblico quale litisconsorte necessario ai fini della regolare instaurazione del giudizio, è fattispecie che sfugge all’applicabilità del principio di soccombenza, salvo che il medesimo soggetto decida in corso di causa di resistere infondatamente, integrando ex post, il più generale e presupposto principio di causalità.

7.Nemmeno può predicarsi una lesione del diritto di difesa.

7.1.Il fatto che il Comune rimanga indenne dalle spese, non significa che queste debbano sempre e necessariamente restare in capo al ricorrente.

L’Adunanza Plenaria ha affermato nel’79 che la parte “necessaria” ai fini della rituale instaurazione del giudizio annullatorio è il Comune, ma non è giunta ad affermare che l’amministrazione statale della quale fanno parte gli organi temporanei preposti ad accertare e dichiarare i risultati della consultazione, che si assume abbiano illegittimamente agito, non possa essere chiamata in giudizio.

Sicché, ove il ricorrente voglia essere sollevato dalle spese in applicazione del principio di soccombenza, dovrà chiamare in giudizio, oltre all’amministrazione cui sono imputati gli effetti del procedimento elettorale, anche quella che ha la paternità dei relativi atti ed a cui sono imputabili le responsabilità.

8.Da quanto sopra discende l’accoglimento dell’appello del Comune di Milano.

8.1.Per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, le spese del giudizio di primo grado devono ritenersi compensate tra le parti.

9. Appare altresì equo, compensare le spese del presente giudizio, avuto riguardo alla novità della questione ed all’assenza di orientamenti giurisprudenziali consolidati sul punto.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie.

Per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, compensa le spese di primo grado fra le parti.

Spese del secondo grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 maggio 2017 con l’intervento dei magistrati:

Lanfranco Balucani – Presidente

Lydia Ada Orsola Spiezia – Consigliere

Giulio Veltri – Consigliere, Estensore

Sergio Fina – Consigliere

Oswald Leitner – Consigliere