Configurabilità di un atto come provvedimento impugnabile

Consiglio di Stato, sezione quinta, Sentenza 21 agosto 2019, n. 5777.

La massima estrapolata:

Ai fini della configurabilità di un atto come provvedimento impugnabile ciò che rileva non è la sua collocazione al termine del procedimento, bensì il carattere costitutivo degli effetti che all’atto stesso si ricollegano, ancorché il modulo procedimentale preveda ulteriori atti capaci di incidere sull’efficacia del provvedimento principale.

Sentenza 21 agosto 2019, n. 5777

Data udienza 18 luglio 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 6620 del 2010, proposto da
Ci. Gi., rappresentato e difeso dagli avvocati Ol. Du. e Ma. Mi., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Roma, via (…);
contro
Regione Calabria, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Al. Gu., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato An. Be. in Roma, via (…);
nei confronti
Bu. Ma. ed altri, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione Seconda, n. 01486/2009, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Calabria;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 luglio 2019 il Cons. Valerio Perotti ed uditi per le parti gli avvocati Mu., in dichiarata delega degli avvocati Du. e Mi., nonché Ve. in dichiarata delega dell’avvocato Gu.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Con decreto del dirigente del Dipartimento “Organizzazione, Personale, logistica e servizi Operativi” della Regione Calabria n. 64 dell’11 gennaio 2006 venivano riaperti i termini e rettificato il bando di concorso pubblico, per titoli ed esami, per il conferimento di 45 posti di dirigente nella Regione Calabria (di cui al precedente decreto n. 18038 del 3 novembre
2004).
L’ing. Ci. Gi. partecipava relativamente ai 13 posti riservati all’Area tecnica e all’esito delle prove selettive risultava collocato nella graduatoria finale al 34° posto, primo dei non idonei.
2. Avverso il decreto del dirigente generale del Dipartimento “Organizzazione, Personale, logistica e servizi Operativi” della Regione Calabria n. 12883 del 16 settembre 2008, nonché i verbali della commissione esaminatrice nn. 78 del 21 aprile 2008; 98, 106, 111, 112 e 113 (rispettivamente del 18, 24, 26, 27 e 30 giugno 2008) egli proponeva ricorso al Tribunale amministrativo della Calabria, contestando i seguenti profili di illegittimità :
1) Violazione del bando di concorso e dell’art. 28 del d.lgs. n. 165 del 2001 e dell’art. 5 del d.p.r. n. 272 del 2004 in relazione al punteggio attribuito alla prova di lingua straniera: a suo avviso la commissione alla prova di lingua straniera ed informatica gli aveva attribuito un peso numerico (7/30) pari al 23,34% di quello stabilito per la prova orale (30/30), del tutto illegittimamente, senza che il bando di concorso lo consentisse e senza che tale aspetto fosse stato portato a conoscenza del candidato; infatti, sempre secondo la sua prospettazione, il bando non avrebbe considerato la lingua straniera tra le materie di esame, limitandosi a prevedere che nell’ambito della prova orale sarebbe stata accertata la conoscenza della lingua straniera; peraltro non sarebbe stato ragionevole attribuire a quest’ultima un “peso” superiore a quello assegnato alle altre materie, compresa la stessa prova di informatica; infine eccepiva che la commissione non avrebbe provveduto a sorteggiare il brano oggetto di esame;
2) Illegittimità della sola votazione numerica;
3) Illegittimità dell’attività della commissione per non avere proceduto all’estrazione della lettera per l’ordine da seguire nell’espletamento dei colloqui orali dei candidati ammessi alla prova stessa: a suo avviso, la commissione, in violazione delle prescrizioni del bando, al termine della prova di ogni candidato non si sarebbe riunita collegialmente per l’assegnazione del punteggio, in tale modo ponendo in essere una indebita valutazione comparativa dei candidati; inoltre gli sarebbe stata sottoposta una domanda (“servizio pubblico locale ed economicità di gestione”) non ricompresa nell’area disciplinare di competenza, che invece includeva la “legislazione regionale nelle materie tecniche di esame, legislazione collaudi, legislazione antisismica”; neppure sarebbe stato trascritto in calce al brano letto di lingua inglese il voto riportato, omissione peraltro riscontrabile anche in ordine alle altre prove orali; aggiungeva infine che il procedimento di gara era viziato in relazione all’art. 57 del d.lgs. n. 165 del 2001 e al bando di gara (che prevedeva che almeno uno dei posti di commissario, salva impossibilità, dovesse essere riservato ad una donna), giacché nel corso delle prove il commissario di sesso femminile era stata sostituito da un commissario di sesso maschile, senza alcuna motivazione.
3. Costituitasi in giudizio, la Regione Calabria eccepiva in primo luogo l’improcedibilità del gravame per tardività e nel merito la sua infondatezza, chiedendone il rigetto.
4. Con la sentenza segnata in epigrafe, il giudice adito dichiarava irricevibile il ricorso,sul presupposto che, se in linea di principio gli atti infra-procedimentali non sono autonomamente impugnabili, ciò non vale nel caso in cui gli stessi determinano tra l’altro, per il loro contenuto precettivo, un arresto procedimentale, in tal caso sussistendo l’onere la parte lesa di proporre immediata impugnazione nel termine perentorio di sessanta giorni dalla loro pubblicazione o conoscenza legale.
5. Avverso tale decisione l’ing. Ci. interponeva appello, articolando i seguenti motivi di gravame:
1) Insussistenza della tardività – il ricorso principale e quello per motivi aggiunti sono tempestivi – contraddittorietà – carenza di motivazione – istanza di rimessione in termini;
2) Erroneità, illegittimità, manifesta contraddittorietà ed eccesso di potere – violazione e falsa applicazione del bando di concorso e dell’art. 28 d.lgs 165/2001 e dell’art. 5 DPR n. 272/2004 in relazione al punteggio attribuito alla prova di lingua straniera;
3) Erroneità, illegittimità, manifesta contraddittorietà : mancato sorteggio del brano afferente la prova di lingua straniera;
4) Illegittimità, disparità di trattamento tra i candidati: La Commissione non ha proceduto all’estrazione della lettera per l’ordine da seguire nell’espletamento dei colloqui orali dei candidati ammessi alla prova stessa – domande non individuate complessivamente;
5) Erroneità, illegittimità e manifesta contraddittorietà : La Commissione non ha valutato ogni candidato singolarmente – mancanza di collegialità ;
6) Erroneità, illegittimità e manifesta contraddittorietà con disparità di trattamento – domande non comprese tra le materie;
7) Erroneità, illegittimità, manifesta contraddittorietà : non è stato riportato il voto di lingua in calce al brano letto e neanche sottoscritto dal candidato;
8) Erroneità, illegittimità, manifesta contraddittorietà : in relazione alle domande oggetto di prova orale non sono riportati né voti né giudizi;
9) Illegittimità per mancata predeterminazione dei criteri di valutazione della prova orale;
10) Erroneità, violazione di legge ed illegittimità nella composizione della Commissione;
11) Errori materiali nella valutazione dei titoli;
12) Illegittimità, disparità di trattamento tra i candidati: La Commissione ha ammesso alla fase orale candidati non in possesso dei requisiti minimi previsti dalla legge per l’accesso alla qualifica di dirigente;
13) Erroneità, illegittimità, manifesta contraddittorietà – violazione e falsa applicazione del bando di concorso e delle norme di legge in subiecta materia per relativamente alla carenza di potere del Dirigente di Settore;
6.Si costituiva in giudizio la Regione Calabria, concludendo per l’infondatezza del gravame e chiedendo che fosse respinto.
7. All’udienza pubblica del 18 luglio 2019, dopo la rituale discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

8. L’appello è infondato.
8.1. Con il primo motivo di appello si sostiene la tempestività del ricorso introduttivo, notificato il 14 novembre 2008, ossia entro i sessanta giorni dalla pubblicazione della graduatoria finale sul Bollettino ufficiale della Regione Calabria (risalente al 3 ottobre 2008), laddove non sarebbe stata sufficiente a far decorrere il termine di impugnazione la semplice affissione fuori dall’aula di esame della votazione conseguita dai candidati esaminati, conformemente del resto alle previsione fissata al punto 5 del decreto di pubblicazione della graduatoria secondo cui “avverso il presente decreto è ammesso ricorso in sede giurisdizionale innanzi al TAR della Calabria, da chiunque ne abbia legittimo interesse, entro 60 giorni”.
Diversamente opinando del resto dovrebbe ammettersi che la stessa Regione Calabria abbia effettuato una pubblicazione “fallace” ed indicato una modalità di impugnazione rivelatasi errata e priva di effetti e ciononostante idonea a ingenerare un legittimo affidamento, tanto più che lo stesso bando di concorso prevedeva all’art. 12 la pubblicazione della graduatoria sul BURC.
A conforto della prospettazione l’appellante richiama il regime previsto dal d.P.R. n. 487 del 1994 in materia di concorsi pubblici dello Stato, il cui art. 15, ai commi 5 e 6, prevede che “Le graduatorie dei vincitori dei concorsi sono pubblicate nel Bollettino ufficiale della Presidenza del Consiglio dei Ministri o dell’amministrazione interessata […] Dalla data di pubblicazione di detto avviso decorre il termine per le eventuali impugnative”.
Il motivo, seppur suggestivo, non è fondato.
Va infatti confermato il principio – dal quale non vi è evidente ragione di discostarsi, nel caso di specie – secondo cui la pubblicazione dell’esito dell’esame orale mediante affissione fuori dall’aula dell’elenco dei candidati e della relativa votazione (operazione peraltro richiesta dall’art. 6, T.U. n. 3 del 1957), da cui risulti l’esclusione dalla graduatoria degli idonei, secondo quanto prescritto dal bando di concorso, determina in capo all’interessato la consapevolezza dell’immediata lesività dell’atto, consistente nella preclusione della possibilità di diventare vincitore del concorso, conseguentemente dovendosi far decorrere da tale momento i termini per l’impugnabilità del provvedimento (ex multis, Cons. Stato, VI, 8 maggio 2001, n. 2573).
Nel caso di specie, invero, costituisce dato non contestato – e comunque risultante dagli atti – che il ricorrente aveva sostenuto la prova orale in data 26 giugno 2008 e che all’esito della sessione giornaliera di esame era stato affisso l’elenco dei candidati esaminati con il voto conseguito.
Ai sensi dell’art. 11 del bando, “il superamento della prova orale è subordinato al raggiungimento di una valutazione di sufficienza, espressa in termini numerici di almeno 21/30”, di talché – avendo l’appellante conseguito un punteggio complessivo di 20/30, lo stesso aveva acquisito piena consapevolezza della lesività dell’atto adottato dalla commissione già al momento della conoscenza dell’esito della prova orale, a seguito dell’affissione dell’elenco dei risultati.
Quell’elenco, infatti, rappresentava il provvedimento ufficiale con il quale veniva sancita la sua esclusione candidato dalla graduatoria degli idonei e, consequenzialmente, dal novero dei vincitori, provvedimento che avrebbe dovuto essere tempestivamente impugnato, in quanto idoneo a produrre una lesione diretta ed attuale del suo interesse.
Né la votazione e la conseguente esclusione dal concorso sarebbero, quali atti infra-procedimentali, impugnabili solo con l’atto conclusivo costituito dal provvedimento di approvazione della graduatoria di merito e dei vincitori, tenuto conto che “ai fini della configurabilità di un atto come provvedimento impugnabile ciò che rileva non è la sua collocazione al termine del procedimento, bensì il carattere costitutivo degli effetti che all’atto stesso si ricollegano, ancorché il modulo procedimentale preveda ulteriori atti capaci di incidere sull’efficacia del provvedimento principale” (Cons. Stato, VI, 28 luglio 1992, n. 692; VI, 20 novembre 1993, n. 1027).
Inoltre va ricordato che gli atti preparatori vanno immediatamente impugnati se per il destinatario determinano un definitivo arresto del procedimento, impedendone la partecipazione ulteriore.
Non può quindi condividersi la tesi secondo cui l’avere il bando di concorso previsto la pubblicazione della graduatoria finale dei vincitori sul BURC – graduatoria impugnabile entro sessanta giorni da detto adempimento – comporterebbe che solo quest’ultimo determini la decorrenza dei termini di impugnazione dell’esclusione dal concorso, essendo quest’ultima una circostanza distinta e temporalmente antecedente alla formazione della graduatoria definitiva (al più, sussistendone i presupposti, oggetto di impugnazione con successivi motivi aggiunti).
Né sussistono, nel caso di specie, i presupposti per la rimessione in termini del ricorrente ai fini della proposizione del gravame, non sussistendo all’evidenza i presupposti dell’errore scusabile così come individuati dalla giurisprudenza anche nel regime antecedente l’entrata in vigore dell’art. 37 Cod. proc. amm., ossia una situazione normativa obiettivamente non conoscibile o confusa oppure uno stato di incertezza per la oggettiva difficoltà di interpretazione di una norma, per la particolare complessità della fattispecie concreta, per contrasti giurisprudenziale esistenti o per il comportamento non lineare dell’amministrazione, idoneo a ingenerare convincimenti non esatti o comunque di errore non imputabile al ricorrente.
Piuttosto, come emerge dagli atti di causa, il ricorrente non solo aveva preso immediatamente atto – fin al momento dell’affissione dei risultati delle prove orali – dell’impossibilità di essere dichiarato idoneo (e, dunque, eventualmente anche vincitore) del concorso, ma neppure sussisteva all’epoca dei fatti un quadro normativo o giurisprudenziale di obiettiva incertezza tale da sconsigliare la proposizione di un tempestivo ricorso cui eventualmente affiancare, in un momento successivo – come già detto – la proposizione di eventuali motivi aggiunti in ordine al decreto recante la graduatoria definitiva dei vincitori.
8. Alla luce delle considerazioni che precedono, il primo motivo di gravame va respinto e con esso l’intero appello, trattandosi di assorbente questione processuale inerente la ricevibilità stessa dell’introduttivo ricorso.
Le spese del grado di giudizio, in ragione della particolarità e della rislaneza della vicenda, possono essere interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese del grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 luglio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Carlo Saltelli – Presidente
Valerio Perotti – Consigliere, Estensore
Federico Di Matteo – Consigliere
Giovanni Grasso – Consigliere
Alberto Urso – Consigliere

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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