Consiglio di Stato, Sentenza|23 marzo 2021| n. 2484.
Costituisce condizione per l’ammissibilità dell’azione, oltre alla titolarità di una situazione giuridica sostanziale di diritto soggettivo o di interesse legittimo, anche la sussistenza dell’interesse a ricorrere, inteso quest’ultimo non come idoneità astratta dell’azione a realizzare il risultato perseguito ma, più specificamente, come interesse proprio e concreto del ricorrente al conseguimento di un’utilità o di un vantaggio (materiale o, in certi casi, morale) a mezzo del processo amministrativo; vale a dire, nell’ottica di un processo di stampo impugnatorio – annullatorio che assume come suo presupposto la sussistenza di un interesse all’eliminazione del provvedimento che il ricorrente ritiene lesivo della propria sfera giuridica.
Sentenza|23 marzo 2021| n. 2484
Data udienza 28 gennaio 2021
Integrale
Tag – parola chiave: Associazioni venatorie – Calendario venatorio regionale – Apertura anticipata della caccia – Art. 18, commi 1 e 2, L. n. 157/1992 – Nuovo calendario – Sopravvenuta carenza di interesse
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6800 del 2020, proposto dalla Federazione italiana della caccia e dalla Federcaccia Toscana, in persona dei rispettivi legali rappresentati pro tempore, entrambe rappresentate e difese dall’avvocato Al. M. Br., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
contro
il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, in persona del Ministro pro-tempore, domiciliato ex lege presso l’Avvocatura generale dello Stato, in Roma, via (…);
l’Ispra – Istituto Superiore Protezione e Ricerca Ambientale, in persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliato ex lege presso l’Avvocatura Generale dello Stato, in Roma, Via (…);
la Lega Italiana Pr. degli Uc. – LI. Bi. Li. It. Onlus ed altri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, non costituiti in giudizio, nonchè
nei confronti
della Regione Toscana, in persona del in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Fl. Ne. con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
dell’Ambito Territoriale di Caccia – A.T.C. Firenze 5 sud, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
dell’EPS – Ente Produttori Selvaggina, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
della A.N.L.C. – Associazione Nazionale Libera Caccia, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tar Toscana, sez. II, n. 848 del 30 giugno 2020, che ha accolto in parte il ricorso proposto avverso l’approvazione del calendario faunistico venatorio regionale della Toscana per la stagione 2019/2020.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ispra, del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e della Regione Toscana;
Visto l’appello incidentale depositato dalla Regione Toscana in data 28 ottobre 2020;
Vista la memoria depositata dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare nonchè dell’Ispra in data 21 dicembre 2020;
Viste le memorie depositate dalle appellanti in date 28 dicembre 2020 e 7gennaio 20201;
Viste le memorie depositate dalla Regione Toscana in date 28 dicembre 2020 e 7 gennaio 2021;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza del giorno 28 gennaio 2021, tenutasi in videoconferenza con collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25, D.L. 28 ottobre 2020 n, 137, il Consigliere Giulia Ferrari e uditi altresì i difensori presenti delle parti in causa, come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. La Lega Italiana Pr. degli Uc. – LI. Bi. It. ODV ed altri, hanno impugnato dinanzi al Tar Toscana le delibere di Giunta 22 luglio 2019, n. 970, recante “Calendario venatorio regionale 2019-20”, e 27 agosto 2019, n. 1086, recante “l. reg. n. 20 del 2002: Stagione venatoria 2019-2020 – Apertura anticipata della caccia”.
Ad avviso dei ricorrenti la Regione Toscana, autorizzando la preapertura per i giorni 1 e 8 settembre e permettendo il prelievo di talune specie fino al 27 gennaio, avrebbero violato l’art. 18, commi 1 e 2, della legge quadro dell’11 febbraio 1992, n. 157 in quanto la chiusura è stata anticipata solo di due giorni, senza rispettare l’arco temporale massimo indicato dall’art. 18, comma 1.
L’art. 18 della citata legge quadro sarebbe stata altresì violata in quanto il Calendario oggetto di gravame, discostandosi dal parere dell’Ispra, ha fissato la chiusura della caccia per la specie della beccaccia al 31 gennaio sovrapponendo, dunque, il periodo di caccia stabilito a livello regionale con i periodi della riproduzione e della migrazione di ritorno (in violazione del comma 1 bis del succitato articolo), senza peraltro produrre dati scientifici e tecnici sufficienti a ritenere che l’autorizzazione impugnata non determinasse una reale, ma solo teorica sovrapposizione.
La Regione Toscana avrebbe disatteso, infine, la l. 6 febbraio 2006, n. 66, che ratifica l’Accordo AEWA (Africa-Eurasia Waterbird Agreement), stipulato nell’ambito della Convenzione di Bonn per la Conservazione delle Specie Migratrici, in quanto nel Calendario impugnato autorizza il prelievo delle specie moriglione e pavoncella, nonostante esse siano state inserite nell’Allegato III, Colonna A, della Tabella 1 (rispettivamente nelle categorie 4 e 1b, che indicano le specie globalmente minacciate e che necessitano d’integrale protezione e perciò sono inserite tra le SPEC 1 e nelle cd. Liste Rosse), senza la previsione di misure adattive di gestione e contingentamento dei prelievi e dunque in contrasto con l’art. 7 della Direttiva Uccelli 09/147/CE e delle collegate Linee Guida sulla caccia (terzo motivo).
2. L’adito Tar Toscana, dopo aver preliminarmente ritenuto infondata l’eccezione d’inammissibilità proposta dalla Federazione Italiana della Caccia e da Federcaccia Toscana per difetto di legittimazione ad agire o d’interesse delle associazioni ambientaliste ricorrenti, ha accolto parzialmente il ricorso con la sentenza n. 848 del 30 giugno 2020 sul rilievo che il comma 2 dell’art. 18 della legge quadro 11 febbraio 1992, n. 157, nel consentire una modifica dei termini del calendario venatorio come stabiliti nel comma 1, richiede comunque il “rispetto dell’arco temporale massimo”, per cui “la modifica del termine finale, a compensazione dell’apertura anticipata, deve essere correttamente riferita all’intero periodo compreso tra l’inizio dell’apertura anticipata e l’inizio ordinario della stagione venatoria previsto dalla legge, e non all’effettivo numero di giornate di caccia in esso compreso, che resta pertanto irrilevante”.
Il giudice di primo grado ha poi affermato che la sospensione della caccia delle specie moriglione a pavoncella deriva non direttamente dalla nota del 9 luglio 2019, n. 16169 inviata dal Ministero dell’ambiente, che invitava le Regioni a escludere le suddette specie dai rispettivi calendari venatori e a sospenderne il prelievo, bensì dal loro inserimento nella colonna A, della Tabella 1, dell’allegato III, dell’Accordo internazionale AEWA sulla conservazione degli uccelli acquatici migratori in Eurasia ed Africa.
Tale accordo internazionale, secondo il primo giudice, pone allo Stato Italiano l’obbligo di adozione di tutte le misure di conservazione degli uccelli acquatici e dei loro habitat, specie di quelli maggiormente minacciati e prevale sulle scelte compiute dalle regioni, qualora tali scelte contrastino o mettano in pericolo la conservazione delle specie.
3. La sentenza del Tar Toscana è stata impugnata, con appello notificato il 27 agosto 2020 e depositato in data 28 agosto 2020, dalla Federazione italiana della caccia e dalla Federcaccia Toscana.
4. Si è costituita in giudizio la Regione Toscana, che ha proposto appello incidentale adesivo, depositato in data 28 ottobre 2020, chiedendo la riforma della sentenza nella parte in cui ha annullato la delibera di approvazione del Calendario Venatorio 2019-2020 in relazione alla previsione in cui si consente la caccia alla pavoncella e al moriglione. Secondo l’appellante il primo giudice avrebbe erroneamente considerato l’accordo AEWA operante all’interno del meccanismo di adattamento automatico previsto dall’art. 10 Cost. per il diritto internazionale consuetudinario, mentre si renderebbe necessario un apposito atto di adattamento non solo per l’accordo ma anche per gli emendamenti successivi. Quindi l’adesione all’accordo, avvenuta con la l. n. 66 del 2006, non sarebbe idonea a recepire anche la successiva modifica riguardante le specie in oggetto. Pertanto, l’emendamento all’accordo AEWA non avrebbe ancora efficacia vincolante nell’ordinamento comunitario ed italiano, in quanto sulle modifiche della classificazione della specie suddette la Commissione Europea ha esercitato una riserva ai sensi del comma 6 dell’art. X dello stesso accordo AEWA.
5. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e l’Istituto Superiore per la Protezione e Ricerca Ambientale (Ispra), che hanno eccepito l’inammissibilità degli appelli (sia principale che incidentale) per carenza di interesse, avendo l’atto impugnato già esaurito gli effetti e non potendo gli appellanti ottenere alcuna utilità dall’accoglimento del gravame. Nel merito, hanno sostenuto l’infondatezza dell’appello.
6. Non si sono costituiti in giudizio la Lega Italiana Pr. degli Uc. – LI. Bi. Li. It. Onlus ed altri.
7. All’udienza del 28 gennaio 2021, tenutasi in videoconferenza con collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25, d.l. 28 ottobre 2020 n. 137, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Come esposto in narrativa, è appellata la sentenza del Tar Toscana che ha accolto in parte il ricorso, proposto da alcune associazioni venatorie avverso la delibera di Giunta che, autorizzando la preapertura della caccia nella Regione Toscana per i giorni 1 e 8 settembre e permettendo il prelievo di talune specie fino al 27 gennaio, avrebbero violato l’art. 18, commi 1 e 2, della legge quadro sulla caccia dell’11 febbraio 1992, n. 157.
2. È fondata l’eccezione sollevata dal Ministero dell’ambiente di sopravvenuta carenza di interesse ad una decisione di merito per essere stato adottato il nuovo Calendario Venatorio per l’anno 2020/2021.
Questo Consiglio di Stato ha avuto modo di tornare sul dibattuto tema della natura e dello scopo del processo amministrativo, e quindi sulla portata dell’art. 100 c.p.c., espressione di un principio generale valido anche nel processo amministrativo, secondo il quale costituisce condizione per l’ammissibilità dell’azione, oltre alla titolarità di una situazione giuridica sostanziale di diritto soggettivo o di interesse legittimo, anche la sussistenza dell’interesse a ricorrere, inteso quest’ultimo non come idoneità astratta dell’azione a realizzare il risultato perseguito ma, più specificamente, come interesse proprio e concreto del ricorrente al conseguimento di un’utilità o di un vantaggio (materiale o, in certi casi, morale) a mezzo del processo amministrativo; vale a dire, nell’ottica di un processo di stampo impugnatorio – annullatorio che assume come suo presupposto la sussistenza di un interesse all’eliminazione del provvedimento che il ricorrente ritiene lesivo della propria sfera giuridica (Cons. St., sez. III, 2 settembre 2019, n. 6014).
Orbene, nel caso di specie è all’esame di questo Collegio un provvedimento (il Calendario Venatorio per l’annualità 2019/2020) che è venuto meno, perché spirato il suo termine annuale di efficacia e, soprattutto, perché sostituito integralmente da una nuova delibera con il medesimo oggetto (Delibera 18 maggio 2020, n. 625, recante il Calendario venatorio regionale 2020-2021).
Ne consegue che l’interesse al ricorso deve ritenersi cessato già al termine dell’anno venatorio 2019/2020, giacché gli atti impugnati in primo grado hanno perso ogni ulteriore efficacia in quel momento.
Né varrebbe rilevare che il calendario Venatorio è adottato ciclicamente, con cadenza annuale, con la conseguente configurabilità di un interesse di parte ricorrente a una pronuncia di merito, i cui contenuti siano in grado di produrre effetti sull’attività amministrativa che dovrà svolgersi per l’anno successivo. All’accoglimento di questa tesi costituisce ostacolo insuperabile il chiaro disposto dell’art. 34, comma 2, c.p.a. a tenore del quale “in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati” (C.g.a. 21 dicembre 2015, n. 709).
Il Collegio esclude altresì che, nonostante l’approvazione del nuovo Piano, permanga l’interesse ad ottenere dal giudice una pronuncia di principio che regoli la futura attività della Regione.
In ordine all’effetto conformativo che avrebbe una eventuale pronuncia nel merito, vale ricordare che non è possibile adire il giudice amministrativo per il mero accertamento della legalità violata ove poi dalla pronuncia non derivi un vantaggio concreto ed immeditato per il ricorrente
Né, infine, può ritenersi utile una pronuncia di questo giudice con riferimento alle disposizioni del Calendario 2019/2020 riproposte con il successivo Calendario 2020/2021 atteso che, delle due l’una: se tale ultimo calendario è stato impugnato (come pare essere stato), sarà il Tar Toscana a doversi pronunciare sulla legittimità della relative previsioni, con la conseguenza che una pronuncia di questo Collegio anticiperebbe quella del giudice naturale; se, invece, non è stato impugnato, le suddetti previsioni sono divenute intangibile perchè non impugnate e non più impugnabili.
Per le ragioni sopra esposte l’appello principale e quello incidentale adesivo devono essere dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse delle parti alla decisione.
In ragione della natura della decisione in rito sussistono giusti motivi per compensare le spese tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza,
definitivamente pronunciando sugli appelli, principale e incidentale, come in epigrafe proposti, li dichiara improcedibili.
Dispone la compensazione tra le parti delle spese e degli onorari del giudizio.
Ordina che la seguente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2021, tenutasi in videoconferenza con collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25, d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, con l’intervento dei magistrati:
Franco Frattini – Presidente
Giulia Ferrari – Consigliere, Estensore
Solveig Cogliani – Consigliere
Giovanni Tulumello – Consigliere
Antonio Massimo Marra – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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