Corte di Cassazione, sezioni unite civili, Sentenza 25 maggio 2018, n. 13191.

La massima estrapolata:

Al giudice ordinario la giurisdizione sul risarcimento danni per mancata stipula del contratto dopo l’aggiudicazione dell’appalto pubblico.

Sentenza 25 maggio 2018, n. 13191

Data udienza 21 febbraio 2017

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Presidente aggiunto

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di sez.

Dott. DIDONE Antonio – Presidente di sez.

Dott. DI IASI Camilla – Presidente di sez.

Dott. PETITTI Stefano – rel. Presidente di sez.

Dott. D’ANTONIO Enrica – Consigliere

Dott. ARMANO Uliana – Consigliere

Dott. CRISTIANO Magda – Consigliere

Dott. SCARANO Luigi Alessandro – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso, iscritto al N.R.G. 13623 del 2015, proposto da:
(OMISSIS) s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, per procura speciale a margine del ricorso, dagli Avvocati (OMISSIS), presso lo studio dei quali in (OMISSIS), e’ elettivamente domiciliata;
– ricorrente –
contro
(OMISSIS), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difesa, per procura speciale in calce al controricorso, dagli Avvocati (OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’Avvocato (OMISSIS);
– controricorrente –
e contro
MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE, ALIMENTARI E FORESTALI, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, e’ domiciliato per legge;
– controricorrente e ricorrente incidentale –
e
REGIONE CALABRIA, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa, per procura speciale a margine del controricorso, dall’Avvocato (OMISSIS), elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’Avvocato (OMISSIS);
– controricorrente per la cassazione della sentenza della Corte d’appello di Catanzaro n. 202/15, depositata il 13 febbraio 2015;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 21 febbraio 2017 dal Presidente relatore Dott. Stefano Petitti;
sentiti, per la ricorrente, gli Avvocati (OMISSIS);
per la Regione Calabria, l’Avvocato (OMISSIS) per delega; per il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, l’Avvocato dello Stato (OMISSIS);
sentito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott. MATERA Marcello, che ha concluso per il rigetto del ricorso principale, assorbito l’incidentale.
FATTI DI CAUSA
Con citazione del 4 febbraio 2003, (OMISSIS) s.p.a. conveniva in giudizio, dinnanzi al Tribunale di Catanzaro, il (OMISSIS), il Ministero delle politiche agricole e forestali e la Regione Calabria, per sentirli condannare – in solido tra loro o ciascuno per quanto di ragione – al risarcimento dei danni derivanti dalla mancata stipula del contratto di appalto per la realizzazione della condotta di collegamento della diga sul (OMISSIS).
La societa’ attrice assumeva che il Consorzio avrebbe tenuto una condotta inadempiente, non avendo stipulato il contratto definitivo a distanza di sei anni dalla formale aggiudicazione della gara ed avendo comunicato solo in data 7 novembre 2011 lo stato di disagio economico-finanziario, inibente la consegna dei lavori. La domanda di danni veniva formulata, sia a titolo di responsabilita’ contrattuale che a titolo di responsabilita’ precontrattuale, non solo nei confronti del Consorzio ma anche nei confronti del Ministero e della Regione Calabria, nella loro asserita qualita’ di amministrazioni tenute al finanziamento dell’opera e al controllo dell’ente committente.
Il Consorzio si costituiva eccependo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario ai sensi del Decreto Legislativo n. 80 del 1998, articolo 33 e ss. come modificato dalla L. n. 205 del 2000, articoli 6 e 7 la nullita’ della citazione per indeterminatezza dell’oggetto, la prescrizione dei presunti diritti e l’infondatezza della domanda.
Il Ministero contestava ogni responsabilita’ sul rilievo che il Decreto Ministeriale 10 ottobre 2005, n. 8407, concernente la realizzazione dell’opera, non aveva acquistato efficacia per effetto del mancato controllo preventivo da parte della Corte dei conti; eccepiva comunque il difetto di legittimazione passiva.
La Regione Calabria, a sua volta, si costituiva ed eccepiva il difetto di legittimazione passiva e il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.
2. – L’adito Tribunale di Catanzaro, con sentenza depositata il 29 maggio 2008, disattese le eccezioni preliminari e ritenuto che si versava in ipotesi di responsabilita’ precontrattuale del Consorzio, accoglieva la domanda e condannava l’ente convenuto al pagamento della somma di Euro 741.212,24; rigettava, invece, la domanda proposta nei confronti del Ministero e della Regione.
3. – Avverso questa sentenza il Consorzio proponeva appello, sostenendo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Ricostituitosi il contraddittorio ( (OMISSIS) proponeva appello incidentale in ordine al quantum del risarcimento e alle spese del giudizio), la Corte d’appello di Catanzaro, con sentenza depositata il 13 febbraio 2015, accoglieva l’appello principale e dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Aderendo al principio affermato da queste Sezioni Unite nella sentenza n. 17858 del 2013, la Corte d’appello riteneva che il criterio discretivo ai fini del riparto di giurisdizione dovesse essere individuato nella sussistenza o no del contratto e nella rilevanza della sua fase attuativa, potendosi affermare la giurisdizione del giudice ordinario solo nel caso in cui vengano in rilievo questioni legate all’adempimento delle obbligazioni nascenti dal contratto, restando invece devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo la controversia, quale quella di specie, in cui nessun contratto sia venuto ad esistenza e si discuta della condotta tenuta nell’ambito di una procedura finalizzata alla stipula di un contratto di appalto di diritto pubblico.
4. – Per la cassazione di questa sentenza (OMISSIS) s.p.a. ha proposto ricorso sulla base di un unico motivo, cui hanno resistito, con controricorso, il (OMISSIS), il Ministero delle politiche agricole e forestali e la Regione Calabria. Il Ministero ha altresi’ proposto ricorso incidentale condizionato, affidato ad un motivo.
La ricorrente ha depositato memoria ai sensi dell’articolo 378 c.p.c..
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. – Con l’unico motivo di ricorso la societa’ ricorrente deduce violazione della L. n. 205 del 2000, articoli 6 e 7, del Decreto Legislativo n. 80 del 1998, articolo 33 sostenendo che la Corte d’appello avrebbe errato nel non considerare che la fase dell’evidenza pubblica si era conclusa con l’aggiudicazione dell’appalto e che, quindi, la mancata convocazione ai fini della stipula del contratto pur dopo l’adempimento di tutte le formalita’ prescritte dal bando e la mancata consegna dei lavori integravano un inadempimento dell’amministrazione aggiudicatrice, idoneo a dare luogo a responsabilita’ contrattuale della stessa e comunque precontrattuale. 2. – Il ricorso e’ infondato.
Va premesso che, secondo un consolidato orientamento delle Sezioni unite in materia di appalti pubblici, la L. 21 luglio 2000, n. 205, articoli 6-7, e il cod. proc. amm., articolo 133, hanno attribuito esclusivamente al giudice amministrativo il contenzioso sulla procedura di affidamento dell’appalto, restando devolute al giudice civile le vertenze afferenti al contratto e alla sua esecuzione, dato che esse ineriscono a diritti e obblighi scaturenti dal contratto stesso (Cass., S.U., n. 4425 del 2007; Cass., S.U., n. 2634 del 2009).
Questa Corte ha, infatti, avuto modo di affermare che nelle procedure connotate da concorsualita’ aventi ad oggetto l’affidamento di lavori, servizi e forniture, e’ indiscutibile la piena operativita’ della giurisdizione esclusiva di cui alla L. n. 205 del 2000, articolo 6 per le controversie relative a detti atti (come disposto dal Decreto Legislativo n. 80 del 1998, articolo 33, comma 2, lettera d, modificato dalla predetta L. n. 205 del 2000, articolo 7 e dalla successiva previsione del Decreto Legislativo n. 163 del 2006, articolo 244 sostitutiva della prima, abrogata dall’articolo 256 codice dei contratti): spetta quindi a detta giurisdizione la cognizione dei comportamenti ed atti assunti prima della aggiudicazione e nella successiva fase compresa tra l’aggiudicazione e la stipula del contratto, tra tali atti essendo compreso anche quello di revoca della aggiudicazione stessa (Cass., S.U., n. 6068 del 2009 e sentenze ivi richiamate: Cass., S.U., n. 27169 del 2007; Cass., S.U., n. 10443 del 2008; Cass. n. 19805 del 2008; Cass. n. 20596 del 2008; Cass., S.U., n. 29425 del 2008).
Nello stesso senso, Cass., S.U., n. 17858 del 2013, secondo cui, in tema di appalti pubblici, qualora alla deliberazione di aggiudicazione dell’appalto non segua la stipula della convenzione di disciplina tra le parti, bensi’, all’esito di una fase interlocutoria volta alla eventuale rinegoziazione dell’oggetto dell’instaurando rapporto, la decadenza dalla stessa aggiudicazione, la controversia introdotta dall’aggiudicatario decaduto per ottenere l’accertamento del preteso inadempimento dell’ente agli obblighi contrattuali e la sua condanna alla restituzione delle cauzioni versategli, oltre rivalutazione ed interessi, nonche’ al risarcimento del danno asseritamente patito nel corso della trattativa precontrattuale, appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo, essendosi la fattispecie svolta ed esaurita tra l’originaria aggiudicazione e la stipula del contratto, mai avvenuta.
Principi analoghi si sono affermati nella giurisprudenza regolatrice di queste Sezioni Unite laddove si e’ ripetutamente affermato che l’azione di risarcimento del danno per responsabilita’ in relazione ad una procedura di affidamento di appalto di opere pubbliche per attivita’ amministrativa non conforme a buona fede appartiene alla giurisdizione del comparto TAR – Consiglio di Stato, avendo pur essa per oggetto atti o provvedimenti della procedura concorsuale obbligatoria, nonche’ relativi all’individuazione del contraente a seguito dell’aggiudicazione, e comunque inerenti alla fase antecedente alla stipulazione del contratto di appalto (Cass., S.U., n. 20596 del 2008).
2.1. – La giurisdizione del Giudice ordinario, quale giudice dei diritti, diviene pienamente operativa nella successiva fase contrattuale afferente l’esecuzione del rapporto, fase, aperta dalla stipula, nella quale si e’ entrati a seguito della conclusione – con l’aggiudicazione di quella pubblicistica: “in questa seconda fase, pur strettamente connessa con la precedente, e ad essa consequenziale, che ha inizio con l’incontro delle volonta’ delle parti per la stipulazione del contratto, e prosegue con tutte le vicende in cui si articola la sua esecuzione, infatti, i contraenti – p.a. e privato – si trovano in una posizione paritetica e le rispettive situazioni soggettive si connotano del carattere, rispettivamente, di diritti soggettivi ed obblighi giuridici a seconda delle posizioni assunte in concreto. Sicche’ e’ proprio la costituzione di detto rapporto giuridico di diritto comune a divenire l’altro spartiacque fra le due giurisdizioni, quale primo atto appartenente a quella ordinaria, nel cui ambito rientra con la disciplina posta dagli articoli 1321 c.c. e ss.; e che percio’ comprende non soltanto quella positiva sui requisiti (articoli 1325 c.c. e ss.) e gli effetti (articoli 1372 c.c. e ss.), ma anche l’intero spettro delle patologie ed inefficacie negoziali, siano esse inerenti alla struttura del contratto, siano esse estranee e/o alla stessa sopravvenute” (Cass., S.U., n. 27169 del 2007).
Con la precisazione che ai fini del radicamento della giurisdizione del giudice ordinario non e’ indispensabile alla stipula del contratto tra amministrazione aggiudicatrice e appaltatrice, essendo a tal fine sufficiente che il contratto abbia avuto un principio di esecuzione (Cass., S.U., n. 6068 del 2009, che ha ritenuto idonea la consegna dei lavori).
3. – Orbene, nel caso di specie, alla aggiudicazione definitiva deliberata dal Consorzio di bonifica in favore di (OMISSIS) s.p.a. (Delib. 22 giugno 1995, e successiva comunicazione del 30 giugno 1995), non ha fatto seguito ne’ la stipula del contratto ne’ l’inizio della esecuzione del contratto.
Si deve solo aggiungere che le deduzioni svolte dalla ricorrente per contestare la pertinenza delle richiamate pronunce di questa Corte non appaiono idonee ad indurre a dubitare della univocita’ del criterio di riparto, essendo rilevante unicamente la mancata stipula del contratto a seguito della aggiudicazione – a prescindere dalle ragioni per cui cio’ sia avvenuto – ovvero il mancato inizio della esecuzione del contratto, quale alternativa alla stipula dello stesso.
Ne consegue che, in applicazione dei richiamati principi, correttamente la Corte d’appello ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo (in tal senso, Cass., S.U. n. 14188 del 2015).
4. – Il ricorso va quindi respinto, con conseguente assorbimento del ricorso incidentale condizionato.
In applicazione del principio della soccombenza, la ricorrente va condannata al pagamento delle spese processuali, liquidate come da dispositivo.
Poiche’ il ricorso e’ stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed e’ rigettato, sussistono le condizioni per dare atto – ai sensi della L. 24 dicembre 2012, n. 228, articolo 1, comma 17 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilita’ 2013), che ha aggiunto il comma 1-quater al testo unico di cui al Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, articolo 13 – della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte della ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione integralmente rigettata.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso principale, assorbito l’incidentale; condanna la ricorrente principale al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, che liquida, per il (OMISSIS) e della Regione Calabria, in Euro 10.200,00, di cui Euro 10.000,00 per compensi, oltre spese forfetarie nella misura del 15 % e accessori di legge, e, per il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, in Euro 10.000,00 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito.
Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, articolo 13, comma 1 quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, articolo 1, comma 17, dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso articolo 13, comma 1 bis.