Consiglio di Stato, sezione seconda, Sentenza 5 agosto 2019, n. 5516.
La massima estrapolata:
L’art. 8 comma 5 del D.P.R. 20 aprile 1994 n. 349 va interpretato nel senso che l’amministrazione richiedente il parere del C.P.P.O. è tenuta a fornire la motivazione della propria decisione solamente nel caso in cui intenda discostarsene, essendo quel parere il momento di sintesi e di superiore valutazione dei giudizi espressi da altri organi.
Sentenza 5 agosto 2019, n. 5516
Data udienza 28 maggio 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 215 del 2012, proposto dal Ministero dell’Economia e delle Finanze e dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
contro
-OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi, anche disgiuntamente, dagli avvocati Fr. Ca., Fa. Bu. ed Ar. Am., con domicilio eletto presso la dott.ssa Fr. Bu. (studio Ai. – Pa. – Am.) in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce Sezione Prima, n. -OMISSIS- del 5 ottobre 2011, resa tra le parti sul ricorso r.g. -OMISSIS-/1997, proposto per del decreto del Provveditore agli Studi di -OMISSIS- n. -OMISSIS-/C-1 del 28.2.97, notificato il 19.3.97, con cui è stata respinta l’istanza di equo indennizzo avanzata dal ricorrente adeguandosi al parere espresso dal CPPO nella seduta del 29 maggio 1996 e di ogni altro atto o provvedimento preordinato, collegato o consequenziale, ivi compreso il richiamato parere espresso dal CPPO;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dei sigg. -OMISSIS-;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 maggio 2019 il Cons. Francesco Guarracino e uditi l’avv.to dello Stato Al. Ma. per la parte appellante e l’avv. Ug. De Lu., su delega dell’avv. Ar. Am., per la parte appellata;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Lecce, il sig. -OMISSIS-impugnava il decreto, n. -OMISSIS-/C-1 del 28 febbraio 1997, con cui il Provveditore agli Studi di -OMISSIS-, sulla scorta del parere del Comitato per le Pensioni Privilegiate e Ordinarie, aveva respinto la sua domanda di equo indennizzo, presentata dopo il suo collocamento a riposo per inidoneità fisica a seguito dell’aggravamento di una infermità già riconosciuta dipendente da causa di servizio.
A seguito del decesso del ricorrente, il giudizio era proseguito dai sigg. -OMISSIS-, in qualità di eredi.
Con sentenza n. -OMISSIS- del 5 ottobre 2011 il T.A.R. adito, sezione prima, accoglieva il ricorso e, per l’effetto, annullava il provvedimento impugnato condannando le amministrazioni resistenti al pagamento delle spese processuali.
Con ricorso in appello il Ministero dell’Economia e delle Finanze ed il Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca hanno gravato la sentenza di primo grado, chiedendone la riforma.
Hanno resistito in giudizio gli appellati, il cui collegio difensivo è stato integrato nel corso del giudizio, che hanno prodotto una memoria in vista dell’udienza di discussione.
All’udienza pubblica del 28 maggio 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. – Con l’atto impugnato in primo grado il Provveditore agli Studi di -OMISSIS- ha respinto la domanda di equo indennizzo presentata dal sig. -OMISSIS-provvedendo in conformità al parere espresso in data 29 maggio 1996dal Comitato per le Pensioni Privilegiate e Ordinarie (C.P.P.O.) che ne aveva escluso l’aggravamento della infermità, già riconosciuta dipendente da causa di servizio.
In particolare, come puntualmente riportato nella decisione di primo grado, con verbale n. 23 del 21 gennaio 1988 il sig. -OMISSIS-si era visto riconoscere dalla Commissione Medica Ospedaliera (C.M.O.) presso l’Ospedale Militare “-OMISSIS-” di -OMISSIS- la dipendenza da causa di servizio dell’infermità “infarto del miocardio”, con ascrivibilità alla VI categoria, tab. A, misura massima; in data 1° luglio 1994, con verbale n. 846, la stessa Commissione Medica si era pronunciata sull’intervenuto aggravamento dell’infermità ” cardiopatia ischemica infartuale ad impronta dilatativa in coronaropatico con b.c.b. dx”, dichiarando il sig. -OMISSIS-temporaneamente non idoneo per sei mesi alle proprie mansioni, senza, però, ascrivere a nessuna categoria l’infermità, in quanto non ancora stabilizzato; infine, con verbale n. 131 del 23 gennaio 1995, la Commissione Medica aveva riconosciuto l’aggravamento come ascrivibile alla IV categoria della tabella A, con declaratoria di permanente inidoneità dell’interessato alle proprie mansioni.
Sennonché, nel parere reso nella seduta del 29 maggio 1996, il C.P.P.O. così si esprimeva: “visto il p.v. 131 del 23.1.1995 della CMO di -OMISSIS-; considerato che, diversamente da quanto proposto, l’infermità cardiaca, ora diagnosticata come ” persistente cardiopatia ischemica infartuale in coronaropatico con blocco completo branca sx” NON PUO’ RICONOSCERSI AGGRAVATA: infatti, dagli accertamenti di cui al p.v. citato, l’entità di detta affezione non è tale da determinare una menomazione dell’integrità fisica meritevole di classificazione superiore alla VI ctg già attribuita, in quanto i referti risultano praticamente sovrapponibili”.
Il Provveditore disponeva, quindi, il rigetto dell’istanza.
2. – Il diniego del Provveditore agli Studi, impugnato unitamente al parere del C.P.P.O., è stato annullato dal T.A.R. salentino, il quale, nell’accogliere la censura di violazione e falsa applicazione degli articoli 51 del d.P.R. n. 686/57 e 163 del d.P.R. n. 1092/93 e di eccesso di potere per errore nei presupposti, illogicità e difetto di motivazione, ha motivato la decisione affermando che “a fronte di una significativa divergenza registratasi nella formulazione dei pareri da parte di due organismi consultivi la cui composizione risulta caratterizzata dalla presenza di soggetti muniti di adeguate competenze specialistiche di tipo medico-legale, a motivo della quale non può affermarsi inequivocabilmente la preponderanza dell’uno rispetto all’altro, la P.a. non può acriticamente recepire l’opinione di uno degli organi in questione, senza illustrare le ragioni che hanno indotto a ritenerne preponderante il giudizio nell’ambito del procedimento. Tale onere motivazionale non può ritenersi soddisfatto dalla precisazione di “condividere pienamente” il parere del CPPO, perché una affermazione del genere, lo si ribadisce, non consente di comprendere per quale ragione sia stato ritenuto più attendibile sotto il profilo medico-legale l’apporto consultivo in questione”.
3. – Le Amministrazioni in epigrafe hanno appellato la sentenza, criticando la decisione del Giudice di primo grado perché basata su un orientamento giurisprudenziale – che riteneva illegittimi i provvedimenti di diniego del riconoscimento della dipendenza da causa di servizio di una infermità, adottati in conformità al parere del C.P.P.O. ma in contrasto col giudizio della C.M.O., qualora l’Amministrazione non avesse fornito motivazione in merito alla scelta tra i due pareri contrastanti – già superato all’epoca dei fatti, essendo ormai da lungo tempo riconosciuto e acclarato che l’obbligo di una specifica motivazione sussisteva solo nell’ipotesi in cui l’Amministrazione avesse deciso di discostarsi dal parere obbligatorio del C.P.P.O., ma non quando il provvedimento fosse stato adottato in sua conformità, nel qual caso era sufficiente il richiamo al parere del C.P.P.O., quando questi avesse svolto un giudizio congruo sul versante istruttorio e motivazionale.
Nel caso di specie, secondo parte appellante, il C.P.P.O. avrebbe proceduto ad una scrupolosa disamina di tutta la documentazione, amministrativa e sanitaria, trasmessa, sotto tutti i profili, ed il suo parere sarebbe stato congruamente motivato fornendo puntuale descrizione dell’infermità ed analiticamente esponendo i motivi, alla luce di un’attenta analisi di tutti gli atti trasmessi, per cui l’infermità diagnosticata non era stata riconosciuta dipendente da causa di servizio nel parere n. -OMISSIS-/1988 reso nell’adunanza del 14 ottobre 1989 e, successivamente, non era stata riconosciuta aggravata nel parere n. 8609/1996, reso nella seduta n. 122 del 29 maggio 1996.
4. – L’appello è infondato.
5. – All’epoca dei fatti l’art. 8, comma 5, del d.P.R. 20 aprile 1994, n. 349 (“Regolamento recante riordino dei procedimenti di riconoscimento di infermità o lesione dipendente da causa di servizio e di concessione dell’equo indennizzo”), abrogato nel 2001 ma in vigore alla data di presentazione dell’istanza, stabiliva che l’amministrazione, qualora avesse inteso discostarsi dal parere del C.P.P.O., era tenuta ad indicarne le ragioni, confermando implicitamente che non occorreva una speciale motivazione nel caso in cui, viceversa, si fosse limitata a farne proprie le conclusioni.
Per costante indirizzo giurisprudenziale, dunque, quella disposizione deve essere interpretata nel senso che l’amministrazione richiedente il parere era tenuta a fornire la motivazione della propria decisione solamente nel caso in cui intendesse discostarsene, essendo quel parere il momento di sintesi e di superiore valutazione dei giudizi espressi da altri organi (ex ceteris, C.d.S., sez. V 15 gennaio 2019, n. 372; sez. V, 19 luglio 2018, n. 4400; sez. III, 8 luglio 2015 n. 3412).
6. – In questo contesto, non essendo consentito al giudice di sovrapporre il proprio convincimento a quello espresso dall’organo tecnico, il sindacato giurisdizionale è limitato ai soli casi di irragionevolezza manifesta, palese travisamento dei fatti, omessa considerazione di circostanze di fatto tali da poter incidere sulla valutazione medica finale, nonché di non correttezza dei criteri tecnici e del procedimento seguito (ex aliis, C.d.S., sez. IV, 9 luglio 2018, n. 4160; sez. IV, 15 maggio 2008, n. 2243).
7. – Tra queste ipotesi questo Consiglio ha annoverato, altresì, quella in cui il giudizio espresso dalla C.P.P.O. risulti sostanzialmente apodittico, allorché non si sia dato carico di esaminare e di vagliare la fondatezza dei precedenti giudizi medico-legali e si traduca nell’uso di una formula essenzialmente di stile (C.d.S. sez. IV, 21 settembre 2018, n. 5482)
8. – Nel caso in esame, come visto, il C.P.P.O., esaminando il p.v. 131 del 23.1.1995 della C.M.O., ha escluso l’aggravamento della patologia cardiaca del soggetto interessato con la motivazione che “dagli accertamenti di cui al p.v. citato, l’entità di detta affezione non è tale da determinare una menomazione dell’integrità fisica meritevole di classificazione superiore alla VI ctg già attribuita [con p.v. n. 23 del 21 gennaio 1988 della C.M.O. di -OMISSIS-], in quanto i referti risultano praticamente sovrapponibili”.
Nonostante la perentorietà dell’affermazione, tuttavia, il raffronto tra i due referti appare evidenziare diversi punti di discordanza negli elementi anamnestici che, sul piano oggettivo, vi sono riportati.
Da un lato, infatti, nel p.v. n. 23 del 21 gennaio 1988 della C.M.O. di -OMISSIS- (quello che ha ascritto la cardiopatia ischemica infartuale dell’interessato alla VI ctg) il referto ecocardiografico risulta il seguente: “Freq. cardiaca: 70. Ritmo sinusale a media frequenza; emiblocco anteriore sinistro; segni stabilizzati di pregresso infarto del miocardio in sede antero-settale. P.A.: 120/80; polso Fr.: 70. Aia cardiaca lievemente accentuata nel suo profilo di sinistra. Toni ritmici, deboli su tutti i focolai. Impurità evettiva [recte: eiettiva] al miocardio. Discreto compenso emodinamico”.
Invece, nel p.v. 131 del 23 gennaio 1995 della C.M.O. di -OMISSIS- il referto risulta il seguente: “E.C.G.: Tachicardia sinusale. Danno atriale sx: blocco completo di branca sx: marcata deviazione a sx A del QRS in soggetto con pregresso infarto del miocardio. Esame clinico del cuore e P.A.: P.A.: 135/70 mmHg. Polso fr. 100 m. Toni ritmici: 4° Tono alla punta: soffio protomesosistolico su punta e mesocardio da minimo rigurgito mitralico”.
9. – La circostanza vale, anzitutto, ad escludere che i due referti siano materialmente sovrapponibili.
Senonché, anche ipotizzando che la C.P.P.O., adoperando l’avverbio “praticamente”, intendesse riferirsi alle loro implicazioni medico-legali quanto allo stato evolutivo della patologia cardiaca, non sono in alcun modo percepibili le ragioni per cui, diversamente da quanto ritenuto dalla C.M.O. di -OMISSIS-, i due referti sarebbero, nella sostanza, di identico significato, nonostante gli elementi nuovi od aggiuntivi evidenziati nel secondo referto.
Il completo silenzio serbato sul punto dal C.P.P.O. non ha, evidentemente, posto in condizione l’interessato di poter adeguatamente apprezzare, anche ai fini delle proprie difese, le ragioni del provvedere in relazione agli accertamenti medici presi in considerazione.
10. – Per queste ragioni va respinto l’appello e, per l’effetto, confermata, con diversa motivazione, la sentenza appellata.
Restano salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione all’esito di un rinnovato esercizio del potere, previa acquisizione di nuovo parere del competente Comitato.
11. – La peculiarità della vicenda giustifica la compensazione delle spese del presente grado del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma, con diversa motivazione, la sentenza impugnata.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Taormina – Presidente
Fulvio Rocco – Consigliere
Antonella Manzione – Consigliere
Cecilia Altavista – Consigliere
Francesco Guarracino – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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