Annullamento di un provvedimento amministrativo

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Consiglio di Stato, Sezione quinta, Sentenza 21 aprile 2020, n. 2534.

La massima estrapolata:

L’annullamento di un provvedimento amministrativo per vizi tralatiziamente definiti formali, quali il difetto di istruttoria o di motivazione, o procedimentali (come il vizio di incompetenza), in quanto non contiene alcun accertamento in ordine alla spettanza del bene della vita coinvolto dal provvedimento impugnato, non consente di accogliere la domanda finalizzata al perseguimento della pretesa sostanziale, quale è il risarcimento del danno.

Sentenza 21 aprile 2020, n. 2534

Data udienza 30 gennaio 2020

Tag – parola chiave: Risarcimento danni – Piano Comunale per gli Insediamenti Produttivi – Assegnazione lotti – Controversia – Domanda di risarcimento del danno – Danno da mancata assegnazione – Cessazione della materia del contendere – Provvedimento illegittimo per vizi formali

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2517 del 2010, proposto da
Mu. Iv., Pi. Er., rappresentati e difesi dagli avvocati An. Ma. e Ro. Mu., con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato An. Ma. in Roma, via (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gi. Ma. La., con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Fr. As. in Roma, via (…);

sul ricorso numero di registro generale 224 del 2018, proposto da
Mu. Iv., Pi. Er., rappresentati e difesi dall’avvocato Ro. Mu., con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato An. De An. in Roma, via (…);

contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gi. Ma. La., con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Fr. As. in Roma, via (…);
per la riforma
-quanto al ricorso n. 2517 del 2010:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (sezione Prima) n. 19/2009, resa tra le parti;
-quanto al ricorso n. 224 del 2018:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (sezione Seconda) n. 527/2017, resa tra le parti;
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2020 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti gli avvocati Ma. e De Cu., per delega di La. Mu.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

A)1.- Con ricorso iscritto sub n. 2517/2010 del R.G.la sig.ra Mu. Iv. ed il sig. Pi. Er. hanno interposto appello parziale nei confronti della sentenza 20 gennaio 2009, n. 19 del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, sez I, con la quale è stata dichiarata la cessazione della materia del contendere in relazione alla loro domanda di annullamento della deliberazione del Consiglio comunale di (omissis) n. 30 in data 1 febbraio 1999, ed in parte dichiarata inammissibile ed in parte respinta la domanda di risarcimento del danno.
La controversia concerne l’assegnazione di un lotto di terreno ricompreso nel piano comunale per gli insediamenti produttivi, oggetto di domanda degli esponenti in data 22 ottobre 1988; ritenuta ammissibile l’istanza, la Commissione comunale in data 26 gennaio 1995 proponeva l’assegnazione del lotto n. 5, poi accordata con deliberazione della Giunta Municipale n. 771 del 22 agosto 1995; con successiva deliberazione della stessa Giunta n. 998 dell’11 dicembre1995 l’assegnazione è stata sospesa.
Nonostante l’ordinanza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna n. 159 del 1999 di accoglimento della domanda cautelare avverso la sospensione dell’assegnazione, la Giunta con deliberazione 1 febbraio 1999, n. 30 ha deciso di non dare corso all’assegnazione del lotto n. 5.
Dall’impugnativa di tale provvedimento origina il presente contenzioso, finalizzato all’annullamento del provvedimento lesivo ed alla condanna dell’amministrazione comunale al risarcimento del danno asseritamente subito dai ricorrenti per non avere potuto cominciare l’attività economica progettata in conseguenza del ritardo nell’assegnazione del lotto.
2. – La sentenza appellata, come premesso, ha dichiarato cessata la materia del contendere sull’azione impugnatoria, essendo medio tempore intervenuta la delibera del Commissario straordinario del Comune di (omissis) n. 12 del 23 gennaio 2004, disponente la cessione del lotto n. 5 agli appellanti (sebbene la proprietà sia stata trasferita solamente con atto pubblico notarile in data 6 novembre 2008), ed, esaminate le censure dedotte, respinto la domanda di risarcimento del danno da spettanza. In particolare, la sentenza ha ritenuto il provvedimento gravato viziato da incompetenza e da difetto di motivazione, ma ha respinto la domanda di risarcimento dei danni cagionati dalla sospensione dell’iniziale assegnazione (periodo dal dicembre 1995, recante la prima delibera di sospensione, al 30 novembre 1999, data della proposizione del ricorso) per insussistenza del rapporto di causalità ; ha chiarito la sentenza che, essendo il lotto n. 5 stato fatto oggetto di cessione in proprietà al sig. Fu. Fa. Te. in data 30 ottobre 1989, “i ricorrenti non avrebbero potuto conseguire la disponibilità del terreno, fino alla risoluzione della precedente convenzione di cessione pronunciata con la sentenza del Tribunale di Cagliari 2 settembre 2002, n. 2355”.
3. – Con l’appello i signori Mu. e Pi. deducono l’erroneità della sentenza di prime cure, limitatamente al capo che ha respinto la domanda risarcitoria, assumendo che la circostanza per cui il Comune di (omissis) abbia assegnato loro il lotto n. 5 prima di riacquistarne la disponibilità non può ritorcersi a loro danno; dal giudicato civile emerge che l’amministrazione aveva riscontrato l’inadempimento del sig. Fu. sin dal 1993 dichiarandolo decaduto dall’assegnazione nel 1994, ma poi attivandosi in sede giudiziale per la risoluzione del contratto solamente il 6 dicembre 1999, dopo l’esperimento del presente ricorso dagli odierni appellanti. La condotta ostruzionistica e dilatoria evidenzierebbe la colpa dell’amministrazione, che avrebbe ingenerato un danno a titolo di lucro cessante pari ad euro 34.975,00 per ogni anno di mancata attività (poi rimodulato nella misura di euro 22.000,00 annui, parametrati all’utile medio di impresa).
4. – Si è costituito in resistenza il Comune di (omissis) eccependo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza nel merito dell’appello.
B)5. – Con successivo ricorso iscritto sub n. 224/2018 del R.G. la sig.ra Mu. Iv. ed il sig. Pi. Er. hanno interposto appello nei confronti della sentenza 4 agosto 2017, n. 527 del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, sez II, che ha respinto la loro domanda di risarcimento del danno da mancata utilizzazione del lotto n. 5 del P.I.P., come conseguenza della delibera di Giunta comunale di (omissis) n. 30 in data 1 febbraio 1999 (di illegittima sospensione dell’assegnazione), relativamente al periodo che va dall’1 maggio 1999 al 6 novembre 2008 (data di cessione dell’area).
In particolare, la sentenza, richiamando il corredo motivazionale della sentenza n. 19 del 2019, ha ritenuto che sino alla sentenza del giudice civile di risoluzione non è ravvisabile alcuna lesione della sfera giuridica dei ricorrenti “che ben conoscevano la situazione di indisponibilità del bene determinata dalla precedente assegnazione del lotto n. 5 al sig. Fu.”. Per il periodo successivo (che va dal 2 settembre 2002 al 6 novembre 2008) ha poi ritenuto che la domanda risarcitoria non meriti accoglimento per difetto dell’elemento soggettivo della colpa, in ragione della complessità degli adempimenti che si sono resi necessari per liberare il bene dalle trascrizioni ed iscrizioni pregiudizievoli; “solo il 30 marzo 2007 il legale del Comune comunicava all’ente la definizione del procedimento e la possibilità di prendere contatto con il Banco di Sa. per il rilascio dell’assenso alla cancellazione dell’ipoteca, per la quale successivamente venivano espletate le relative formalità “.
6. – Con l’appello i signori Mu. e Pi. deducono l’erroneità della sentenza di prime cure, riproponendo gli argomenti già svolti con l’appello n. 2517/2010 del R.G., compendiabili nell’assunto che la circostanza per cui il Comune di (omissis) abbia assegnato loro il lotto n. 5 prima di riacquistarne la disponibilità non può ritorcersi a loro danno, integrando una condotta colpevole, ulteriormente aggravata dal ritardo nell’iniziare la causa di risoluzione con effetti recuperatori del bene (dal 1993 al 1999). Il danno, parametrato al lucro cessante, è indicato nella media di euro 44.000,00 annui, per un totale di euro 418.000,00.
7. – Si è costituito in resistenza anche in questo giudizio il Comune di (omissis), eccependo la genericità e comunque l’infondatezza dell’appello, riproponendo le eccezioni di primo grado, attinenti al divieto di parcellizzazione delle domande ed al difetto di legittimazione attiva della sig.ra Mu., la quale, benchè destinataria del provvedimento, non ha poi acquistato il lotto.
8.- All’udienza pubblica del 30 gennaio 2020 le cause sono state trattenute in decisione.

DIRITTO

1.- Deve essere preliminarmente disposta, ai sensi dell’art. 70 Cod. proc. amm., la riunione dei ricorsi iscritti sub nn. 2517/2010 e 224/2018 del R.G., in ragione della loro connessione soggettiva ed oggettiva.
2. – Principiando dalla disamina del ricorso n. 2517/2010 del R.G., gli appellanti criticano il capo della sentenza che ha respinto la loro domanda di risarcimento del danno (per illegittima sospensione dell’assegnazione del lotto n. 5) in ragione della mancanza del nesso di causalità tra l’illegittimità provvedimentale ed il pregiudizio lamentato.
Deducono, in sintesi, che la circostanza per cui nel 1995 il lotto in questione non fosse nella disponibilità del Comune, e quindi non potesse essere consegnato ai ricorrenti, è imputabile solo a colpa dell’amministrazione comunale, che, riscontrato l’inadempimento del sig. Fu. già nel 1993, e dichiaratolo decaduto dall’assegnazione nel 1994, si è attivata in sede giudiziale (per ottenere la risoluzione giudiziale del contratto) solo il 6 dicembre 1999.
L’appello, nella disamina congiunta dei suoi motivi, strettamente correlati, è infondato.
Ai fini della delibazione della pretesa risarcitoria occorre muovere dalla considerazione che la sentenza appellata ha ritenuto l’illegittimità della deliberazione di Giunta comunale n. 30 del 1999 per incompetenza e per vizio motivazionale, affermando che la sospensione dell’assegnazione del lotto, in quanto atto privo di valore di indirizzo politico, non rientrava nelle prerogative della Giunta comunale, e comunque era contenutisticamente inidonea a spiegare le ragioni per non procedere all’assegnazione in favore dei ricorrenti.
Tali essendo i limiti oggettivi dell’accertamento contenuto nella sentenza, la domanda di risarcimento non può trovare accoglimento in conformità del consolidato indirizzo giurisprudenziale alla stregua del quale l’annullamento di un provvedimento amministrativo per vizi tralatiziamente definiti formali, quali il difetto di istruttoria o di motivazione, o procedimentali (come il vizio di incompetenza), in quanto non contiene alcun accertamento in ordine alla spettanza del bene della vita coinvolto dal provvedimento impugnato, non consente di accogliere la domanda finalizzata al perseguimento della pretesa sostanziale, quale è il risarcimento del danno. Infatti mentre la caducazione dell’atto per vizi sostanziali vincola l’amministrazione ad attenersi, nella successiva attività, alle statuizioni del giudice, l’annullamento fondato su profili formali non elimina né riduce il potere della stessa di provvedere in ordine allo stesso oggetto dell’atto annullato e lascia ampio potere in merito all’amministrazione, con il solo limite negativo di riesercizio nelle stesse caratterizzazioni di cui si è accertata l’illegittimità, sicchè non può ritenersi condizionata o determinata in positivo la decisione finale (in termini, tra le tante, Cons. Stato, V, 22 novembre 2019, n. 7977; III, 17 giugno 2019, n. 4097; V, 14 dicembre 2018, n. 7054).
Ciò in quanto il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica e costante dell’annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo, ma richiede la verifica di tutti i requisiti dell’illecito (condotta, colpa, nesso di causalità, evento dannoso) e, nel caso di richiesta di risarcimento del danno conseguente alla lesione di un interesse legittimo pretensivo, è subordinato alla dimostrazione, secondo un giudizio prognostico, con accertamento in termini di certezza o, quanto meno, di probabilità vicina alla certezza, che il provvedimento sarebbe stato rilasciato in assenza dell’agire illegittimo della pubblica amministrazione (Cons. Stato, V, 19 agosto 2019, n. 5737; V, 23 marzo 2018, n. 1859).
Ed infatti per danno ingiusto risarcibile ai sensi dell’art. 2043 Cod. civ. si intende non qualsiasi perdita economica, ma solo la perdita economica ingiusta, ovvero verificatasi con modalità contrarie al diritto; ne consegue quindi la necessità, per chiunque pretenda un risarcimento, di dimostrare la c.d. spettanza del bene della vita, ovvero la necessità di allegare e provare di essere titolare, in base ad una norma giuridica, del bene della vita che ha perduto od al quale anela, e di cui attraverso la domanda giudiziale vorrebbe ottenere l’equivalente economico.
3. – In relazione all’accertamento contenuto nella sentenza appellata, dunque, e cioè prima del riesercizio dell’azione amministrativa, è impossibile enucleare la configurabilità di un collegamento causale tra il danno lamentato ed il comportamento procedimentale dell’Amministrazione.
Tale soluzione si impone anche nella presente controversia, sebbene la pretesa azionata, che prende le mosse da un provvedimento di sospensione, di elisione dell’efficacia di una precedente assegnazione, si caratterizzi principalmente alla stregua di danno da ritardo connesso al mancato utilizzo dell’area assegnata per effetto della sospensione. Infatti il danno da ritardo non può essere avulso da una valutazione concernente la spettanza del bene della vita, e deve, quindi, essere subordinato, tra l’altro, anche alla dimostrazione che l’aspirazione al provvedimento sia destinata ad esito favorevole, e quindi alla dimostrazione della spettanza definitiva del bene sostanziale della vita collegato ad un tale interesse.
E’ pur vero che la sentenza impugnata ha disatteso la domanda di risarcimento dei danni relativi al periodo dicembre 1995/30 aprile 1999 motivando in ragione dell’assenza del rapporto di causalità, ma, a bene considerare, come già esposto, dall’accertamento nella medesima contenuto non emerge proprio la spettanza del bene della vita in capo agli appellanti anche al momento della disposta sospensione. Non vi è dunque un accertamento dell’illegittimità sostanziale del provvedimento di sospensione dell’assegnazione, né tale esito può desumersi dall’adozione del successivo provvedimento commissariale di cessione del lotto, con la conseguenza che la statuizione sul nesso eziologico appare superflua, in quanto attiene ad un successivo momento della valutazione della fondatezza della domanda risarcitoria.
4. – Resta da aggiungere che, del resto, l’appellante ha chiesto il risarcimento del danno da mancata assegnazione, postulando unicamente un danno da spettanza, senza neppure ipotizzare (e tanto meno dimostrare) un comportamento contrario ai doveri di correttezza e di lealtà (dovendosi, in tale prospettiva, in ogni caso, tenere conto del fatto che il precedente assegnatario del lotto, il sig. Fu., aveva fin dal 2 febbraio 1994 manifestato la sua volontà di risolvere il contratto, tanto che con successiva delibera di Giunta del 29 novembre 1994 ne era stata disposta la “risoluzione consensuale” -quindi ben prima dell’assegnazione agli odierni appellanti, epoca in cui dunque il Comune avrebbe dovuto riacquisire la disponibilità del bene- salvo poi indurre il Comune di (omissis) ad adire il Tribunale di Cagliari in ragione dell’applicazione della penale prevista dal contratto).
5. – Procedendo ora alla disamina del ricorso n. 224/2018 del R.G., giova ricordare che ha ad oggetto la sentenza n. 527 del 2017 del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, concernente la pretesa risarcitoria, avente la medesima “fonte dell’obbligazione” rispetto al petitum sostanziale del ricorso precedentemente trattato, ma relativa al periodo che va dall’1 maggio 1999 al 6 novembre 2008.
La sentenza, riprendendo l’ordito motivazionale della precedente decisione n. 19 del 2009, ha aggiunto che per il periodo 1999/2008 la domanda risarcitoria è infondata per mancanza dell’elemento soggettivo, avendo l’amministrazione comunale dovuto intraprendere una pluralità di adempimenti per la liberazione del bene, gravato da ipoteca.
L’assunto degli appellanti, svolto con due motivi tra loro complementari (il terzo riguarda il quantum debeatur), è invece quello per cui la condotta colposa del Comune di (omissis) sia ravvisabile nell’avere tardivamente (solo nel 1999) intrapreso l’azione di risoluzione contrattuale al fine di recuperare l’area assegnata al sig. Fu., resosi inadempiente fin dal 1993.
L’appello è infondato per le ragioni esposte ai punti 2-4 della motivazione, cui, pre brevità di esposizione, si fa rinvio, e che attengono ai limiti oggettivi del giudicato di annullamento (per incompetenza e difetto di motivazione) del provvedimento di sospensione dell’assegnazione.
6. – In conclusione, alla stregua di quanto esposto, gli appelli riuniti vanno respinti.
La peculiarità anche fattuale della controversia integra le ragioni che per legge consentono la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando, così decide: a) riunisce i ricorsi iscritti sub nn. 2517/2010 e 224/2018 del R.G.; b) li respinge entrambi; c) compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2020 con l’intervento dei magistrati:
Luciano Barra Caracciolo – Presidente
Raffaele Prosperi – Consigliere
Federico Di Matteo – Consigliere
Stefano Fantini – Consigliere, Estensore
Giovanni Grasso – Consigliere

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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