Al massofisioterapista non può essere riconosciuta l’equivalenza del titolo

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Consiglio di Stato, Sentenza|21 maggio 2021| n. 3968.

Al massofisioterapista non può essere riconosciuta l’equivalenza del titolo al di fuori dello stretto ambito prescritto per il periodo transitorio, ovvero decorso il tempo previsto dall’art. 6, comma 3, D.Lgs. n. 502/1992, che espressamente dispone: “I corsi di studio relativi alle figure professionali individuate ai sensi del presente articolo e previsti dal precedente ordinamento che non siano stati riordinati ai sensi del citato art. 9 della legge 19 novembre 1990, n. 341, sono soppressi entro due anni a decorrere dal 1 gennaio 1994, garantendo, comunque, il completamento degli studi agli studenti che si iscrivono entro il predetto termine al primo anno di corso”.

Sentenza|21 maggio 2021| n. 3968. Al massofisioterapista non può essere riconosciuta l’equivalenza del titolo

Data udienza 13 maggio 2021

Integrale

Tag – parola chiave: Diploma di Massofisioterapisti – Corsi biennali istituiti su base regionale – Riforma delle professioni sanitarie – L. n. 42/1999 – Regime di equipollenza – Diplomi conseguiti con normativa previgente – D.P.C.M. 26.07.2011 – Istanza di riconoscimento dell’equipollenza – Diniego – Art. 7, D.Lgs. n. 517/1993 – Art. 6, comma 3, D.Lgs. n. 502/1992 – Decorso del periodo transitorio

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6432 del 2016, proposto da El. Al. ed altri, rappresentati e difesi dall’avvocato Pa. Bo., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
contro
Ministero della Salute, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
Regione Lombardia, Regione Piemonte, Regione Umbria, non costituite in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Terza n. 929/2016.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Salute e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 maggio 2021, svolta in modalità da remoto, il Cons. Umberto Maiello e dato atto della presenza, ai sensi di legge, degli avvocati delle parti come da verbale dell’udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Al massofisioterapista non può essere riconosciuta l’equivalenza del titolo

FATTO e DIRITTO

1. Gli odierni appellanti, a seguito di corsi biennali istituiti su base regionale negli anni accademici 1996/1997 e 1997 /1998, hanno conseguito il diploma di Massofisioterapisti.
1.1. La suddetta attività è stata interessata dalla incisiva riforma delle professioni sanitarie avviata nel 1992 e portata a compimento, sul piano legislativo, con l’adozione della L. n. 42/1999 che, però, ha fatto salvi, prevedendo un regime di equipollenza, i diplomi conseguiti con la normativa previgente.
1.2. Nel solco della relativa procedura, governata, sul piano generale, dal D.P.C.M. del 26.07.2011, nonché dalle specifiche procedure attivate dalle Regioni, gli odierni appellanti hanno, dunque, presentato istanza di riconoscimento della detta equipollenza che, però, dopo una prima fase in cui era stata riconosciuta l’ammissibilità delle istanze, è stata negata in ragione del fatto che l’avvio del corso formativo non si era perfezionato entro il 31.12.1995.
Da qui l’impugnazione, in prime cure, dei provvedimenti individuali di diniego.
2. Con sentenza n. 929 del 25.01.2016, il TAR per il Lazio, sezione III quater, ha dichiarato il ricorso inammissibile ed infondato.
2.1. Segnatamente, il TAR ha, anzitutto, affermato che la previsione di cui all’art. 2 degli avvisi pubblicati dalle Regioni interessate, in attuazione del D.P.C.M. del 26.07.2011, implementando il duplice requisito temporale del conseguimento del titolo entro il 17.03.1999 e dell’iscrizione al relativo corso formativo entro il 31.12.1995, risulta chiaro nella sua portata immediatamente escludente per i ricorrenti.
2.1. In ogni caso, le previsioni regolatorie oggetto di contestazione sarebbero coerenti con la disciplina di settore.

 

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3. Avverso il suindicato decisum, con il mezzo qui in rilievo, l’appellante ha articolato i seguenti motivi di gravame:
a) sarebbe erronea la statuizione di inammissibilità perché gli odierni appellanti non avrebbero contestato profili di illegittimità riconducibili a clausole di portata escludente ma vizi propri degli atti di diniego, vale a dire l’incompetenza della conferenza di servizi in ordine alla valutazione dell’ammissibilità delle istanze presentate dagli odierni ricorrenti e l’erroneità dell’interpretazione del quadro normativo di riferimento operata dalla stessa in tale sede. Solo in via subordinata sarebbe stata dedotta l’illegittimità degli atti presupposti e, segnatamente, dell’art. 5 dell’accordo del 10.02.2011, recepito nel D.P.C.M. del 26.07.2011, il quale avrebbe per la prima volta introdotto il duplice requisito temporale esaminato in precedenza. Di contro, gli avvisi regionali assolverebbero a una mera funzione di trasposizione delle disposizioni di fonte governativa, al fine di dare concretamente avvio al procedimento diretto al riconoscimento dell’equivalenza;
b) parimenti il TAR non avrebbe adeguatamente considerato l’equivocità della normativa di riferimento, che, peraltro, non prevedrebbe, a livello di legislazione primaria, i requisiti di natura temporale posti a fondamento dell’atto di diniego. Oltretutto, il Ministro della Sanità, con circolare del 22.10.1997, avrebbe disposto la soppressione dei corsi per massofisioterapisti, facendo tuttavia salvi i corsi avviati nel 1996, ai quali hanno partecipato gli odierni ricorrenti, legittimamente portati a conclusione nel biennio successivo; e lo stesso d.p.c.m., quanto ai massofisioterapisti, porrebbe come unico parametro temporale rilevante quello del conseguimento dei titoli entro il 17.03.1999;
c) la sentenza appellata sarebbe, altresì, erronea nella parte in cui muove dall’erronea qualificazione della posizione giuridica dei ricorrenti in termini di interesse legittimo che, viceversa, per i profili qui in esame, andrebbe più opportunamente qualificata come di diritto soggettivo;
d) parimenti suscettivo di riforma sarebbe il capo della decisione appellata che ha dichiarato anche infondato il ricorso non corrispondendo al vero che gli avvisi regionali abbiano mutuato dalla legislazione di settore il duplice requisito temporale per selezionare i diplomi meritevoli della qui rivendicata equipollenza, dovendo, peraltro, ritenersi illegittimo anche il d.p.c.m. del 2011 ove interpretato nei termini condivisi dal TAR;
e) sarebbe, altresì, erroneo il capo della decisione appellata che ha riconosciuto la competenza in subiecta materia all’organo governativo in luogo delle Regioni, cui invece avrebbe dovuto intendersi riservata la fase dell’istruttoria preliminare.
3.1. Resiste in giudizio il Ministero della Salute che ha concluso per il rigetto del ricorso.
3.2. In vista dell’udienza pubblica di trattazione sono state prodotte memorie a sostegno delle rispettive tesi.

 

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3.3. All’udienza del 13.5.2021, svoltasi in modalità da remoto, l’appello è stato trattenuto in decisione.
4. L’appello è infondato e, pertanto, va respinto.
4.1. Come già anticipato nella narrativa in fatto, gli odierni appellanti sono massofisioterapisti diplomati attraverso corsi biennali attivati su base regionale negli anni accademici 1996/97-1997/98 e, dunque, rimasti esclusi dalle procedure volte a valutare l’equipollenza del titolo conseguito ai nuovi diplomi universitari confezionati a valle della riforma delle professioni sanitarie di cui all’articolo 6 comma 3 del d.lgs. 502/1992 ai fini dell’esercizio professionale e dell’accesso alla formazione post base.
Segnatamente, i provvedimenti di diniego avversati in prime cure riposano sul mancato rispetto dei requisiti prescritti – ed interpretati come necessari in via disgiunta – dall’art. 1 co. 3 e dall’art. 5 co. 1 dell’accordo Stato – Regioni del 10 febbraio 2011, recepito nel d.p.c.m. 26 luglio 2011 e pedissequamente ripreso, nei suoi contenuti precettivi, dall’avviso regionale di indizione della procedura in argomento.
5. In via preliminare, e contrariamente a quanto dedotto dagli appellanti, si rivela condivisibile la qualificazione giuridica della posizione soggettiva azionata in giudizio che appare sussumibile nella categoria dell’interesse legittimo siccome condizionata nella sua espansione verso il conseguimento del bene della vita dalla mediazione costitutiva dell’accertamento operato dall’Autorità procedente e contraddistinto anche da profili di indubbia discrezionalità, riconnessa alla valutazione della durata del corso di formazione e dell’esperienza lavorativa (cfr. art. 6 avviso).
6. Tanto premesso, deve soggiungersi che la piana lettura dell’avviso regionale qui in rilievo, all’articolo 2 comma 1, espressamente pone in risalto l’introduzione di specifici requisiti di ammissione, prevedendo, fra l’altro, che “possono essere presi in considerazione esclusivamente i titoli rispondenti alle seguenti caratteristiche: a) devono essere stati conseguiti entro il 17.3.1999 ed il relativo corso formativo deve essere iniziato entro il 31 dicembre 1995…Omissis “.
6.1. Come correttamente evidenziato dal giudice di prime cure le suddette date risultano financo evidenziate, nella versione pubblicata, mediante l’uso di sottolineati e di grassetti e si coordinano armonicamente con le ulteriori eloquenti previsioni compendiate:
– nel successivo art. 7, comma 2, lett. a) (“qualora si verifichi una delle seguenti ipotesi, non verrà dato ulteriore corso all’istanza, la quale verrà dichiarata inammissibile: a) il titolo di cui si chiede l’equivalenza non sia stato conseguito entro il 17 marzo 1999 o il relativo corso formativo sia iniziato dopo il 31 dicembre 1995; “), laddove la disgiuntiva “o” implica la dichiarazione di inammissibilità (conformemente a quanto identicamente previsto dal punto 2.1., secondo capoverso, lett. a, della circolare del Ministero della salute 20 settembre 2001, prot. 0043488) al non ricorrere anche di uno solo dei due requisiti temporali;

 

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– nello schema di domanda allegato agli avvisi nel quale (cfr. pag. 1) entrambe le condizioni erano evidenziate come oggetto di dichiarazione cumulativa.
6.2. La precisione e la chiarezza delle richiamate, convergenti disposizioni rende, dunque, univoco il contenuto precettivo della suindicata regula iuris che poneva in termini chiari ed immediati, quale ineludibile requisito di ammissione, la contemporanea presenza di entrambi i parametri temporali suddetti di guisa che la concludenza dimostrativa del dictum del primo giudice non può essere scalfita dalla previsione di cui all’articolo 3 dei medesimi avvisi [comma 1, lett. g: “non sono valutabili ai fini del riconoscimento dell’equivalenza i seguenti titoli/diplomi/attestati/qualifiche comunque denominati e da chiunque rilasciati: (…) g) Titoli di massofisioterapista conseguiti dopo l’entra in vigore della legge 26 febbraio 1992, n. 42; “] che, lungi dall’introdurre un’eccezione al principio suindicato, si limitava, in via aggiuntiva, ad includere quello summenzionato nell’elenco dei titoli non valutabili, senza interferire però nella disciplina dei requisiti di ammissibilità .
6.3. In ragione di ciò, e per i profili qui specificamente in rilievo, concernenti la definizione del perimetro dei soggetti legittimati a presentare istanza, si rivela dirimente la rilevata tardività dell’impugnativa che, come correttamente evidenziato dal TAR, avrebbe dovuto essere necessariamente anticipata – attesa la portata obiettivamente escludente delle clausole suddette – al momento della pubblicazione del bando.
D’altro canto, l’effetto di consolidamento che consegue alla mancanza di una tempestiva impugnativa assorbe gli eventuali vizi propri degli avversati atti diniego (ad es: quanto ai profili di presunta incompetenza) siccome destinati comunque a replicare quell’effetto espulsivo che promana direttamente dall’avviso regionale e che governa la relativa procedura.
6.4. Né può dubitarsi dell’immediato effetto lesivo che si riconnette alla pubblicazione dell’avviso che, pur riproducendo il contenuto prescrittivo delle superiori fonti regolamentari, attualizza e rende concreta, attraverso l’attivazione della specifica procedura, la portata selettiva già inclusa in via potenziale nelle suindicate fonti sì da rendere immediatamente esigibile l’onere di impugnazione.
Merita, dunque, conferma la sentenza appellata.
7. D’altro canto, il suindicato decisum non ha arrestato le proprie valutazioni ai soli profili di rito soffermandosi ad approfondire anche le questioni di merito dedotte dagli odierni appellanti.
E anche sotto tale distinto ed aggiuntivo profilo la sentenza appellata si rivela immune dalle doglianze articolate dagli appellanti.
7.1. La questione è già stata affrontata ex professo da questa Sezione (cfr. Cons. St. Sez. III, 16 gennaio 2018 n. 219) ed è possibile, pertanto, qui replicare, siccome tuttora condivisi, i principi già affermati in subiecta materia e di seguito, in via di sintesi, richiamati, ai sensi e per gli effetti id cui all’art. 88 comma 2 lettera d) del c.p.a.
Si è, infatti, evidenziato che ai sensi dell’art. 7 del d.lgs. 7 dicembre 1993 n. 517, modificativo dell’art. 6, co. 3, del d.lgs. n. 502 del 1992, il quale disciplina la formazione del personale della riabilitazione, il Ministro della Sanità avrebbe dovuto individuare le figure professionali da formare ed i relativi profili, con conseguente soppressione, entro due anni dal 1 gennaio 1994, dei corsi di studio relativi alle figure professionali così individuate e previste dal precedente ordinamento, che non fossero stati già riordinati ai sensi dell’art. 9 della l. 19 novembre 1990 n. 341.

 

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All’interno della descritta cornice la Sezione ha, dunque, affermato che al massofisioterapista non possa essere riconosciuta l’equivalenza del titolo al di fuori dello stretto ambito prescritto per il periodo transitorio.
Da qui l’affermazione della non equiparabilità dei titoli, decorso il tempo previsto dall’art. 6, co. 3, d.lgs. n. 502 del 1992, che espressamente dispone: “I corsi di studio relativi alle figure professionali individuate ai sensi del presente articolo e previsti dal precedente ordinamento che non siano stati riordinati ai sensi del citato art. 9 della legge 19 novembre 1990, n. 341, sono soppressi entro due anni a decorrere dal 1 gennaio 1994, garantendo, comunque, il completamento degli studi agli studenti che si iscrivono entro il predetto termine al primo anno di corso”.
La sopravvenuta legge 26 febbraio 1999, n. 42 (recante “Disposizioni in materia di professioni sanitarie”) non ha modificato, per quanto qui di più diretto interesse, il suddetto arresto regolatorio occupandosi di disciplinare per tutte le professioni sanitarie il passaggio dal vecchio ordinamento al nuovo, fondato sul previo conseguimento del diploma universitario.
Segnatamente, per quanto qui di più diretto interesse, l’art. 4, comma 2, della legge n. 42/99, ha demandato ad un decreto del Ministro della sanità, di concerto con il Ministro dell’università e della ricerca scientifica, la definizione dei criteri per il riconoscimento come equivalenti ai diplomi universitari di cui all’art. 6, comma 3, d.lgs. n. 502 del 1992, ai fini dell’esercizio professionale e dell’accesso alla formazione post base, degli ulteriori titoli acquisiti anteriormente all’emanazione dei decreti di individuazione dei profili professionali.
Nel solco della suddetta esegesi del quadro regolatorio di riferimento il termine previsto dal bando regionale e dall’accordo 10 febbraio 2011 recepito con d.p.c.m. del 26 luglio 2011 non costituisce, dunque, il frutto di un’erronea interpretazione del Ministero della Sanità, e successivamente del primo giudice, bensì la logica e coerente trasposizione esecutiva della previsione della norma primaria contenuta nel d.lgs. n. 502 del 1992.
7.2. Allo stesso modo, privi di pregio si rivelano anche i residui motivi di gravame riferiti al capo della decisione appellata che ha ribadito la correttezza dell’iter procedimentale seguito alla luce dell’art. 7, d.p.c.m. del 26 luglio 2011 di attuazione dell’art. 4, co. 2 l. n. 42 del 1999.
E ciò in quanto, coerentemente al significato letterale dell’articolo 7 comma 7 del d.p.c.m. del 2011, il TAR ha rilevato che, mentre la Regione cura la fase iniziale dell’istruttoria, nell’economia della disciplina di riferimento, resta riservata alla Conferenza di valutare “le istanze sulla base dei criteri e dei parametri di cui al presente accordo”. Anche sul punto, è di conforto il precedente già richiamato (cfr. Cons. St. Sez. III, 16 gennaio 2018 n. 219).
Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, l’appello va respinto.
Le spese, stante la complessità del quadro normativo di riferimento e la peculiarità della vicenda scrutinata, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2021 con l’intervento dei magistrati:
Marco Lipari – Presidente
Giulio Veltri – Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti – Consigliere
Giovanni Pescatore – Consigliere
Umberto Maiello – Consigliere, Estensore

 

 

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In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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