Consiglio di Stato, Sentenza|21 luglio 2021| n. 5506.
Vicinitas e legittimazione ad impugnare il provvedimento edilizio.
La vicinitas, cioè lo stabile collegamento con la zona interessata dall’intervento, può fondare la legittimazione ad agire a condizione che ad essa si accompagni la lesione concreta ed attuale della posizione soggettiva di chi impugna il provvedimento. In altri termini, lo stabile collegamento con l’area interessata dall’intervento edilizio non è sufficiente a comprovare anche l’interesse a ricorrere che è, invece, derivante da un concreto pregiudizio per l’interessato. La vicinitas, pertanto, non rappresenta un dato decisivo per riconoscere l’interesse ad agire (che nel giudizio di legittimità davanti al giudice amministrativo si identifica con l’interesse ad impugnare), nel senso che di per sé non è sufficiente, dovendosi dimostrare che l’intervento contestato abbia capacità di determinare una lesione attuale e concreta in capo al ricorrente(Consiglio di Stato sez. IV, 26/10/2020 n.6521).
Sentenza|21 luglio 2021| n. 5506. Vicinitas e legittimazione ad impugnare il provvedimento edilizio
Data udienza 13 luglio 2021
Integrale
Tag – parola chiave: Processo amministrativo – Diritto urbanistico – Edilizia – Vicinitas – Legittimazione ad impugnare il provvedimento urbanistico o edilizio – Concreto pregiudizio – Ricorrenza – Necessità – Interesse ad agire
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2847 del 2014, proposto da Ce. Pi., rappresentato e difeso dall’avvocato Fr. Va., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
contro
Comune di Parma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato El. Po., con domicilio eletto presso lo studio La. Ra. in Roma, viale (…);
nei confronti
Ir. S.r.l., ed altri non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima) n. 00231/2013, resa tra le parti, concernente il provvedimento prot. gen. 114952, 2009 vi/3/1.189, emesso dal direttore del settore controlli del Comune di Parma, in data 29 giugno 2010, avente ad oggetto la reiezione della richiesta di riesame della dia n. 189 /09 per l’apertura di passi carrai in via (omissis) e via (omissis) in capo al sig. Ba. Cl. ed altri.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Parma;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 luglio 2021, tenutasi ex art. 4 del d.l. n. 84 del 2020 e ex art. 25 del d.l. n. 137 del 2020, il Cons. Carmelina Addesso;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Vicinitas e legittimazione ad impugnare il provvedimento edilizio
FATTO
1.Con l’appello in epigrafe il signor Ce. Pi., in proprio e nella qualità di procuratore speciale di Gi. Pi., ha impugnato la sentenza n. 231/2013 del 24 luglio 2013 con cui il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna, sezione staccata di Parma (sezione prima), ha respinto il ricorso n. 259/2010 per l’annullamento del provvedimento prot. gen. 114952, 2009 VI/3/1.189, emesso dal direttore del settore controlli del Comune di Parma, in data 29 giugno 2010 ed avente ad oggetto la “richiesta di riesame ex art. 24 l.r. 31/02 del 19/05/2009 in merito alla DIA n. 189/09 per l’apertura di passi carrai in via (omissis) e via (omissis) in capo al sig. Ba. Cl. ed altri”, con il quale è stato concluso il procedimento di riesame della citata DIA, rigettando la richiesta di annullamento formulata dall’odierno appellante.
2.I proprietari di taluni immobili siti nel comune di Parma e prospicienti l’area pubblica adibita a parcheggio compresa fra via (omissis) e via (omissis) presentavano, in data 3 febbraio 2009, una d.i.a. (n. 189/2009) per la “modifica dell’attuale recinzione… sul lato nord, per l’apertura di n. 6 passi carrai nuovi, prospicienti il parcheggio pubblico fronte via (omissis)…”.
2.1 In data 19 maggio 2009, il sig. Ce. Pi. (residente in Via (omissis), al civico n. 14, nonché proprietario di un immobile sito alla via (omissis) e titolare dell’Officina “Le.” Pr. Mo., avente sede legale ed operativa sempre in via (omissis)) ed il sig. Gi. Pi. (anch’egli proprietario di un immobile sito nella via (omissis)) presentavano al Comune di Parma una richiesta di riesame (ai sensi dell’art. 24 della legge regionale n. 31/2002) della d.i.a sopra indicata. La richiesta di ritiro in autotutela si fondava sulle seguenti motivazioni: a) falsa rappresentazione dello stato dei luoghi (stato attuale e di progetto); b) incompletezza di documentazione in merito agli interventi previsti anche su area pubblica; c) contrasto fra quanto dichiarato nella relazione, nel modulo di denuncia di inizio attività, e quanto esposto nelle tavole relative allo stato dei luoghi e di progetto; d) grave danno per la collettività, conseguente alla realizzazione dell’intervento previsto, a causa della diminuzione del numero di stalli del parcheggio pubblico e dell’area verde del quartiere.
Vicinitas e legittimazione ad impugnare il provvedimento edilizio
2.2 Con atto datato 29 giugno 2010 il Direttore del Settore Controlli del Comune di Parma concludeva il procedimento di riesame, motivando: “…non si ritiene vi siano le condizioni previste dall’art. 21 della L. 241/90 per l’annullamento della d.i.a. 189/2009”.
3.I signori Pi. impugnavano il sopra indicato provvedimento e, con successivi motivi aggiunti, le concessioni rilasciate dal Comune di Parma sulla base della d.i.a. n. 189/09.
3.1 Il TAR respingeva il ricorso, con condanna alle spese, per l’insussistenza della legitimatio ad causam in capo ai ricorrenti e per l’infondatezza nel merito delle censure.
4.Con atto di appello notificato in data 7 marzo 2014 i signori Pi. chiedono la riforma della sentenza per i seguenti motivi:
I) Erroneità della sentenza impugnata sotto il profilo dell’insussistenza della legittimazione a ricorrere. Erroneamente il TAR ha affermato il difetto di legittimazione a ricorrere, in quanto gli appellanti sono indiscutibilmente titolari di “interessi qualificati al mantenimento delle caratteristiche urbanistiche assegnate” alla zona interessata dai lavori assentiti con la citata DIA n. 189/2009, sulla scorta delle seguenti considerazioni: il sig. Ce. Pi. è residente alla via (omissis), ove opera con la propria officina meccanica; entrambi i ricorrenti sono proprietari di immobili siti nel quartiere, in prossimità dell’area interessata dai predetti lavori; nel quartiere nel quale il sig. Ce. Pi. lavora e risiede, la scarsità dei posti auto pubblici fa sì che i veicoli vengano parcheggiati pressoché ovunque (in prossimità di incroci, sui marciapiedi, ecc.), creando situazioni di pericolo per chi si trova a transitare a piedi o in auto; in definitiva, lo “smantellamento” del parcheggio pubblico ha aggravato la situazione dei posti auto e della viabilità nel quartiere rispetto al quale ricorrenti hanno uno stabile collegamento.
II) Erroneità della sentenza impugnata per l’affermata infondatezza del gravame nel merito. La sentenza, dopo aver premesso che i signori Pi. non hanno alcuna legittimazione ad agire sotto il profilo della vicinitas, ha liquidato il profilo del merito asserendo semplicemente ed apoditticamente che i provvedimenti impugnati avrebbero sufficiente ed adeguata motivazione, e sarebbero sorretti da adeguata istruttoria.
5.In data 10 dicembre 2014 si costituiva in giudizio il Comune di Parma, instando per la reiezione del ricorso.
5.1 Il medesimo ente depositava memorie in data 11 e 21 giugno 2021.
5.2 Entrambe le parti hanno depositato note di udienza ai sensi del d.l. 28/2020 e d.l. 137/2020, insistendo nelle rispettive difese.
6.All’udienza del 13 luglio 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.
Vicinitas e legittimazione ad impugnare il provvedimento edilizio
DIRITTO
7. L’appello è infondato.8.Con il primo motivo, gli appellanti censurano il capo della sentenza impugnata che ha sancito il difetto di legittimazione a ricorrere.
Deducono gli appellanti che, al contrario di quanto statuito dal TAR, sussiste in capo ad essi un interesse differenziato e qualificato, essendo proprietari di immobili e titolari di attività commerciali site in prossimità dell’area in cui è stata autorizzata l’apertura dei passi carrabili. La concessione, inoltre, avrebbe ridotto le aree di parcheggio, di cui era già evidente la scarsità nel quartiere, con aggravamento del pericolo per la sicurezza della circolazione.
8.1 Il motivo è infondato.
8.2 Dalla documentazione in atti risulta quanto segue:
-le imprese commerciali che hanno chiesto l’apertura dei passi carrabili sono situate in una filiera di capannoni commerciali il cui fronte affaccia su via (omissis) ed il retro su un parcheggio pubblico prospiciente via (omissis);
-tali società svolgono attività che richiedono l’utilizzo di autoarticolati, il cui ingresso da via (omissis) (più stretta di via (omissis)) determina difficoltà di manovra con intralcio e pericolo per la circolazione;
– il signor Ce. Pi. è proprietario di un immobile sito sulla via (omissis), ma dalla parte opposta a quella in cui si trovano le sedi delle ditte controinteressate, ed in posizione non prossima al parcheggio di via (omissis), situato, come sopra indicato, sul retro dei capannoni delle ditte;
– entrambi gli appellanti sono proprietari di un altro immobile sito in Via (omissis), ossia ancora più lontano dal parcheggio pubblico interessato dall’intervento;
-le proprietà degli appellanti dispongono di parcheggi pubblici nelle immediate vicinanze, uno di fronte all’immobile in via (omissis), e uno in fondo a via (omissis), vicinissimo all’officina del signor Pi..
8.3 Le circostanze di fatto sopra richiamate rendono evidente che le proprietà degli appellanti, pur situate nel medesimo quartiere in cui si trova il parcheggio oggetto dell’intervento, non fruiscono direttamente di tale area che non è situata nelle immediate vicinanze degli immobili e dell’officina. Per tale ragione l’eliminazione di alcuni stralli di sosta situati nel parcheggio pubblico di via (omissis) al fine dell’apertura dei passi carrabili non reca alcun pregiudizio immediato alle proprietà dei signori Pi. che dispongono di altre aree di parcheggio più vicine.
8.4 Il Collegio non condivide l’assunto difensivo secondo cui la legittimazione a ricorrere può radicarsi anche nel generico interesse ad evitare la riduzione di spazi di parcheggio nel quartiere di residenza e di lavoro e, in ultima analisi, nell’interesse ad evitare condizioni di pericolo per la circolazione.
Vicinitas e legittimazione ad impugnare il provvedimento edilizio
Sotto tale profilo è sufficiente rilevare, sul piano fattuale, che la realizzazione dei passi carrabili in questione si fonda proprio sull’esigenza di ridurre le situazioni di rischio per la sicurezza stradale determinate dalle manovre degli autoarticolati nella stretta via (omissis) (la cui circolazione, se pure non eliminata totalmente, come rileva l’appellante, risulta certamente ridimensionata), e, sul piano giuridico, che la tesi dell’appellante finisce con il rendere evanescente l’interesse a ricorrere, ampliandolo fino al punto da ricomprendere situazioni soggettive suscettibili di essere pregiudicate solo in via indiretta e riflessa dall’intervento assentito.
8.5 Questo Consiglio di Stato ha statuito, in più occasioni, che la vicinitas, cioè lo stabile collegamento con la zona interessata dall’intervento, può fondare la legittimazione ad agire a condizione che ad essa si accompagni la lesione concreta ed attuale della posizione soggettiva di chi impugna il provvedimento. In altri termini, lo stabile collegamento con l’area interessata dall’intervento edilizio non è sufficiente a comprovare anche l’interesse a ricorrere che è, invece, derivante da un concreto pregiudizio per l’interessato. La vicinitas, pertanto, non rappresenta un dato decisivo per riconoscere l’interesse ad agire (che nel giudizio di legittimità davanti al giudice amministrativo si identifica con l’interesse ad impugnare), nel senso che di per sé non è sufficiente, dovendosi dimostrare che l’intervento contestato abbia capacità di determinare una lesione attuale e concreta in capo al ricorrente.
In linea con le coordinate interpretative sopra richiamate, la più recente giurisprudenza amministrativa ha precisato che ” L’idea che la nozione di vicinitas – oltre a identificare una posizione qualificata idonea a rappresentare la legittimazione a impugnare il provvedimento urbanistico o edilizio – ricomprenda in sé anche l’interesse a ricorrere è stata, infatti, superata dall’indirizzo secondo cui, ai fini dell’ammissibilità del ricorso, deve essere concretamente indagato e accertato anche l’interesse ad agire. Questo indirizzo valorizza ragioni di coerenza con i principî generali sulle condizioni per l’azione nel processo amministrativo, nel cui novero rientrano distintamente, oltre alla legitimatio ad causam, il c.d. titolo (o legittimazione al ricorso) e l’interesse ad agire (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5; 25 febbraio 2014, n. 9; successivamente, Sez. IV, 19 novembre 2015, n. 5278 citata; per ultimo Sez. IV, 5 febbraio 2018, n. 707)” (Consiglio di Stato sez. IV, 26/10/2020 n. 6521).
8.6 La declinazione nella fattispecie concreta dei principi sopra enunciati conduce ad escludere la sussistenza della legittimazione, in uno con l’interesse a ricorrere, in capo agli odierni appellanti, attesa la mancata prova di una lesione attuale e concreta discendente dall’intervento contestato, mentre il lamentato pericolo per la circolazione risulta eccessivamente generico e, in ogni caso, è escluso dalla motivazione posta alla base del provvedimento impugnato (quella di evitare la manovra degli autocarri negli spazi stretti della via (omissis)).
8.7 Infine, quanto all’eccezione di tardività delle giustificazioni illustrate dal Comune di Parma nelle memorie depositate nel presente grado di giudizio, avanzata dalla difesa dell’appellante nelle note di udienza del 11 luglio 2021, il Collegio ne rileva, oltre alla genericità, l’evidente infondatezza, trattandosi di mere difese esplicate dall’Amministrazione in giudizio, volte a comprovare l’insussistenza delle condizioni dell’azione in capo ai ricorrenti, e non una integrazione postuma della motivazione del provvedimento.
8.8 Per le ragioni sopra indicate il motivo è infondato e deve essere respinto.
9.Con il secondo motivo gli appellanti censurano la sentenza impugnata nella parte in cui ha dichiarato infondato nel merito il ricorso in quanto, si sostiene, si è limitata ad asserire semplicemente ed apoditticamente che i provvedimenti impugnati avrebbero sufficiente ed adeguata motivazione e sarebbero sorretti da adeguata istruttoria.
9.1 Con il motivo in esame gli appellanti, anziché dispiegare specifiche censure avverso i singoli capi della sentenza, si limitano a riproporre i motivi del ricorso di primo grado, sicché il Collegio ne rileva l’inammissibilità, unitamente all’infondatezza nel merito.
9.2 Contrariamente a quanto sostenuto da parte appellante, il giudice di primo grado non si è limitato a sancire apoditticamente la legittimità dei provvedimenti impugnati, ma ha esaminato, nonostante la inammissibilità del ricorso e sulla base della c.d. doppia motivazione, i singoli motivi di censura.
9.3 Il TAR ha rilevato:
– quanto all’asserito difetto di motivazione, dalla piana lettura dei provvedimenti impugnati, si evince chiaramente la ragionevole giustificazione di garantire una maggiore sicurezza dei pedoni in transito sulla via (omissis) (prima interessata dal transito dei camion delle imprese controinteressate), considerata la maggiore ampiezza dello spazio antistante il parcheggio pubblico che affaccia su Via (omissis);
-con riguardo, poi, al denunciato travisamento nei presupposti di fatto, dalla documentazione depositata dall’amministrazione comunale risulta che gli stalli eliminati sono 12 e non 21. Erroneamente, poi, si è presunta l’eliminazione di quasi il 40% della capacità del parcheggio pubblico: sul punto, l’amministrazione resistente ha infatti replicato, senza specifica contestazione di controparte, che tale calcolo si fonda sull’errore di avere i ricorrenti calcolato anche una riduzione degli stalli che sarebbe avvenuta tra la progettazione e l’esecuzione dei lavori. Del resto, come ancora eccepito dalla difesa comunale, la censura sarebbe comunque indeterminata poiché il numero degli stalli di sosta muta a seconda di come sono effettivamente disegnati (a lisca di pesce ovvero perpendicolari);
– premesso che il titolo edilizio relativo alla apertura dei passi carrai, non riguardando aree pubbliche, ben poteva essere assentito con d.i.a., la necessità o meno di una servitù di pubblico passaggio è questione che vede la sfera giuridica del ricorrente assolutamente “indifferente”: palese è, dunque, la carenza di interesse;
– quanto alla parziale modifica dell’area verde, tralasciando anche qui l’indeterminatezza della doglianza, si tratta di misura, nella sua circoscritta entità, ampiamente ponderata con l’interesse pubblico di salvaguardare l’incolumità dei pedoni;
– la circostanza che il numero dei posti auto nel parcheggio pubblico in parola sarebbe ulteriormente diminuito dall’utilizzazione dello stesso quale “cortile privato” delle odierne controinteressate afferisce ad eventuali (e tutte da dimostrare) violazioni del codice stradale che non investono alcun profilo edilizio;
-anche la censura secondo la quale la norma regolamentare (ovvero, l’art. 29 della “Disciplina Generale delle Fasi Organizzative e Procedimentali dell’Attività Amministrativa del Comune di Parma” e la Delibera di Giunta n. 1466 del 29 ottobre 2008), avrebbe imposto, per il caso in cui fosse necessaria la destituzione di stalli di sosta e/o altre modifiche alla viabilità, l’emanazione di ordinanza sindacale, è infondata: difatti, stando alle stesse deduzioni dei ricorrenti, si tratterebbe di una mera condizione di efficacia della concessione, la cui mancanza inciderebbe di per sé, non sulla validità dell’atto, ma soltanto sulla produzione degli effetti finali della concessione.
9.4 L’appellante non chiarisce per quali ragioni le motivazioni sopra riportate avrebbero carattere apodittico e si limita, come già osservato, a riproporre i motivi di censura di primo grado.
9.5 Al riguardo, il Collegio osserva che, sulla base degli atti di causa, è emerso quanto segue:
– quanto agli “stalli” persi ed alla riduzione di capacità del parcheggio nel suo complesso, il numero dei primi è variabile, dipendendo dalla modalità con cui sono disegnati a terra (a lisca di pesce, perpendicolari, ecc.), modalità che non è immutabile nel tempo, mentre ciò che rileva è l’ampiezza complessiva dell’area di parcheggio che si è ridotta in misura notevolmente inferiore a quella indicata dagli appellanti (in relazione alla quale è stato acquisito il parere favorevole del servizio mobilità);
– quanto alla riduzione delle aree verdi, nel provvedimento impugnato si dà atto che Comune provvederà a sistemare l’area in questione, rivalendosi della spesa sui privati,
– quanto alla necessità o meno della servitù di passaggio, correttamente il TAR ha rilevato la carenza di interesse in relazione al motivo in esame, a prescindere dalla circostanza che l’istruttoria svolta sul punto ha evidenziato che non era necessaria alcuna servitù di pubblico passaggio, essendo i passi carrai immessi direttamente su area pubblica.
9.6 In conclusione, la realizzazione dei passi carrabili non solo risponde ad una esigenza delle imprese richiedenti, ma è soprattutto coerente con il perseguimento dell’interesse pubblico ad evitare situazioni di pericolo per la circolazione e per l’incolumità dei pedoni, derivante dalle manovre degli autocarri nella via (omissis).
9.7 Il provvedimento è, pertanto, sorretto da una istruttoria completa (parere del Servizio Mobilità, parere del Settore Patrimonio del Comune, parere del tecnico comunale che ha istruito la pratica) e da una motivazione adeguata.
10. In conclusione, l’appello è infondato e deve essere respinto.
11. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la parte appellante alla refusione in favore del comune di Parma delle spese del presente grado di giudizio che liquida in euro 6.000,00 (seimila/00), oltre a spese generali ed accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 luglio 2021, svolta da remoto in videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:
Diego Sabatino – Presidente
Francesco Frigida – Consigliere
Cecilia Altavista – Consigliere
Carmelina Addesso – Consigliere, Estensore
Roberto Politi – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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