Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 3 ottobre 2018, n. 5682.

La massima estrapolata:

Una sola infrazione alle norme del codice della strada non può costituire, di per sé e indipendentemente da ogni valutazione circa l’idoneità e la capacità di guida del conducente, il presupposto del provvedimento inteso a prescrivere la revisione della patente, essendo necessario, pertanto, un apparato motivazionale, non può in concreto escludersi che la natura e le circostanze dell’infrazione siano di per sé inequivocabilmente idonee ad attestare la sussistenza dei presupposti indicati dall’art. 128 del codice stesso.

Sentenza 3 ottobre 2018, n. 5682

Data udienza 14 giugno 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 7694 del 2010 proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Al. To. e Ma. Ma., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Al. To. in Roma, Largo (…);
contro
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Venezia, Sezione III, n. 178 del 28 gennaio 2010, resa tra le parti, concernente annullamento dell’obbligo di revisione della patente di guida.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 giugno 2018 il consigliere Daniela Di Carlo e uditi per le parti l’avvocato Massimo Di Nezza (su delega dell’avvocato) Alessandro Tozzi e l’avvocato dello Stato Roberta Guizzi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La controversia concerne l’azione proposta dal signor -OMISSIS- per l’annullamento del provvedimento prot. n. 11471/P del 28 ottobre 2009 con cui il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha disposto la revisione della patente di guida, categoria B, n. BO5342118M di cui è titolare il medesimo, mediante nuovo esame di idoneità .
1.1. Il provvedimento veniva adottato a seguito di un episodio di sinistro stradale in cui il ricorrente, alla guida della propria autovettura, effettuava la manovra di sorpasso di un altro veicolo nonostante il fatto che il conducente di detto mezzo, che lo precedeva nella marcia, avesse segnalato di compiere analoga manovra, sicché -non riuscendo più a rientrare nella propria corsia di marcia- entrava in collisione col medesimo arrecando lesioni a sé stesso e ai tre occupanti della sua autovettura.
2. Il T.a.r. per il Veneto, Venezia, Sezione Terza, con la sentenza n. 178 del 28 gennaio 2010 ha respinto il ricorso e compensato integralmente tra le parti le spese di lite.
3. Il signor -OMISSIS- ha impugnato la sentenza deducendo i seguenti motivi:
3.1. “Eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti – Violazione di legge per difetto di motivazione – Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 – Violazione del giusto procedimento – Illogicità manifesta”.
Si assume che l’amministrazione ha disposto la revisione della patente di guida:
a) senza che ne sia stata in precedenza disposta la sospensione e, dunque, in assenza di qualsivoglia accertamento dell’eventuale pericolosità del soggetto;
b) senza spiegare le ragioni del convincimento circa la perdita del possesso, da parte del ricorrente, della necessaria idoneità tecnica alla guida;
c) senza instaurare un contraddittorio con l’interessato;
d) basandosi su un verbale dei carabinieri in cui si dava atto che il conducente del veicolo che lo precedeva aveva segnalato con l’indicatore di direzione di essere in procinto di compiere la stessa manovra, senza tuttavia corredare la detta verbalizzazione di prove a supporto; senza considerare che la stessa assicurazione, di fronte all’obiettiva difficoltà di ripartire la colpa tra i due conducenti, ha determinato la relativa responsabilità civile al 50% tra i medesimi.
3.2. “Violazione del principio di proporzionalità “.
Si assume la mancanza di qualsivoglia parametrazione tra la condotta contestata e la sanzione applicata (revisione con nuovo esame), tenuto conto delle circostanze di fatto sopra esposte, nonché del fatto che si trattava del suo primo sinistro.
4. Il Ministero appellato si è costituito con memoria di mero stile.
5. La Sezione, con l’ordinanza n. 576 del 4 febbraio 2015, ha respinto la richiesta di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata.
6. In data 12 aprile 2018, l’appellante ha depositato un atto di costituzione di nuovo procuratore, in aggiunta a quello già costituito.
7. In data 20 aprile 2018, l’appellante ha depositato una memoria integrativa in cui ha insistito sulle difese svolte.
8. In data 7 maggio 2018, l’appellante ha depositato un’istanza di ammissione al patrocinio a spese dello Stato.
9. All’udienza pubblica del 14 giugno 2017 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione dal Collegio.
10. L’appello è fondato.
11. L’istituto della revisione della patente di guida di cui all’art. 128, comma 1, del codice della strada non configura né costituisce sanzione amministrativa, sia pure accessoria, bensì rappresenta un provvedimento amministrativo non sanzionatorio, funzionale alla garanzia della sicurezza del traffico stradale (Consiglio di Stato sez. III 12 maggio 2011 n. 3813).
L’invito a revisione a seguito della commissione di un incidente stradale è atto generalmente prodromico all’eventuale provvedimento di sospensione o revoca della patente (questi ultimi effettivamente sì di natura sanzionatoria e afflittiva), sicché limitatamente a tale profilo le doglianze dell’appellante non meritano apprezzamento (cfr. Consiglio di Stato sez. I, 31 ottobre 2013 n. 220).
Sono invece fondate le censure con cui ci si duole della violazione dell’obbligo di motivazione e del principio di proporzionalità .
Di seguito, in sintesi, le coordinate esegetiche elaborate dalla giurisprudenza amministrativa:
1) il presupposto che legittima la revisione della patente di guida risiede nell’insorgenza di dubbi sulla persistenza, nel titolare, dei requisiti fisici e psichici o della idoneità tecnica;
2) ciò che legittima l’Autorità competente a disporre la revisione della patente di guida non è rappresentato dalla certezza della responsabilità del conducente, bensì dal dubbio, ingenerato dalla dinamica di un sinistro ovvero dalla complessiva condotta di guida tenuta, sulla persistenza dei requisiti psico-fisici ovvero dell’idoneità tecnica (Consiglio di Stato sez. IV 06 maggio 2013 n. 2430);
3) l”esercizio del detto potere può prescindere dalla sussistenza di una situazione di colpa del titolare della patente in occasione di un incidente stradale o dalla sussistenza di una sanzione amministrativa nei suoi confronti, essendo sufficiente che vi siano stati comportamenti tali da far insorgere nei predetti uffici il solo dubbio sull’idoneità del conducente (Consiglio di Stato sez. VI 06 giugno 2011 n. 3338);
4) in ipotesi di sinistro stradale, tra il verbale d’accertamento dell’infrazione stradale e il provvedimento di revisione della patente di guida non sussiste alcun rapporto di presupposizione, costituendo la revisione procedimento autonomo, solo eventualmente (anche) occasionato da una infrazione (Consiglio di Stato sez. IV 18 novembre 2009 n. 5718);
5) l’esercizio del potere di revisione, che ha natura discrezionale, non esime l’amministrazione dall’obbligo di rendere una specifica e puntuale motivazione per rendere manifeste le ragioni su cui poggiano i dubbi cui ha riguardo l’art. 128 del Codice della Strada (Consiglio di Stato sez. VI, 1 settembre 2009 n. 5116);
6) una sola infrazione alle norme del codice della strada, in specie quando all’evidenza non di particolare gravità, non può costituire, di per sé e indipendentemente da ogni valutazione circa l’idoneità e la capacità alla guida del conducente, il presupposto del provvedimento inteso a prescrivere la revisione della patente; trattandosi, invero, di atto gravemente lesivo delle attività del cittadino, si impone una adeguata motivazione in particolare laddove la natura e le circostanze dell’infrazione non siano di per sé inequivocabilmente idonee ad attestare la sussistenza dei presupposti indicati dall’art. 128. Di conseguenza, è illegittimo il provvedimento con cui l’Amministrazione si limita a fare menzione dell’infrazione contestata (omessa precedenza), la cui natura, peraltro, in assenza di un supporto motivazionale minimo, non appare di per sé sola in grado di giustificare i dubbi circa la persistenza dei requisiti fisici e psichici prescritti o dell’idoneità tecnica (Consiglio di Stato sez. VI 1 settembre 2009 n. 5116);
7) se, in linea di principio, una sola infrazione alle norme del codice della strada non può costituire, di per sé e indipendentemente da ogni valutazione circa l’idoneità e la capacità di guida del conducente, il presupposto del provvedimento inteso a prescrivere la revisione della patente, essendo necessario, pertanto, un apparato motivazionale, non può in concreto escludersi che la natura e le circostanze dell’infrazione siano di per sé inequivocabilmente idonee ad attestare la sussistenza dei presupposti indicati dall’art. 128 del codice stesso (Consiglio di Stato sez. VI 19 agosto 2009 n. 4973).
Nel caso di specie, l’atto impugnato presenta degli indubbi profili di carenza di motivazione che reca con sé anche legittimi dubbi sulla proporzionalità della misura, non emergendo le ragioni specifiche e puntuali atte a spiegare il perché sarebbe sorto nell’amministrazione, in relazione a quel particolare episodio di sinistro stradale, il dubbio circa la perdita in capo all’Arfan della necessaria perizia e capacità tecnica per guidare un’autovettura.
Come sopra chiarito, infatti, non è (in astratto) l’episodicità dell’accaduto ad escludere la possibilità, per l’Amministrazione, di ordinare la revisione (si conferma, in questo senso, la natura propriamente discrezionale del detto potere), ma (nel caso concreto) le modalità attraverso le quali il potere è stato esercitato, tali da rendere non manifeste e, dunque, non comprensibili, le ragioni sottese, anche ai fini del corretto esercizio delle garanzie partecipative (nel procedimento amministrativo di revisione) e della tutela delle situazioni giuridiche nel processo.
In altri termini, l’amministrazione avrebbe anche potuto prescindere nel suo giudizio dall’episodicità, in sé, dell’accaduto, dall’intervenuto riparto della responsabilità civile in ragione del 50% ciascuno a carico di entrambi i conducenti e finanche dalle risultanze del verbale, ma avrebbe pur sempre dovuto manifestare e rendere intellegibili le ragioni per le quali si sospettava che quel soggetto fosse divenuto privo della capacità tecnica alla guida, ritenendolo un pericolo per la sicurezza stradale.
Altrimenti opinando, si giungerebbe alla paradossale conclusione per cui ogni ipotesi di sinistro stradale (non importa se occasionale o di maggiore frequenza nella vita di una persona) legittimerebbe l’invito a revisionare il titolo abilitante alla guida, con evidente pericolo di aggravio e spendita delle risorse pubbliche e di compressione della sfera dei singoli oltre il limite della proporzionalità e della necessità della misura precauzionale.
12. L’appello, pertanto, va accolto.
13. In relazione, invece, alla domanda di ammissione al gratuito patrocinio, va rilevato che il signor -OMISSIS- ha presentato l’istanza per l’ammissione in via anticipata e provvisoria con prot. n. 16348 del 28 luglio 2010 alla Commissione per il patrocinio a spese dello Stato, la quale -verificata positivamente la sussistenza delle condizioni reddituali- l’ha respinta con decreto n. 42 del 2010 ritenendo prima facie non sussistenti i motivi di probabile accoglimento del ricorso.
L’appellante ha, perciò, presentato nuovamente l’istanza ai sensi degli artt. 83, comma 3 bis e 126, comma 3 del d.P.R. 30 maggio 2002, sicché gli effetti dell’eventuale ammissione decorreranno non dalla data di presentazione della originaria istanza respinta dalla Commissione, ma dalla data di presentazione dell’istanza (7 maggio 2018) direttamente al giudice del merito (cfr. parere reso dall’Uffici Studi del Consiglio di Stato n. 1469 del 9 marzo 2016).
Ciò premesso, in considerazione dell’accoglimento dell’appello, non può più ritenersi sussistente la ragione ostativa su cui poggiava il diniego opposto (decreto n. 42/2010) dalla Commissione per il patrocinio a spese dello Stato costituita presso il Consiglio di Stato, sicché la domanda incontra il favorevole scrutinio del Collegio, con conseguente ammissione del richiedente al beneficio.
14. La complessità delle questioni trattate costituisce giusto motivo di integrale compensazione delle spese di lite per entrambi i gradi di giudizio.
15. Ai fini del pagamento del contributo unificato per entrambi i gradi di giudizio, deve essere considerato soccombente il Ministero appellato.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in integrale riforma della sentenza impugnata, così provvede:
– annulla il decreto n. 11471/P del 28.10.2009 adottato dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;
– ammette l’appellante al patrocinio a spese dello Stato per questo grado di giudizio;
– compensa interamente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio;
– condanna il Ministero intimato a rimborsare in favore dello Stato, ai sensi e per gli effetti di cui al D.lgs. n. 115/2002, il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in primo e in secondo grado
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1 D.lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la persona dell’appellante.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 giugno 2018 con l’intervento dei magistrati:
Filippo Patroni Griffi – Presidente
Fabio Taormina – Consigliere
Oberdan Forlenza – Consigliere
Luca Lamberti – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere, Estensore