Trasferimento per incompatibilità ambientale

Consiglio di Stato, sezione seconda, Sentenza 18 luglio 2019, n. 5073.

La massima estrapolata:

La funzione del trasferimento per incompatibilità ambientale è, infatti, quella di ripristinare il corretto funzionamento dell’Ufficio e di tutelarne il prestigio sia interno che esterno, e può essere conseguita, in via diretta ed immediata, attraverso l’allontanamento del dipendente in capo al quale si annoda specificatamente la causa della situazione di disagio e della disfunzionalità dell’Ufficio medesimo.

Sentenza 18 luglio 2019, n. 5073

Data udienza 9 luglio 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4545 del 2012, proposto dal Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…),
contro
il signor Gi. Si., rappresentato e difeso dagli avvocati Do. Pu. e Ca. Al., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Do. Ma. in Roma, via (…),
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria, n. 199/2012, resa tra le parti, concernente un trasferimento d’ufficio.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del signor Gi. Si.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 luglio 2019 il Cons. Paolo Giovanni Nicolò Lotti e udito l’Avvocato dello Stato Gi. Ci.;

FATTO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Reggio Calabria, con la sentenza 7 marzo 2012, n. 199, ha accolto, nei limiti di cui in motivazione, il ricorso, proposto dall’attuale parte appellata signor Gi. Si., per l’annullamento:
– del provvedimento – decreto di trasferimento d’ufficio, emanato dal Ministero dell’Interno e per esso dal Capo della Polizia, ai sensi e per gli effetti dell’art. 55, 4° e 5° comma, DPR n. 335/82n. 333 C/I-Sez. 2^/n. 7083/1, notificato al ricorrente il 4 novembre 2010;
– della nota nr. 64/1.2.8/10 – Prot. nr. 10533/2010 datata 5 maggio 2010 con la quale il Questore di Reggio Calabria ha proposto il trasferimento del ricorrente;
– del provvedimento – decreto di trasferimento d’ufficio, emanato dal Ministero dell’Interno e per esso dal Capo della Polizia, ai sensi e per gli effetti dell’art. 55, 4° e 5° comma, del DPR n. 335/82, n. 333 C/1 – Sez. 2/7083/I del 19 luglio 2011 (quest’ultimo impugnato con i motivi aggiunti di primo grado).
Secondo il TAR, sinteticamente:
– il ricorrente è un Sostituto Commissario della Polizia di Stato che contesta il proprio trasferimento d’ufficio disposto con gli atti impugnati dalla sede di servizio del Commissariato di Palmi alla Questura di Crotone, con decorrenza immediata, e (con motivi aggiunti) il trasferimento d’ufficio disposto presso il Commissariato di Condofuri (RC);
– a motivazione del trasferimento veniva posta dall’Autorità una ritenuta condizione di incompatibilità ambientale, scaturita dai fatti accertati in una informativa prodotta in seno ad un procedimento penale, resa utilizzabile ai fini amministrativi in data 10 febbraio 2010;
– dalla predetta informativa emergeva che il ricorrente aveva intrattenuto rapporti tesi ad ottenere vantaggi lavorativi per propri familiari, e che sussisteva una condizione conflittuale nel Commissariato di Palmi che lo riguardava;
– gli eventi che hanno determinato l’Autorità al trasferimento sono da ricondursi a relazioni intercorse tra il ricorrente ed imprenditori della zona, volte ad ottenere l’inserimento di congiunti o comunque familiari o persone ad esso vicine in ambiti lavorativi nella disponibilità dei secondi ed a situazioni di tensioni tra il ricorrente ed il dirigente del Commissariato di appartenenza, che giustificano pienamente il disposto trasferimento;
– le circostanze addotte a base del trasferimento di ufficio sono emerse da una informativa della PG, relativa ad un procedimento penale, ancorché successivamente archiviato, resa ostensibile ai fini amministrativi in data 10 febbraio 2010 (in precedenza l’A.G., appositamente interpellata, ne aveva negato l’ostensibilità ), e l’avvio del procedimento odierno risulta avvenuto con comunicazione del 2 aprile 2010;
– il ricorrente muove dalla qualificazione del provvedimento come oggetto di esercizio di potere disciplinare, mentre ciò è espressamente escluso, perché il trasferimento è stato disposto per incompatibilità ambientale;
– sui fatti oggetto del precedente procedimento disciplinare non si è formato alcun giudicato, essendo il relativo processo attualmente pendente inter partes, solo essendosi conclusa la fase cautelare ed il primo grado di giudizio, definito con la sentenza del TAR n. 1691-2010, relativa ad un precedente trasferimento d’ufficio, che all’epoca dei fatti risultava gravata in appello;
– è illegittimo il trasferimento d’ufficio di un dipendente della Polizia di Stato operato per condizioni di incompatibilità ambientale, disposto senza prendere in considerazione (con motivazione sostanziale ed al di là di mere formule di stile) le condizioni personali e familiari del ricorrente, poiché, non avendo tale misura una connotazione disciplinare o sanzionatoria, laddove non sussistano precise esigenze di natura organizzativa (come la situazione dell’organico, la sussistenza di esigenze di istituto ben individuate e così via), non v’è ragione di imporre una specifica destinazione, specie se poi questa sia oggettivamente contrastante con le esigenze personali dell’interessato;
– all’esito di una nuova specifica indagine espletata dall’Amministrazione, la posizione del ricorrente sarà riesaminata, nel pieno contraddittorio procedimentale, e sarà disposta la conferma della sua assegnazione alla sede di servizio di cui al punto III.1 o la sua assegnazione ad altra sede, da individuarsi secondo le esigenze organizzative della Polizia di Stato, da contemperare con le esigenze familiari del ricorrente (da esaminarsi con apposita motivazione).
L’Amministrazione appellante contestava la sentenza del TAR deducendone l’erroneità per il seguente, articolato, motivo:
– contraddittorietà della motivazione, travisamento dei fatti, violazione e falsa applicazione dell’art 55, comma 3, d.P.R. n. 335-1982, violazione della sfera discrezionale della P.A.
Con l’appello in esame chiedeva la reiezione del ricorso di primo grado.
Si costituiva la parte appellata, chiedendo il rigetto dell’appello e proponendo appello incidentale sui punti 1. e 1.1) della sentenza impugnata, ribadendo la nullità e l’illegittimità dei decreti di trasferimento emessi nei confronti del ricorrente, riproponendo in sostanza le censure già formulate nel ricorso di primo grado.
All’udienza pubblica del 9 luglio 2019 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Rileva il Collegio che le circostanze poste a base del trasferimento d’ufficio contestato in questo giudizio sono emerse da un’informativa della P.G., relativa ad un procedimento penale, ancorché archiviato, reso ostensibile ai fini amministrativi in data 10 febbraio 2010.
Dalla predetta informativa è emersa la presenza di relazioni intercorse tra il ricorrente ed imprenditori della zona, volte ad ottenere l’inserimento di congiunti o comunque familiari o persone ad esso vicine, in ambiti lavorativi nella disponibilità dei secondi ed a situazioni di tensioni tra il ricorrente ed il dirigente del Commissariato di appartenenza.
Tali circostanze sono all’evidenza sufficienti per avviare un procedimento di trasferimento d’ufficio, procedimento che, come è noto, non ha natura sanzionatoria, neppure indiretta, ed è disposto nell’esclusivo interesse della funzionalità dell’ufficio.
La sentenza del TAR impugnata si è adeguata al contenuto precettivo dell’ordinanza cautelare n. 2712-2011 di questo Consiglio, che facendo applicazione del principio di proporzionalità ed adeguatezza dell’azione amministrativa, ha affermato che nella materia dei trasferimenti del personale militare, la mancanza di natura o finalità sanzionatoria comporta un più accentuato obbligo di motivazione e di apprezzamento delle condizioni personali del sottoposto, perché costui è chiamato a subire un sacrificio personale di particolare rilievo: di conseguenza il relativo potere va esercitato con ogni possibile cautela e con estrema chiarezza nei suoi presupposti, evidenziando in fatto la sostanziale proporzionalità e l’effettiva preordinazione alla rimozione delle situazioni di incompatibilità ambientale, nonché l’assenza di altre soluzioni possibili, concomitanti e alternative, parimenti efficaci secondo ragionevolezza.
Sulla base di tale indirizzo, per effetto della sentenza del TAR adito, è stato disposto il trasferimento temporaneo dell’interessato presso l’Ufficio di Polizia di frontiera dallo stesso indicato negli scritti difensivi, ossia la sede di Gioia Tauro, presso il quale non svolgerà funzioni di P.G. fino al compimento dell’indagine espletata dall’Amministrazione.
Il TAR ha, inoltre, disposto che in tale indagine, l’Amministrazione dovrà accertare i fatti e le condizioni dal ricorrente esposti negli scritti difensivi entro il termine di novanta giorni, e che a seguito di tale indagine la posizione del ricorrente sarà riesaminata nel pieno contraddittorio procedimentale e sarà disposta la conferma della sua assegnazione alla sede di servizio di Gioia Tauro o la sua assegnazione ad altra sede, da individuarsi secondo le esigenze organizzative della Polizia di Stato, da contemperare con le esigenze familiari del ricorrente.
2. Ritiene il Collegio, per quanto riguarda il merito del trasferimento, che quanto segnalato dal Questore di Reggio Calabria è tale da attualizzare un giudizio di sussistenza di ragioni di incompatibilità ambientale.
Infatti, i contatti tra il ricorrente e persone esterne alla Polizia di Stato, volti ad ottenere agevolazioni o favori di natura lavorativa per i propri congiunti, costituiscono certamente ragioni non illogiche, né irrazionali o manifestatamente sproporzionate alla base del giudizio di sussistenza di ragioni di incompatibilità ambientale tra il ricorrente e l’area geografica di diretto interesse dell’Ufficio in cui l’attuale appellante incidentale presta servizio, in funzione della specifica attività di polizia giudiziaria che lo stesso svolge.
Inoltre, anche la constatata e non smentita esistenza di una situazioni di conflittualità all’interno dell’Ufficio è idonea (a maggior ragione) a giustificare il trasferimento disposto dall’Amministrazione.
La funzione del trasferimento per incompatibilità ambientale è, infatti, quella di rispristinare il corretto funzionamento dell’Ufficio e di tutelarne il prestigio sia interno che esterno, e può essere conseguita, in via diretta ed immediata, attraverso l’allontanamento del dipendente in capo al quale si annoda specificatamente la causa della situazione di disagio e della disfunzionalità dell’Ufficio medesimo (cfr., da ultimo, Consiglio di Stato, sez. III, 17 giugno 2015, n. 3077).
Ai sensi dell’art. 55, comma 4, d.P.R. 24 aprile 1982, n. 335, il trasferimento ad altra sede di agenti della Polizia di Stato c.d. per incompatibilità ambientale può essere disposto quando “la permanenza del dipendente nella sede nuoccia al prestigio dell’Amministrazione”.
Nessuna finalità sanzionatoria, si ribadisce, può essere ravvisata nel caso di specie, in quanto la ratio del provvedimento è quella di vedere tutelata l’efficienza dell’Ufficio, mirando ad eliminare la causa obiettiva dei disagi che la presenza del dipendente determina negativamente sul clima di serenità della struttura medesima.
Se sussiste la situazione di incompatibilità ambientale, non è necessaria dunque, come invece ritiene il TAR, una “seria indagine interna relativa alle condizioni lavorative, di servizio o di rapporti interpersonali che il ricorrente ha reiteramene rappresentato in sede di procedimento amministrativo”.
E’ evidente che il provvedimento conclusivo richiama espressamente quanto emerso nell’istruttoria, indicando gli elementi di fatto considerati e le valutazioni effettuate, tanto più che le determinazioni assunte dall’Amministrazione sono conseguenza di dati scaturiti dalle risultanze di una attività di indagine condotta dalla Squadra Mobile della Questura di Reggio Calabria che, pur non implicando profili penali, fanno emergere ictu oculi situazioni di incompatibilità ambientale da fronteggiare con tempestività a tutela dell’onore, del prestigio e della funzionalità dell’Ufficio di appartenenza.
Pertanto, la motivazione della sentenza del TAR deve essere modificata ortopedicamente, nel senso che il trasferimento deve senza dubbio essere disposto.
3. E’, invece, con riferimento alla sede di destinazione del servizio che possono rientrare in gioco le questioni relative all’applicazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa (come indicato da questo Consiglio in sede cautelare), imponendo all’Amministrazione di prendere in considerazione (e adeguatamente motivare) le condizioni personali e familiari dell’attuale appellante.
Infatti, in via generale, il disposto trasferimento per incompatibilità ambientale non rientra nell’ambito dei cosiddetti trasferimenti di autorità del personale militare (sottratti, come tali, alla disciplina della legge n. 241-1990), giacché la Polizia di Stato è ad ordinamento civile, sicché il provvedimento in parola resta soggetto alla normativa relativa al procedimento amministrativo e, quindi, agli obblighi di cui alla citata legge n. 241 del 1990 (cfr., in termini, Consiglio di Stato, sez. VI, 29 gennaio 2010, n. 388).
E’ pur vero che i trasferimenti d’ufficio per incompatibilità ambientale devono in primo luogo ispirarsi al soddisfacimento delle esigenze organizzative della struttura con l’assegnazione presso un ufficio in cui il dipendente possa parallelamente manifestare la propria professionalità .
Né la scelta della sede, laddove sussista una situazione di incompatibilità ambientale, può essere influenzata dalle preferenze espresse dal dipendente.
Infatti, il dovere, per l’Amministrazione, di tener conto anche delle situazioni familiari del dipendente riguarda i trasferimenti richiesti dal dipendente ex art. 55, comma 3, d.P.R. n. 335-1982, ma non riguarda i trasferimenti disposti per incompatibilità ambientale.
Ed è anche vero che la scelta della sede di destinazione consegue ad una valutazione ampiamente discrezionale, che non può essere ritenuta strettamente legata alle esigenze organizzative dei propri uffici, potendo il trasferimento essere disposto anche in soprannumero.
Tuttavia, le condizioni personali e familiari del dipendente, pur recedendo di fronte all’interesse pubblico alla tutela del buon funzionamento degli uffici e del prestigio dell’Amministrazione (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 15 giugno 2001, n. 3926), quindi non potendo impedire il trasferimento, possono condizionare in astratto la scelta della destinazione da parte dell’Amministrazione, in ossequio al principio di proporzionalità dell’azione amministrativa.
4. Tuttavia, nel caso concreto, alla luce di tutti i fatti emersi, ritiene il Collegio che il principio di proporzionalità (peraltro, non specificamente così dedotto in primo grado dalla parte ricorrente) non sia stato leso.
Infatti, la problematica familiare del ricorrente, ed in particolare lo stato di salute della figlia, è stata rappresentata allorquando l’Amministrazione già aveva provveduto a riesaminare la sede di assegnazione in ottemperanza alla pronuncia cautelare di questo Consiglio già citata, con la scelta di assegnare il dipendente presso il Commissariato di P.S. di Condofuri, da ritenersi condivisibilmente soluzione idonea derivante da un giudizio ragionevole di bilanciamento degli interessi contrapposti, atteso che la distanza da Palmi (km. 96) avrebbe comunque dimezzato i tempi di percorrenza rispetto alla Questura di Crotone, originaria sede di trasferimento per incompatibilità ambientale.
Peraltro, lo stesso attuale appellante incidentale, in data 5 gennaio 2011 ed in data 23 marzo 2011, aveva prodotto istanze di trasferimento per la Sottosezione di Polfer di Roma Ostiense e per la Sottosezione Polstrada di Cosenza Nord, rispettivamente distanti da Palmi km. 665 e km. 147, richieste cui l’Amministrazione non aveva potuto dare seguito, poiché tali uffici non necessitavano di incremento di personale.
Pertanto, l’assegnazione temporanea del ricorrente presso l’ufficio Polizia di Frontiera marittima di Gioia Tauro, in adesione all’indicazione fornita dallo stesso ricorrente, ufficio questo che dista solo 9 km dalla sede di Palmi, e che si pone inevitabilmente in contrasto con la ratio stessa del trasferimento, è da ritenersi del tutto inidonea, mentre è ragionevole, come detto, la scelta del Commissariato di P.S. di Condofuri.
5. Dalle argomentazioni sopra esposte emerge, parimenti, l’infondatezza delle censure mosse con l’appello incidentale, che si basano su argomenti e ragionamenti del tutto speculari, ed opposti, rispetto a quelli appena esposti e che conducono a ritenere, come detto, legittimo il trasferimento per incompatibilità ambientale (non avente natura sanzionatoria) al Commissariato di P.S. di Condofuri.
6. Conclusivamente, alla luce delle predette argomentazioni, l’appello principale deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado, in quanto infondato, respingendo l’appello incidentale.
Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate, sussistendo giusti motivi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello principale, come in epigrafe indicato, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.
Respinge l’appello incidentale.
Compensa le spese di lite del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Greco – Presidente
Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere, Estensore
Fulvio Rocco – Consigliere
Antonella Manzione – Consigliere
Giovanni Orsini – Consigliere

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