Sanzioni amministrative ed il riparto della giurisdizione

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Consiglio di Stato, sezione quinta, Sentenza 24 gennaio 2019, n. 587.

La massima estrapolata:

In materia di sanzioni amministrative, il riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo si fondi sulla distinzione, di ordine insieme funzionale e strutturale, tra sanzioni punitive (o “in senso stretto”) e misure propriamente ripristinatorie (sanzioni “in senso lato”).

Ordinanza 24 gennaio 2019, n. 1

Data udienza 12 dicembre 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1115 del 2018, proposto da
Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ga. Mi. Ma. De Bo., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Sa. Ge. ed altri, rappresentati e difesi dall’avvocato Lu. Lo., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata Sezione Prima n. 759/2017, resa tra le parti
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Sa. Ge. ed altri;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 luglio 2018 il Cons. Giovanni Grasso e uditi per le parti gli avvocati Ga. Mi. Ma. De Bo. e Lu. Lo.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- La Polizia Municipale del Comune di (omissis), a seguito degli accertamenti di cui al rapporto prot. n. 35/2017, svolti in data 27.12.2016 alle ore 2,00 ed in data 31.12.2016 alle ore 1,15 presso il locale “Wh. Ca. “, sito nella Contrada (omissis), elevava il verbale di violazione amministrativa n. 1/2017 del 2.1.2017 nei confronti del trasgressore Sa. Ge., quale legale rappresentante della F.G. Se. S.n. c. e gestore del “Wh. Ca. ” e dell’obbligato in solido Fr. Ge., avendo accertato che nel locale era stata posta in essere attività di intrattenimento musicale, con ampia diffusione pubblicitaria sul social network “Facebook”, senza la prescritta autorizzazione di cui all’art. 69 R.D. n. 773/1931 TULPS: con conseguente applicazione della sanzione edittale prevista per la violazione reiterata dall’art 666 c.p., come modificato dal D.Lgs. 507/1999, da irrogarsi mediante successiva adozione di ordinanza ingiunzione ai sensi dell’art. 18 della L. n. 689/1981, non essendo ammesso il pagamento della sanzione in misura ridotta ex art. 16 L. n. 689/1981.
Per l’effetto, con pedissequa ordinanza n. 1 del 3.1.2017, notificata il 3.1.2017, il Sindaco di Ruoti ingiungeva il pagamento della somma di Euro 516,00 in favore del Comune di (omissis), disponendo altresì chiusura del locale per 15 giorni, precisamente dal 5 al 20.1.2017, in ragione della recidiva.
2. Avverso la irrogata sanzione Fr. Ge. e Sa. Ge., in proprio e nella qualità di legale rappresentante della F.G. Se. insorgevano con ricorso presso il TAR per la Basilicata, lamentandone l’illegittimità sotto plurimo profilo di violazione di legge.
Con sentenza n. 759/2017 resa in data 7.12.2017, l’adito Tribunale, previa declaratoria del difetto di legittimazione attiva del ricorrente Fr. Ge., accoglieva il ricorso.
Avverso la ridetta statuizione proponeva appello, con atto notificato nei tempi e nelle forme di rito, il Comune di (omissis), lamentando, in via pregiudiziale, che la stessa esorbitasse dai limiti della giurisdizione amministrativa e denunciandone l’erroneità nel merito.
Nella resistenza della F.G. Se., alla pubblica udienza del 19 luglio 2018 la causa veniva riservata per la decisione.

DIRITTO

1.- L’appello è fondato e merita di essere accolto, avuto assorbente riguardo al difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
2.- Costituisce jus receptum, dal quale non sussistono ragioni per discostarsi nella delibazione del caso di specie, quello per cui, in materia di sanzioni amministrative, il riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo si fondi sulla distinzione, di ordine insieme funzionale e strutturale, tra sanzioni punitive (o “in senso stretto”) e misure propriamente ripristinatorie (sanzioni “in senso lato”)
a) le prime, di carattere meramente afflittivo, sono ricollegate al vincolato accertamento del verificarsi concreto della fattispecie legale, restando preclusa all’autorità erogatrice ogni discrezionalità in ordine alla loro irrogazione, se non quanto alla concreta misura: per l’effetto, la contestazione da parte dell’intimato si risolve nel dedurre il proprio diritto soggettivo a non subire l’imposizione di prestazioni, patrimoniali o personali, fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, con conseguente devoluzione delle relative controversie, in assenza di ipotesi di giurisdizione esclusiva, al giudice ordinario;
b) le seconde, per contro, sono finalizzate alla realizzazione diretta dell’interesse pubblico di settore leso dal comportamento illecito, di tal che all’amministrazione irrogante è data, di regola, la scelta, variamente discrezionale, della misura repressiva più idonea a soddisfare quell’interesse, con la conseguenza che, in tal caso, sussistono in capo al privato soltanto posizioni soggettive di interesse legittimo, devolute alla cognizione del giudice amministrativo (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 20 luglio 2018, n. 4424; Id., sez. V, 27 giugno 2012, n. 3786; Cass., sez. I, 14 novembre 1992, n. 12240; Id., sez. I, 15 dicembre 1992, n. 13246).
La distinzione emerge anche a livello procedimentale: la sanzione in “senso stretto” è irrogata tramite un procedimento diverso da quello previsto dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, che fa capo alla l. n. 689/1981, è garantita dai principi di legalità, personalità e colpevolezza (per quanto mutuati dalla legislazione ordinaria e non dalla Costituzione), è suscettibile di integrale riesame giudiziale (senza, cioè, alcun limite di “merito” amministrativo), laddove alle sanzioni “altre” si applicano i principi dell’attività amministrativa tradizionale (dettate dalla legge generale sul procedimento amministrativo).
3.- Alla luce delle esposte premesse, deve apprezzarsi il regime della sanzione di cui all’art. 666 c.p., che prefigura un plurima sanzione amministrativa (conseguente alla depenalizzazione della originaria figura contravvenzionale, ad opera dell’art. 49, D.Lgs. 30 dicembre 1999, n. 507) per la fattispecie della organizzazione di “spettacoli o trattenimenti di qualsiasi natura”, in luogo pubblico o aperto al pubblico, in assenza dei necessari provvedimenti autorizzatori (nella fattispecie, la licenza di pubblica sicurezza di cui agli artt. 68 ss. R.D. 18 giugno 1931, n. 773): a) la mera sanzione pecuniaria, per la fattispecie semplice; b) la cessazione dell’attività, in assenza di titolo legittimante; c) la chiusura temporanea del locale, per un numero variabile di giorni, comunque non superiore a sette, nel caso di recidiva.
Osserva il Collegio che, diversamente da quanto ritenuto dal primo giudice, le tre sanzioni de quibus, così come normativamente cadenzate, appaiano anzitutto omogenee dal punto di vista funzionale (partecipando della comune natura afflittiva, correlata alla concreta ricorrenza della fattispecie tipizzante).
Il rilievo discende – a tacer d’altro – dalla comune genesi penalistica, che ne prefigurava l’originaria funzione propriamente punitiva, che si conserva anche all’esito della disposta trasformazione in sanzioni amministrative, in conseguenza della operata depenalizzazione.
Del resto, di là dall’argomento storico o topologico, vale la pena di soggiungere come appaia contraddittorio postulare che, per il solo fatto che il comportamento illecito venga reiterato, prefigurandosi una ipotesi di recidiva, la funzione della sanzione si trasformi in essentia da punitiva a (meramente) ripristinatoria.
L’irrogazione, sotto distinto e decisivo profilo, appare correlata a poteri integralmente vincolati, consequenziali al mero accertamento della violazione: se ciò risulta evidentissimo nella ipotesi sub b) – in cui la cessazione dell’attività deve essere, per tabulas, “sempre” disposta – non è meno evidente nella terza ipotesi, ricorrente nel caso di specie, in cui all’accertamento del comportamento recidivante consegue l’irrogazione non più di sanzione meramente pecuniaria, ma anche della (concorrente) misura inibitoria (in ordine alla quale la discrezionalità, di ordine meramente tecnico, è riferita esclusivamenteal quantum, ma non all’an).
È di tutta evidenza, sotto distinto profilo, che non ha nessuna rilevanza, ai fini in esame, la natura pecuniaria o meno della sanzione (ben potendo ammettersi sanzioni amministrative sia accessorie sia autonome, assoggettate al regime di cui alla l. n. 689/1981: arg. ex art. 20).
4.- Ne discende che – vertendosi in materia di diritti soggettivi e non di interessi legittimi – la controversia si deve ritenere devoluta alla cognizione del giudice ordinario.
L’appello deve, per tal via, sotto questo assorbente profilo, essere accolto, con consequenziale declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado, in ordine al quale la controversia potrà essere eventualmente riproposta, dinanzi al giudice ordinario territorialmente competente, nelle forme e con gli effetti di cui all’art. 11 c.p.a..
Sussistono giustificati motivi (avuto riguardo alla incertezza del criterio di riparto in subiecta materia ed alla assenza di precedenti specifici in re) per disporre, tra le parti costituite, l’integrale compensazione di spese e competenze di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado, dichiarando la sussistenza del giudice ordinario territorialmente competente.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 luglio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Roberto Giovagnoli – Presidente FF
Valerio Perotti – Consigliere
Federico Di Matteo – Consigliere
Angela Rotondano – Consigliere
Giovanni Grasso – Consigliere, Estensore

Avv. Renato D’Isa