Consiglio di Stato, Sezione sesta, Sentenza 10 gennaio 2020, n. 235
La massima estrapolata:
L’art. 2-bis, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241 prevede la possibilità di risarcimento del danno da ritardo o inerzia dell’amministrazione nella conclusione del procedimento amministrativo non già come effetto del ritardo in sé e per sé, bensì per il fatto che la condotta inerte o tardiva dell’amministrazione sia stata causa di un danno altrimenti prodottosi nella sfera giuridica del privato.
Sentenza 10 gennaio 2020, n. 235
Data udienza 14 novembre 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5251 del 2014, proposto da
Al. Ag. e Cl. Ri., rappresentati e difesi dall’avvocato Ma. Ti., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
contro
Università degli studi di Roma Tor Vergata, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, 25 novembre 2013, n. 10050, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Università degli studi di Roma Tor Vergata;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 novembre 2019 il Cons. Diego Sabatino e uditi per le parti l’avvocato Ma. Ti. e l’avvocato dello Stato An. Fe.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso iscritto al n. 5251 del 2014, Al. Ag. e Cl. Ri. propongono appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, 25 novembre 2013, n. 10050, con la quale è stato parzialmente accolto il ricorso da loro proposto contro l’Università degli studi di Roma Tor Vergata, per l’annullamento:
– della delibera 25 gennaio 2011 del Consiglio di Facoltà di medicina e chirurgia, il cui contenuto essenziale è stato comunicato ad uno dei ricorrenti con nota spedita il 16 febbraio 2011 e successivamente recapitata, che ha respinto la richiesta avanzata dai ricorrenti in duplice atto di diffida alla rinnovazione della procedura selettiva per la copertura di 2 posti di ricercatori presso l’Università Tor Vergata per il settore disciplinare MED/29, indetta con decreto rettorale 19 marzo 2007 n. 0976, essendo stata annullata in sede giurisdizionale quella già espletata, per vizi procedurali;
– nonché per ottenere il risarcimento dei danni causati dalla condotta illegittima dell’Amministrazione universitaria.
La vicenda trae origine dal decreto n. 0976 del 19 marzo 2007 con cui il Rettore dell’Università Tor Vergata disponeva procedure di valutazione comparativa per la copertura di 11 posti di ricercatore presso la Facoltà di medicina e chirurgia, distribuiti tra i vari settori scientifico-disciplinari di cui, in particolare, due posti per il settore -MED/29 di chirurgia maxillofacciale.
A quest’ultima partecipavano i ricorrenti Ag. e Ri., che ne risultavano vincitori e pertanto, una volta approvati gli atti della commissione esaminatrice con decreto rettorale 29 ottobre 2008, venivano definitivamente assunti in servizio.
Senonchè, su separati ricorsi da alcuni candidati non vincitori, gli atti della procedura selettiva venivano annullati dal T.A.R. del Tar Lazio, con sentenze n. 9756/2009 e n. 9757/2009, in quanto viziati da violazione del principio dell’anonimato essendosi riscontrati, sulle buste contenenti le prove scritte sostenute dai candidati, segni astrattamente suscettibili di consentirne l’identificazione. L’annullamento veniva confermato dal Consiglio di Stato con conformi decisioni n. 1928/2010 e n. 1929/2010.
L’amministrazione universitaria rimuoveva i ricorrenti dal posto in ruolo ad essi assegnato in forza del concorso annullato, restando per quant’altro inerte; e dal canto loro i ricorrenti, visto che la nuova selezione non veniva avviata, inoltravano all’Università due diffide, l’ultima delle quali riscontrata con nota del 16 febbraio 2011 con cui si comunicava che con delibera del 25 gennaio 2011 il Consiglio di Facoltà di Medicina e Chirurgia aveva ritenuto “non attuabile la reiterazione della procedura di valutazione in oggetto, essendo modificato il quadro ordinamentale ed in considerazione che i posti all’epoca messi in concorso per settore MED/29 non rispondono più alle attuali esigenze didattiche e di ricerca dell’Università .
“Peraltro, il decorso del tempo ha determinato il sopravvenuto venir meno della disponibilità finanziaria e dei necessari P.O. che sono presupposti indefettibili per l’utile conclusione della procedura in discorso”.
Il T.A.R. Lazio, pronunciandosi con la sentenza 10050/2013, ha accolto il ricorso per vizio di incompetenza e per l’effetto ha annullato il provvedimento impugnato, ritenendo fondata la censura proposta, con la quale i ricorrenti deducevano l’incompetenza del Consiglio di Facoltà a revocare la selezione a suo tempo indetta dal Rettore, ed assorbendo le altre.
Il primo giudice ha invece respinto la domanda risarcitoria in quanto difettava il danno ingiusto ex art. 2043 cc. poiché l’amministrazione, in funzione dell’organo competente, era tenuta a pronunciarsi nuovamente sulla rinnovazione della procedura concorsuale.
In merito alla sentenza predetta, contestando le statuizioni del primo giudice, gli appellanti Ag. e Ri. hanno proposto appello in relazione al mancato accoglimento della domanda risarcitoria.
Nel giudizio di appello, si è costituita l’Università degli studi di Roma Tor Vergata, chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.
Dopo la rinuncia al mandato di uno dei difensori delle parti appellanti, alla pubblica udienza del 14 novembre 2019, il ricorso è stato discusso e assunto in decisione.
DIRITTO
1. – L’appello non è fondato e va respinto per i motivi di seguito precisati.
2. – Con l’unico motivo di diritto, viene lamentato il mancato risarcimento del danno prodotto dall’attività dell’amministrazione. Nella prospettazione difensiva, la mancata rinnovazione della procedura subito dopo le sentenze del 6 aprile 2010 di questo Consiglio di Stato non è soltanto da configurarsi come illegittima ma avrebbe anche provocato un danno grave ai ricorrenti, in quanto non si sarebbe in presenza di un mero ritardo ma di un rifiuto assoluto da parte del Rettore di rinnovare la procedura concorsuale, senza oltretutto motivare le ragioni di tale inerzia.
Nel dettaglio, gli appellanti sostengono di avere diritto al risarcimento del danno subito per la perdita della retribuzione quali dipendenti dell’Università . Infatti, precedentemente all’assunzione quali ricercatori presso l’Università di Tor Vergata, essi svolgevano l’attività di dirigenti medici presso il Policlinico Umberto I di Roma; a seguito della vincita del concorso di ricercatore presso l’Università, entrambi rassegnavano le dimissioni e per l’attività di ricerca prestata, ricevendo una retribuzione annua minore ed accettando tale sacrificio economico perché l’attività di ricercatore avrebbe consentito loro di accedere alla carriera universitaria. Inoltre, nel periodo successivo alla cessazione dell’attività di ricerca, gli appellanti non hanno cercato un altro impiego, confidando che sarebbe stata indetta una nuova procedura concorsuale, e solo il 1° luglio 2013, uno dei ricorrenti ha stipulato con l’Università La Sapienza un contratto di lavoro come ricercatore a tempo determinato che gli ha consentito di percepire un reddito ana a quello riscosso quale ricercatore presso l’Università di Tor Vergata.
Viene quindi azionata la domanda di risarcimento del danno da lucro cessante, per entrambi gli appellanti.
Oltre al risarcimento suddetto, gli appellanti chiedono anche il risarcimento, da liquidarsi in via equitativa ex art. 1226 cc, per aver subito un grave danno alla loro professionalità in quanto, a seguito della cessazione dell’attività di ricercatori presso l’Università di Tor Vergata e a causa dell’omessa rinnovazione della procedura concorsuale, gli è stato impedito di espletare attività didattica e di ricerca dopo il giugno 2010 e di procedere nella carriera universitaria.
2.1. – La domanda non può essere accolta.
Occorre evidenziare come l’art. 2-bis, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241 prevede la possibilità di risarcimento del danno da ritardo o inerzia dell’amministrazione nella conclusione del procedimento amministrativo non già come effetto del ritardo in sé e per sé, bensì per il fatto che la condotta inerte o tardiva dell’amministrazione sia stata causa di un danno altrimenti prodottosi nella sfera giuridica del privato che, con la propria istanza, ha dato avvio al procedimento amministrativo; il danno prodottosi nella sfera giuridica del privato, e del quale quest’ultimo deve fornire la prova sia sull’an che sul quantum, deve essere riconducibile, secondo la verifica del nesso di causalità, al comportamento inerte ovvero all’adozione tardiva del provvedimento conclusivo del procedimento, da parte dell’amministrazione; e ciò sempre che, nell’ipotesi ora considerata, la legge non preveda, alla scadenza del termine previsto per la conclusione del procedimento, un’ipotesi di silenzio significativo (in questo senso, da ultimo, Cons. Stato, V, 23 agosto 2019, n. 5810; id., ad. plen., 4 maggio 2018, n. 5).
L’affermazione di una necessaria causalità tra la condotta dell’amministrazione ed il danno derivante, unita alla regola del riparto dell’onere probatorio, che spetta alla parte richiedente, secondo una regola di rigore, meglio evidenziata dalla citata Cons. Stato, ad. plen., 4 maggio 2018, n. 5, consentono alla Sezione di risolvere agevolmente il tema sottoposto a scrutinio.
Come sopra evidenziato, la domanda risarcitoria si fonda su due poste diverse, entrambe carenti dei requisiti per accedere alla forma di tutela giurisdizionale qui richiesta.
In merito al lucro cessante derivante dall’aver abbandonato la professione precedentemente svolta per essere assunti in ruolo dall’Università, appare del tutto carente il nesso causale tra il danno subito e la mancata rinnovazione della procedura. Infatti, la scelta delle parti di dimettersi dal precedente incarico, quand’anche incidente sul “diritto soggettivo di autodeterminarsi liberamente nei rapporti negoziali, cioè sulla libertà di compiere le proprie scelte negoziali senza subire ingerenze illecite frutto dell’altrui scorrettezza” (secondo la definizione di cui alla citata Ad.Plen. n. 5 del 2018), può essere fatto risalire alla fase originaria del procedimento (la fase di cui gli appellanti si sono giovati, in quanto vincitori della procedura poi annullata), ma non certo alla successiva della mancata riedizione della selezione. La voce di danno non può quindi essere considerata risarcibile, mancando l’elemento essenziale della causalità tra condotta ed evento.
In merito alla seconda posta, ossia il mancato riconoscimento del valore di professionalità derivante dalla mancata immissione nei ruoli universitari, in disparte il tema della sua ammissibilità (atteso che si tratta di voce indicata solo nella memoria conclusionale e non nell’atto introduttivo del giudizio, né in primo né in secondo grado), non può che evidenziarsi come, in assenza di prova sulla spettanza del bene della vita, ossia sulla certezza o quanto meno sulla probabilità che gli appellanti potessero conseguire la nuova assunzione, esso ha carattere meramente ipotetico e come tale non rispondente ai criteri di risarcibilità .
Conclusivamente, deve convenirsi con il T.A.R. dove aveva evidenziato che l’eventuale sussistenza di un profilo di danno avrebbe potuto essere lamentato solo a conclusione dell’iter procedurale.
3. – L’appello va quindi respinto.
Tutti gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso. Le spese processuali possono essere compensate integralmente tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, così provvede:
1. Respinge l’appello n. 5251 del 2014.
2. Compensa integralmente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro – Presidente
Diego Sabatino – Consigliere, Estensore
Bernhard Lageder – Consigliere
Silvestro Maria Russo – Consigliere
Alessandro Maggio – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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