Consiglio di Stato, Sentenza|1 marzo 2021| n. 1714.
È legittima la previsione da parte dell’Autorità competente al rilascio dell’Autorizzazione Integrata Ambientale (Aia) per un impianto inquinante, come un impianto di produzione di coke destinato all’industria siderurgica, di condizioni di autorizzazione più rigide di quelle ottenibili utilizzando le «migliori tecniche disponibili» descritte nelle conclusioni sulle «Best Available Techniques» (Bat) adottate dalla Commissione Europea, potendo anche prevedere misure via via più afflittive in caso di eventuali violazioni e superamento dei limiti di emissione, come i relativi tempi di osservazione, quale espressione di merito tecnico insindacabile.
Tale previsione, logica e razionale, laddove ispirata a criteri di progressività e proporzionalità, è coerente alla funzione precauzionale del sistema di limiti e controlli, oltre che alla generale previsione dell’articolo 8 della Direttiva 2010/75/Ue sulle emissioni industriali, nonché coerente con la disciplina nazionale ed europea volta a fare applicazione delle migliori tecnologie disponibili alle gestioni industriali, ma soprattutto a seguito dell’adesione dell’Italia ai cd «cleaner dialogue» che hanno lo scopo precipuo di chiudere le gravi procedure di infrazione pendenti a carico dell’Italia per la violazione della normativa europea in materia di qualità dell’aria, sin da Corte di Giustizia Ue, sezione VI, 31 marzo 2011, C-50/10 che ha condannato lo Stato italiano, come pure Corte di Giustizia Ue, Grande Sezione, 10 novembre 2020, C-644/18 sempre di condanna dell’Italia per la presenza eccessiva di PM10 nell’aria.
Sentenza|1 marzo 2021| n. 1714
Data udienza 26 novembre 2020
Integrale
Tag – parola chiave: Energia rinnovabile – Produzione coke – Impianto – Autorizzazione ambientale – Conferenza di servizi – Determinazione conclusiva – Natura – Individuazione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3482 del 2020, proposto dalla Provincia di Savona, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Ma. Pr., e presso lo studio di questi elettivamente domiciliata in Roma, alla Via (…) per mandato in calce all’appello, con indicazione di domicilio digitale come da registri di giustizia;
contro
It. Co. S.r.l., con sede in Genova, in persona dell’amministratore delegato pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Pa. Ga. e Va. Pe. per mandato in calce alla memoria di costituzione nel giudizio d’appello, con indicazione di domicili digitali come da registri di giustizia;
nei confronti
Regione Liguria, in persona del Presidente della Giunta Regionale in carica, rappresentata e difesa dagli avv.ti Au. Do. Ma. e An. Bo., per mandato allegato all’atto di costituzione e contestale appello incidentale, con indicazione di domicilio digitale come da registri di giustizia;
Comune di (omissis), in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Gi. Co., per mandato in calce all’appello incidentale, con indicazione di domicilio digitale come da registri di giustizia;
A.R.P.A.L. – Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente Ligure, con sede in Genova, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Pi. So. per mandato in calce alla memoria di costituzione nel giudizio d’appello, con indicazione di domicilio digitale come da registri di giustizia;
A.S.L. n. 2 Savonese, in persona del Direttore generale pro-tempore, non costituita nel giudizio di primo grado e nel giudizio d’appello;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per la Liguria, Sez. 1^, n. 18 del 13 gennaio 2020, resa tra le parti, con cui, in accoglimento del ricorso in primo grado n. r. 400/2019, integrato con motivi aggiunti, sono stati annullati:
– il verbale della Conferenza dei Servizi decisoria definita in data 19 dicembre 2018;
– il piano di adeguamento e prescrizioni, indicato come allegato n. 7 “al supplemento di istruttoria per il riesame AIA It. Co.” prot. n. 19803 del 4 aprile 2019;
– il provvedimento dirigenziale della Provincia di Savona – Settore Gestione Viabilità, Edilizia ed Ambiente, prot. n. 2019/2974 del 2 agosto 2019, e relativi allegati D Sezione Piano di adeguamento e prescrizioni ed E Sezione Piano di monitoraggio e controllo;
– il verbale della Conferenza di servizi decisoria supplementare del 29 luglio 2019 e relativi allegati
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di It. Co. S.r.l., Comune di (omissis), Regione Liguria e A.R.P.A.L. Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente Ligure;
Visti gli appelli incidentali proposti da Regione Liguria, Comune di (omissis), A.R.P.A.L., It. Co. S.r.l.;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 novembre 2020 il Cons. Leonardo Spagnoletti e uditi per le rispettive parti gli avvocati Ma. Pr., Pi. So., Au. Do. Ma. e Pa. Ga., che partecipano alla discussione orale ai sensi dell’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.1) La società It. Co. S.r.l., con sede in Genova, dal 2016 in concordato preventivo in regime di continuità aziendale, gestisce un impianto autonomo di produzione di coke (ossia non integrato in un impianto siderurgico), realizzato sin dal 1936 nel territorio del comune di (omissis), Frazione (omissis), composto di cinque batterie di forni, che ha conseguito autorizzazione integrata ambientale (a.i.a.) rilasciata con decreto dirigenziale provinciale n. 236 del 15 gennaio 2010.
1.1.1) A seguito della pubblicazione, nella G.U.U.E. 8 marzo 2012, n. L 70, della decisione di esecuzione della Commissione europea n. 2012/135/UE del 28 febbraio 2012 (recante le “conclusioni sulle migliori tecniche disponibili (BAT) per la produzione di ferro e acciaio ai sensi della direttiva 2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle emissioni industriali”), con determinazione dirigenziale provinciale n. 2014/84392 del 25 novembre 2014, è stato avviato il procedimento per il riesame e rinnovo della predetta autorizzazione, ai fini dell’adeguamento alle BAT (best available techniques), secondo quanto prescritto dall’art. 28 octies comma 3 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (recante “Norme in materia ambientale”), anche evidenziando che l’A.R.P.A.L. (Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente Ligure) con recente relazione aveva riscontrato criticità con riferimento alla qualità dell’aria nel Comune di (omissis).
1.1.2) It. Co. S.r.l. ha quindi presentato in data 22 maggio 2015 istanza di riesame e rinnovo dell’a.i.a., corredata di allegati, che dopo lo svolgimento di alcune riunioni di conferenza di servizi in sede istruttoria -e superata la questione relativa all’assoggettabilità a procedura di screening ai fini V.I.A., esclusa dalla Regione Liguria con nota PG/2018/196019 del 10 luglio 2018-, nonché di riunioni di apposito tavolo tecnico, è stata esaminata dalla conferenza di servizi in sede decisoria, avviata il 5 dicembre 2018 e conclusasi il 19 dicembre 2018.
1.1.3) La conferenza di servizi ha espresso, testualmente, “…parere favorevole alla conclusione del presente procedimento ed al rilascio del riesame dell’Autorizzazione Integrata Ambientale… sulla base della documentazione tecnica, anche integrativa allegata all’istanza e con le prescrizioni che saranno allegate al Provvedimento Dirigenziale di riesame dell’AIA…dando mandato all’Autorità competente di elaborare gli approfondimenti necessari e le valutazioni conclusive sulla base delle questioni discusse”.
1.2) Con ricorso in primo grado n. r. 400/2019, It. Co. S.r.l. ha impugnato il verbale della conferenza di servizi del 19 dicembre 2018, nonché il piano di adeguamento e prescrizioni, indicato come allegato n. 7 “al supplemento di istruttoria per il riesame AIA It. Co.”, di cui alla nota provinciale n. 19803 di prot. del 4 aprile 2019 (di comunicazione anche del verbale), la nota dirigenziale comunale n. 29246 di prot. del 19 dicembre 2018, e in quanto utile le relazioni dell’A.R.P.A.L. n. 31352 in data 26 novembre 2015 e prot. n. 31508 in data 23 ottobre 2018.
1.2.1) Paventando che l’emanando provvedimento di riesame e rinnovo dell’A.I.A. recepisca “…i contenuti del Verbale della Conferenza dei Servizi del 19 dicembre 2018 e -soprattutto – dello schema di prescrizioni di cui al menzionato allegato n. 7 “al supplemento di istruttoria per il riesame AIA It. Co….(e)…anche onde evitare ogni possibile obiezione di mancata tempestiva contestazione di atti lesivi”, l’interessata ha dedotto le seguenti censure, di seguito riassunte:
1) Violazione degli articoli 29 quater, sexies e octies del d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 (Codice dell’Ambiente). Violazione degli articoli 14 e 14 ter della legge n. 241 del 1990. Violazione dell’art. 97 Cost. e di principi di coordinamento, ragionevolezza ed economicità dell’azione amministrativa Eccesso di potere per difetto di istruttoria.
In spregio alla dichiarata attività solo istruttoria demandata agli uffici provinciali, il piano di adeguamento e prescrizioni “…è caratterizzato da profili innovativi e spiccatamente decisori, in particolare con riferimento alla notevole serie di prescrizioni impartite, molte delle quali decisamente gravose…” sulle quali non si è espressa la conferenza di servizi.
2) Violazione degli articoli 29 quater, sexies e octies del d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 (Codice dell’Ambiente). Eccesso di potere per difetto dei presupposti e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione dell’articolo 3 della legge n. 241 del 1990.
Si contesta che “…lo stabilimento industriale, che produce coke a fini commerciali, (non) possa essere propriamente ascritto al comparto di riferimento delle Conclusioni…” delle BAT, evidenziando come le prescrizioni “…si riferiscono ad indicazioni sulle tecniche non rientranti nel suddetto paragrafo 1.4 della Decisione, comunque pertinente, all’attività di cokeria, bensì a quelle contenute nel precedente paragrafo 1.1. … aventi portata generale, ma ciò relativamente al settore produttivo per cui sono state adottate le conclusioni medesime, ovvero quello della produzione di ferro e acciaio”
3) Violazione degli articoli 29 quater, sexies e octies del d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 (Codice dell’Ambiente). Eccesso di potere per difetto dei presupposti e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Violazione degli articoli 23, 41 e 97 Cost. Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità .
Le conclusioni delle BAT rappresentano linee guida mentre le prescrizioni individuate sono “…vincolanti assolute immotivatamente gravose ed inutilmente onerose, individuando specifiche misure da applicare in sostituzione di quanto proposto dall’imprenditore e rientrante nei suoi margini di decisione, anche non coerenti rispetto al contesto ambientale di riferimento e sproporzionate rispetto agli obiettivi da raggiungere”.
4) Violazione degli articoli 29 sexies e octies del d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 (Codice dell’Ambiente). Violazione degli artt. 23 e 97 Cost. Violazione dei principi di tipicità e legalità . Eccesso di potere per immotivata contraddittorietà con precedenti provvedimenti delle medesime Amministrazioni, difetto dei presupposti e travisamento dei fatti. Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità . Violazione dell’art. 14 della legge regionale n. 12 del 6 giugno 2007. In subordine, invalidità derivata per illegittimità costituzionale dell’art. 14 della legge regionale n. 12 del 6 giugno 2017, in rapporto agli artt. 23 e 97 Cost.
Si censura, specificamente, la prescrizione di cui al paragrafo 2.4.3 del piano, relativa alla installazione di un sistema di monitoraggio in continuo delle emissioni (SME), non previsto dall’a.i.a. del 2010, che era stata impugnata, proprio sul punto dell’assenza di tale sistema, con ricorsi respinti dal T.A.R. per la Liguria (con le sentenze nn. 327 e 328 del 23 febbraio 2012).
Tale prescrizione non può trovare fondamento normativo nell’art. 14 della legge regionale della Liguria n. 12 del 6 giugno 2017, se interpretata in senso costituzionalmente orientato, e altrimenti illegittima per contrasto con l’art. 23 Cost.
5) Violazione degli articoli 29 sexies e octies del d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 (Codice dell’Ambiente). Violazione degli artt. 23 e 97 Cost. Violazione dei principi di tipicità e legalità . Eccesso di potere per difetto dei presupposti e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione dell’articolo 3 della legge n. 241 del 1990. Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità .
Si contesta la prescrizione di cui al paragrafo 2.1.3 del piano, concernente la fissazione di limiti alle emissioni non visibili dalle batterie dei forni in quanto sono state riferite non soltanto al totale delle porte installate bensì a ciascuna di esse, poiché si introduce “…senza adeguata motivazione, un limite prestazionale più severo rispetto a quello previsto nelle Conclusioni sulle BAT per la produzione di ferro e acciaio e nel relativo Documento di riferimento (BREF), che, infatti, riferisce, ragionevolmente, la percentuale al totale delle porte installate, nel senso di dovere rispettare tale valore come media delle emissioni riscontrate”.
La prescrizione è altresì illogica e irrazionale perché “…se si prescrive il limite del 10 % con riferimento alle porte installate sulla singola batteria di forni, non si vede allora perché prescrivere anche una soglia di emissioni medie, sempre del 10%, su tutte le porte installate…”.
Altresì censurabili sono le sanzioni previste per il superamento dei limiti di emissione fissati, e in specie “…i provvedimenti interdittivi da adottare in caso di eventuale superamento del limite prestazionale (che) trascende i contenuti dell’Autorizzazione Integrata Ambientale di cui all’articolo 29 sexies del d.lgs. n. 152 del 2006, che – infatti – è funzionale a definire le sole condizioni di esercizio dell’impianto sulla base dell’individuazione e dell’utilizzo delle migliori tecniche disponibili, non a configurare l’apparato sanzionatorio”.
Peraltro la sospensione dell’attività anche di una sola batteria di forni “…stante la peculiarità di un impianto quale quello in esame, comprometterebbe in modo irrimediabile non solo la continuità dell’attività aziendale ma la stessa operatività, se non la conservazione, degli impianti nel loro complesso”.
Egualmente censurabile è l’individuazione del periodo di osservazione (sette giorni) “…su cui calcolare la media della percentuale di porte con emissioni visibili, mentre la metodica presa a riferimento (e prevista nelle Conclusioni sulle BAT) prevede un periodo di 30 giorni”.
Si ribadisce che l’installazione di un sistema di monitoraggio in continuo delle emissioni dalle ciminiere (paragrafo 2.4.3 del piano) “…risulterebbe una misura non solo costosissima ed insostenibile, ma comunque non necessaria, non solo in quanto non prevista nelle Conclusioni sulle BAT… ma in quanto inadeguata ad una cokeria e non attendibile nelle risultanze…(perché )…la cokeria, per le sue precipue caratteristiche, sia un processo discontinuo ed i dati emergenti da un eventuale monitoraggio continuo risultino quindi sostanzialmente inattendibili”, essendo in ogni caso “ingiustificata l’applicazione, oltre a valori limite sulle medie giornaliere, anche di valori limiti orari”.
Si censura, ancora, la prescrizione di cui al paragrafo 2.5 del piano, concernente il contenimento delle emissioni diffuse dai parchi di stoccaggio fossile e coke, sia in funzione della ribadita applicabilità del solo paragrafo 1.4 delle conclusioni delle BAT -“… che non tratta dello stoccaggio di materiali alla rinfusa”- sia perché il BREF Emissions from storage, risalente al 2006, e lo stesso paragrafo 11 delle conclusioni delle BAT, riferito al comparto siderurgico pone attenzione “…ai sostanziali requisiti gestionali e operativi di tali attività, piuttosto che ad un astratto criterio di adeguamento dei luoghi di deposito o dei sistemi di movimentazione…(senza)… richiedere specifici mezzi fissi di “presidio ambientale” delle attività “.
Si contestano poi le specifiche prescrizioni (copertura totale con le reti di irroratori -nonché con teloni e opere provvisionali- di tutte le aree di deposito in cumuli di carbone e coke, pavimentazione delle superfici dei parchi di stoccaggio del carbone e del coke, realizzazione di una struttura coperta e pavimentata per il coke di petrolio) perché non previste o comunque non necessarie e non proporzionate.
1.3) Con nota del 4 aprile 2019 è stato trasmesso il supplemento istruttorio contenente gli approfondimenti demandati agli uffici provinciali competenti nella riunione della conferenza di servizi del 19 dicembre 2018, con convocazione di conferenza di servizi decisoria supplementare, svoltasi il 29 luglio 2019, in esito alla quale è stato emanato il provvedimento dirigenziale provinciale prot. n. 2019/2974 del 2 agosto 2019, con relativi allegati D Sezione Piano di adeguamento e prescrizioni ed E Sezione Piano di monitoraggio e controllo; recante la rinnovata autorizzazione integrata ambientale.
1.3.1) Con motivi aggiunti al ricorso, It. Co. S.r.l. ha impugnato anche i provvedimenti e atti da ultimo indicati, deducendo le ulteriori seguenti censure, in serie ordinale consecutiva rispetto ai motivi del ricorso:
6) Violazione degli artt. 29 quater, sexies e octies del d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006. Violazione degli artt. 1, 3, 14 e 14 ter della legge n. 241 del 1990. Violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di ragionevolezza ed economicità dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per contraddittorietà tra atti del procedimento e per illogicità intrinseca ed estrinseca. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.
E’ stata illegittimamente introdotta, con aggravamento del procedimento, ulteriore fase procedimentale, nella quale peraltro non vi è stata alcuna interlocuzione con l’interessata, essendosi essa risolta in una “…una burocratica sottoposizione alla Conferenza di Servizi del documento in questione, al solo fine di fornire un preteso supporto giuridico della stessa (e di superare così il primo motivo di ricorso dedotto nel ricorso in epigrafe) alle invariate prescrizioni predisposte dalla Provincia in data 4 aprile 2019”.
7) Violazione degli artt. 29 quater, sexies e octies del d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006. Violazione degli artt. 14 e 14 ter della legge n. 241 del 1990. Violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di coordinamento, ragionevolezza ed economicità dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per difetto di istruttoria.
Si ribadisce che la sottoposizione delle prescrizioni alla conferenza di servizi supplementare ha natura affatto formale, e quindi inidonea a emendare il procedimento e il provvedimento finale dai vizi dedotti con il primo motivo di ricorso.
8) Violazione degli artt. 29 quater, sexies e octies del d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 (Codice dell’Ambiente). Violazione degli articoli 1, 3, 14 e 14 ter della legge n. 241 del 1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria.
Il piano di monitoraggio e controllo è pervenuto da A.R.P.A.L. in data 24 giugno 2019 (e quindi dopo la conclusione della conferenza di servizi del dicembre 2018) e risulta approvato dalla conferenza decisoria supplementare in altra versione, senza che esso sia stato oggetto di esame specifico e discussione.
9) Violazione degli artt. 29 quater e octies del d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 (Codice dell’Ambiente). Violazione degli artt. 1, 3 e art. 14 ter della legge n. 241 del 1990. Violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di ragionevolezza ed economicità dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per contraddittorietà tra atti del procedimento.
La conferenza di servizi si è conclusa non solo ben oltre il termine di novanta giorni dalla conferenza d’insediamento referente, bensì, con la c.d. conferenza decisoria suppletiva, addirittura sette mesi dopo la conferenza di servizi decisoria del dicembre 2018.
10) Violazione dell’art. 14 ter della legge n. 241 del 1990.
In violazione della rubricata disposizione, che prevede la presenza di un solo soggetto in rappresentanza di ciascun ente o amministrazione partecipante alla conferenza di servizi, “…sia la Provincia (con ben cinque rappresentanti, che hanno anche espresso due pareri distinti), sia la Regione (tre) non si sono attenuti a tale regola cogente, derivandone la presenza della rubricata illegittimità “.
11) Violazione degli artt. 29 quater e octies del d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 (Codice dell’Ambiente). Violazione dell’art. 14 ter della legge n. 241 del 1990. Violazione dei principi di trasparenza, pubblicità e partecipazione.
La convocazione della conferenza di servizi decisoria supplementare non è stata preceduta dalla doverosa rinnovazione della fase di pubblicità e dalle formalità partecipative di cui all’art. l’art. 29 quater, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006.
12) Violazione degli artt. 29 quater, sexies e octies del d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 (Codice dell’Ambiente). Eccesso di potere per difetto dei presupposti e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione dell’articolo 3 della legge n. 241 del 1990.
Si ripropongono, in quanto né superati né emendati, i vizi di legittimità dedotti con il secondo motivo di ricorso.
13) Violazione degli artt.29 quater, sexies e octies del d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 (Codice dell’Ambiente). Eccesso di potere per difetto dei presupposti e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Violazione degli articoli 23, 41 e 97 Cost. Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità .
Si ripropongono, in quanto né superati né emendati, i vizi di legittimità dedotti con il terzo motivo di ricorso.
14) Violazione degli artt. 29 sexies e octies del d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 (Codice dell’Ambiente). Violazione degli artt. 23 e 97 Cost. Violazione dei principi di tipicità e legalità . Eccesso di potere per immotivata contraddittorietà con precedenti provvedimenti delle medesime Amministrazioni, difetto dei presupposti e travisamento dei fatti. Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità . Violazione dell’art. 14 della legge regionale n. 12 del 6 giugno 2017. In subordine, invalidità derivata per illegittimità costituzionale dell’art. 14 della legge regionale n. 12 del 6 giugno 2017, in rapporto agli artt. 23 e 97 Cost.
Si ripropongono, in quanto né superati né emendati, i vizi di legittimità dedotti con il quarto motivo di ricorso.
15) Violazione degli artt. 29 sexies e octies del d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 (Codice dell’Ambiente). Violazione degli artt. 23 e 97 Cost. Violazione dei principi di tipicità e legalità . Violazione del principio di proporzionalità . Eccesso di potere per difetto dei presupposti e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, per perplessità e per contraddittorietà estrinseca. Violazione dell’articolo 3 della legge n. 241 del 1990. Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità .
Si ripropongono, in quanto né superati né emendati, i vizi di legittimità dedotti con il quinto motivo di ricorso.
16) Violazione degli artt. 29 sexies e octies del d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 (Codice dell’Ambiente). Violazione degli articoli 1, 3, 14 e 14 ter della legge n. 241 del 1990. Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dei principi di tipicità e legalità . Eccesso di potere per difetto dei presupposti e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, perplessità e contraddittorietà intrinseca ed estrinseca. Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità .
Si insiste nelle censure relative al piano di monitoraggio e controllo con riferimento alle prescrizioni relative al sistema di monitoraggio in continuo delle emissioni, inadeguato a una cokeria perché “…il sistema SME è adatto ad emissioni derivanti da processi dall’andamento regolare come quelle degli impianti di combustione energetici, mentre il riscaldamento dei forni da coke è significativamente influenzato dalle operazioni di caricamento e cokefazione…che avvengono appunto in modo discontinuo e, pertanto, la misurazione in continuo delle emissioni comporterebbe, appunto un continuo, estenuante, dettagliato confronto con le condizioni operative contingenti degli impianti, per poter valutare opportunamente le naturali, ma poco prevedibili, oscillazioni dei dati e non pervenire a conclusioni inappropriate”.
Si censura la previsione di applicazione, oltre che di valori limite giornalieri, di valori limite orari.
Si ribadisce che il richiesto adeguamento dei parchi di stoccaggio fossile e coke “…non è previsto da nessuno dei riferimenti legislativi e regolamentari pertinenti, ma si pone addirittura al di fuori dei criteri con cui vengono individuate le tecniche rilevanti ai fini delle B.A.T.”.
17) In subordine. Violazione dell’art. 29 sexies del d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 (Codice dell’Ambiente). Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza e del principio ad impossibilia nemo tenetur.
Non sono indicati i tempi in cui le prescrizioni devono essere attuate.
1.3.2) Nel giudizio si sono costituiti la Provincia di Savona e il Comune di (omissis), che hanno dedotto, a loro volta, l’inammissibilità e infondatezza delle censure dedotte con il ricorso e con i motivi aggiunti.
1.4) Con sentenza n. 18 del 13 gennaio 2020 il T.A.R. per la Liguria ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti in base ai rilievi di seguito sintetizzati:
– quanto alla dedotta inammissibilità del ricorso perché rivolto avverso atto endoprocedimentale (verbale conferenza di servizi decisoria avviata il 5 dicembre 2018 e conclusasi il 19 dicembre 2018), in relazione alla quale è sorto contrasto giurisprudenziale quanto alla struttura dicotomica del procedimento -affermata dal Consiglio di Stato e negata da alcuni T.A.R.- si è osservato che “…Il contrasto suddetto…deve ritenersi superato all’esito dell’intervenuta ulteriore modifica degli artt. 14 ter e 14 quater da parte del d.lgs. 30 giugno 2016, n. 127, che ha abrogato il comma 6 bis citato e al comma 1 dell’art. 14 quater ha previsto che “la determinazione motivata di conclusione della conferenza, adottata dall’amministrazione procedente all’esito della stessa, sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati””, derivandone che “…la determinazione conclusiva dell’Autorità procedente, anche nella fattispecie in esame, ove è previsto un formale provvedimento finale di competenza della Provincia, sotto il profilo strettamente sostanziale, non è autonoma rispetto alla delibera adottata dalla Conferenza di servizi decisoria. In forza della previsione suddetta, cioè, il contenuto precettivo e lesivo non è determinato dal provvedimento finale, avente funzione sostanzialmente dichiarativa, ma va rinvenuto nella deliberazione resa in sede di Conferenza decisoria”, con conseguente immediata e diretta impugnabilità del verbale della conferenza di servizi;
– sono fondate le censure relative all’omesso esame e approvazione da parte della conferenza di servizi “…in ordine alle singole prescrizioni del “Piano di adeguamento e prescrizioni”, così come manca a monte una delibera puntuale e motivata sul “Piano di monitoraggio e controllo” poi allegato al provvedimento finale della Provincia”, essendosi al contrario affidato all’Ente un “compito istruttorio-valutativo” improprio;
– posto che “…né la normativa generale (di cui agli artt. 14 e ss. l. n. 241 del 1990), né quella speciale in materia ambientale, disciplinano un’ipotesi “supplementare” di seduta della Conferenza di servizi, una volta che quest’ultima ha dichiarato chiusi i lavori…”, il relativo procedimento deve qualificarsi come “…avvio di procedimento per l’eventuale esercizio del potere di autotutela amministrativa, ai sensi dell’art. 14 quater, comma 2, l. n. 241 del 1990, con riferimento alla statuizione di cui al verbale del 19.12.2018 alla luce delle contestazioni sollevate da Coke”; e tuttavia in tale sede “…non sono state discusse e valutate le contestazioni sollevate da parte ricorrente…(e)… le prescrizioni di cui al “Piano di Adeguamento e prescrizioni” e al “Piano di Monitoraggio e controllo” non sono state puntualmente e compiutamente esaminate, valutate e quindi deliberate dalla Conferenza”;
– sono invece infondate le censure relative alla partecipazione di più rappresentanti da parte della Provincia di Savona (perché comunque vi è stata univoca manifestazione di volontà ) e della Regione (che ha partecipato con un solo rappresentante), alla violazione del termine di conclusione del procedimento (perché non perentorio) e all’omissione della fase di pubblicità (rispetto al quale l’interessata non vanta interesse proprio e diretto “…trattandosi di incombente a tutela dei terzi garantiti dalla pubblicazione (e) le esigenze partecipative di Coke essendo già tutelate dalla pregressa intervenuta conoscenza dei suddetti atti”;
– con riferimento poi alle censure relative alle specifiche prescrizioni, pur riconoscendo la discrezionalità tecnica concernente la loro individuazione, si osserva che “…quando le prescrizioni hanno come parametro BAT non specificamente concernenti quella tipologia di attività, ma rientranti in un ambito di applicazione generale ovvero le soluzioni tecniche di riferimento richiedono una valutazione discrezionale da parte della P.A., quest’ultima, nel disporre le prescrizioni del caso, deve supportare la scelta attraverso un’adeguata motivazione a sostegno delle stesse”;
– peraltro, premesso che “…l’attività imprenditoriale esercitata da Coke rientra certamente nell’ampio comparto di produzione siderurgica del ferro e dell’acciaio: la Decisione della Commissione del 28 febbraio 2012, “abbracciando” tale intero comparto contempla anche le singole attività che ne costituiscono una o più fasi produttive”, a nulla rilevando quindi che non si tratti di attività integrata in ciclo produttivo, si condividono le censure relative:
— al sistema di monitoraggio in continuo delle emissioni perché “…non è stato chiarito quale sarebbe questo “flusso di massa e concentrazioni” che necessiterebbe di tale modalità di monitoraggio”, né vi è specifica motivazione in relazione all’invocato art. 14 della legge regionale ligure 12/2017, che è “…norma del tutto generica nei contenuti che, attribuendo un sostanziale potere discrezionale all’Amministrazione prescrivente, impone alla stessa di specificare le ragioni tecniche che giustificano l’applicazione di una determinata prescrizione…”: motivazione che non può essere supplita dal “supplemento istruttorio prot. 19803 del 4/4/2019” e dalle valutazioni in esso operate dal funzionario della Provincia medesima perché non oggetto di valutazione specifica in sede di conferenza di servizi, e comunque non supportata “…da bilanciamento tra le esigenze di tutela ambientale e quelle dell’attività di impresa sotto il profilo della sostenibilità economica di tale sistema di monitoraggio… tenendo conto degli stretti tempi di adempimento, dodici mesi, per i quali, parimenti, manca un’adeguata giustificazione”;
— alla determinazione di due limiti di emissioni in atmosfera dalla batteria dei forni, uno per ciascuna batteria e l’altro per il totale delle medesime, che risulta illogico e contraddittorio “…posto che se si richiede un valore inferiore al 10% su tutte le porte installate è razionalmente inutile la seconda parte della prescrizione”, dovendosi in base alla BAT 46 fissare valori limite con riferimento alla media di tutte le porte e non della singola porta;
– al contrario non risultano illogiche, né particolarmente gravose o sproporzionate le altre prescrizioni riferite al sistema sanzionatorio, ai valori limite orari di emissione delle camere di combustione, ai parchi di stoccaggio, e ai relativi presidi, -salvo che per la pavimentazione e le coperture provvisionali per cui non è stata fornita “…un’adeguata motivazione circa la necessità di realizzazione… e la sostenibilità economica della stessa rispetto alle esigenze ambientali da salvaguardare”- e alla registrazione dei fanghi costituendo rifiuti sino al completamento del loro trattamento;
– infine sono state considerate carenti di motivazione sia le prescrizioni del piano di monitoraggio e controllo sia la mancata previsione di termini “…imponendo una simultaneità degli interventi non ragionevole così gravando l’impresa tenuta all’adeguamento in modo illogico, in mancanza di espressa motivazione sul punto”.
2.) Con appello notificato a mezzo di posta elettronica certificata il 29 aprile 2020 e depositato in pari data, la Provincia di Savona ha impugnato la predetta sentenza, deducendo, in sintesi, i seguenti motivi:
1) Inammissibilità del gravame di primo grado
Il ricorso in primo grado non è stato notificato alla Conferenza di servizi in quanto tale, essenziale allorché si opini che si tratti di organo collegiale -secondo quanto in effetti ritenuto dal T.A.R. per la Liguria in relazione alla qualificazione del verbale della medesima come atto autonomamente e direttamente lesivo.
2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 29 quater, sexies e octies del d.lgs. n. 152/2006. Violazione e falsa applicazione degli artt. 14 ss. della legge n. 241/1990. Contraddittorietà della motivazione.
E’ erroneo l’assunto secondo il quale la Conferenza di servizi avrebbe dovuto esaminare e approvare in modo specifico tutte le prescrizioni, laddove “…ben poteva la Provincia formalizzare le prescrizioni con atto successivo poiché tali prescrizioni non solo non comportano “modifiche sostanziali” alla decisione oggetto della conferenza di servizi, ma si limitano a recepire le risultanze dei lavori della conferenza…(e comunque considerato che)… nel corso della conferenza di servizi del 2018 non si è discusso in generale, ma su un preciso ed articolato schema di prescrizioni posto a base della discussione e in ordine al quale IC ha potuto presentare le proprie osservazioni”; ed anzi si evidenzia che nella relazione tecnica allegata alla nota n. 31508 del 23 ottobre 2018, l’A.R.P.A.L.
“…ha preso in specifica considerazione e controdedotto tutte le osservazioni presentate da IC nel corso del procedimento”, e che la società interessata ha partecipato ai lavori della conferenza di servizi del 19 dicembre 2018 “…senza chiedere approfondimenti od obiettare nulla”.
In definitiva l’attività successiva si è tradotta nella “…semplice formalizzazione delle prescrizioni come discusse in conferenza senza apportare alcuna modifica sostanziale…(laddove)…nella conferenza di servizi supplementare, le stesse amministrazioni hanno confermato (questa volta non più in forma condizionata) il precedente parere favorevole”.
2) (bis) Sotto ulteriore profilo: Violazione e falsa applicazione dell’art. 29 quater, sexies e octies del d.lgs. n. 152/2006. Violazione e falsa applicazione degli artt. 14 ss. della legge n. 241/1990. Contraddittorietà della motivazione.
E’ erronea la ritenuta illegittimità della conferenza di servizi decisoria supplementare, convocata e celebrata “…al solo fine di eliminare qualsiasi dubbio in ordine alla correttezza dell’iter procedurale e consentire quindi che avessero subito inizio gli interventi di adeguamento dell’impianto alla luce di quanto previsto dal provvedimento di riesame: interventi la cui rilevanza ai fini della tutela dell’ambiente e della salute non può essere messa in dubbio e soprattutto in ragione della concreta possibilità di apertura di una procedura di inadempimento da parte della Commissione UE”.
In quella sede la conferenza è stata altresì “…chiamata ad esprimersi sullo “Piano di monitoraggio e controllo” predisposto da ARPAL in luogo del proponente…(e in essa)…nuovamente, IC non chiede alcun approfondimento né solleva obiezioni nel corso della seduta”.
3) In generale: eccesso di potere giurisdizionale
L’esame delle specifiche prescrizioni da parte del T.A.R. costituisce “…sindacato inammissibile su valutazioni riservate della Pubblica amministrazione…(poiché è stato)… utilizzato lo schermo delle figure sintomatiche dell’eccesso di potere, ed in particolare del difetto di motivazione e dell’irragionevolezza, per giustificare il proprio “personale e soggettivo” giudizio sulla valutazione tecnica”.
4) Sempre in generale: difetto di motivazione.
Le prescrizioni “…rispettano pienamente i parametri previsti nelle “nuove” BAT e ciò nonostante, la Provincia ha puntualmente motivato, spiegato dettagliatamente e reso evidente l’iter logico che ha condotto alla formulazione della prescrizione”.
5) Sulle singole prescrizioni: Violazione e falsa applicazione degli artt. 29 quater, sexies, octies del d.lgs. n. 162/2006. Violazione e falsa applicazione della decisione 2012/135/UE che stabilisce le conclusioni sulle migliori tecniche disponibili (BAT) ai sensi della direttiva 2010/75/UE, nonché difetto di motivazione e falsa e erronea valutazione dei presupposti di fatto.
5.1) Sul sistema di monitoraggio in continuo
Nel supplemento istruttorio dell’A.R.P.A.L. è chiaramente indicato quali sono le specifiche giustificazioni tecniche, tra cui sia la verifica indiretta dell’efficacia della desolfurazione ossidativa a umido in vista dell’abbattimento dei livelli di SO2, e dello stato di manutenzione delle camere di distillazione, sia dell’individuazione del numero e durata delle c.d. fumate nere, non visibili in ore notturne, nonché ai fini della determinazione dei valori medi giornalieri di emissione.
Peraltro la Valle Bo. è stata già oggetto di procedura di infrazione europea a causa del superamento dei valori consentiti di PM10 e di Ossidi di Azoto (NOx) e la Provincia, tra le azioni adottate, si è appunto orientata “…fare installare a tutti gli stabilimenti soggetti ad AIA con importanti processi di combustione {ad esempio tutte le vetrerie – anche questi impianti con produzioni a basso valore aggiunto) i sistemi di monitoraggio in continuo…”.
Peraltro tutte le cokerie esistenti in Italia sono stati adeguati a sistemi di monitoraggio in continuo.
I tempi di adeguamento (dodici mesi) “…sono assolutamente sufficienti per installare ad avviare il sistema di monitoraggio essendo una operazione di routine che non comporta alcuna complessità progettuale e/o concreta”, e ad esempio nel caso dell’acciaieria ex Ilva di Taranto addirittura è stato assegnato dal Ministero dello sviluppo economico un termine ben inferiore (sei mesi).
5.2) Sul contenimento del livello di emissioni inferiori al 10% sia le porte installate sulla singola batteria sia di tutte le porte installate nel reparto forni.
La BAT n. 46 prescrive livelli inferiori al 10% e sino al 5%, e la relazione A.R.P.A.L. si era riferita al valore più basso, onde “La prescrizione finale è quindi, non solo, più favorevole per IC rispetto a quella proposta da ARPAL, ma è stata così formulata proprio per soddisfare la richiesta della società di innalzare il limite al 10%…(sicché essa)…non è solo conforme alle conclusioni sulle BAT ma, in ogni caso, non è né illogica né irragionevole per avere prescritto un contemporaneo limite del 10% sulla singola batteria e sull’intero reparto”
5.3) Sulla prescrizione 2.1.7
Poiché essa è ricollegata al predetto livello di emissioni, ne consegue la sua piena legittimità .
5.4) Sulla prescrizione relativa alla pavimentazione dei parchi di stoccaggio e al sistema di irroramento/nebulizzazione dei cumuli di materiali.
Anche tale prescrizione è affatto legittima e giustificata in funzione dell’esigenza di protezione delle matrici ambientali, e in specie del terreno.
5.5) Sulla prescrizione relativa alle emissioni diffuse dei parchi di stoccaggio.
Trattasi di prescrizione correlata a quella relativa alla protezione delle matrici ambientali.
5.6) Sulla polizza assicurativa
Si tratta in realtà di “…mero refuso occorso nel drafting, che peraltro non incide sulla legittimità della prescrizione che neanche il TAR mette in discussione”.
5.7) Sul piano di monitoraggio e controllo
Il piano di monitoraggio e controllo, in quanto sia legittima la prescrizione relativa al sistema di monitoraggio in continuo delle emissioni, non richiede alcuna specifica motivazione, e in ogni caso è stato sottoposto e esaminato dalla conferenza di servizi decisoria supplementare.
5.8) Sulla mancanza di termini
Le prescrizioni sono corredate dall’indicazione dei termini per la loro attuazione e “…per le prescrizioni di immediata attuazione che non richiedono interventi strutturali, si intende che la prescrizione deve essere adempiuta appena adottato il provvedimento di riesame”.
2.1) Costituitasi in giudizio con atto depositato l’11 maggio 2020, e dopo aver contro dedotto in ordine all’infondatezza dell’appello con memoria depositata il 15 giugno 2020, It. Co. S.r.l., con appello incidentale notificato a mezzo di posta elettronica certificata il 26 giugno 2020, depositato il 2 luglio 2020, ha impugnato, a sua volta, la sentenza nelle parti in cui ha rigettato i motivi di ricorso di seguito indicati:
1) Erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha respinto il decimo motivo di ricorso (quinto motivo dell’atto di motivi aggiunti del 12 settembre 2019), per violazione delle norme e dei principi indicati in rubrica nella deduzione del motivo.
La sentenza, pur dando atto della presenza in conferenza di servizi di una pluralità di soggetti (cinque per la Provincia e tre per la Regione) “…operato distinguo del tutto estranei alla norma e alla sua ratio di semplificazione, in punto di rilevanza dei pareri – concordanti o meno – dei più soggetti impropriamente partecipanti”.
2) Erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha respinto l’undicesimo motivo di ricorso (sesto motivo dell’atto di motivi aggiunti del 12 settembre 2019), per violazione delle norme e dei principi indicati in rubrica nella deduzione del motivo. Violazione dell’articolo 100 c.p.c. Violazione dell’art. 35 del d.lgs. n. 104 del 2010.
Si insiste nella censura relativa alla mancata riedizione della fase di pubblicità in relazione alla convocazione e svolgimento della conferenza di servizi decisoria supplementare, anche in relazione al tempo (cinque anni) trascorso dalle formalità partecipative già espletate, evidenziando la sussistenza di interesse alla censura in funzione dell’interesse strumentale all’annullamento.
3) Erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha respinto, sotto alcuni profili, il motivo di ricorso n. 15 (decimo motivo dell’atto di motivi aggiunti del 12 settembre 2019), per violazione delle norme e dei principi indicati in rubrica nella deduzione del motivo.
Si insiste nelle censure relative alle sanzioni previste per l’inosservanza delle prescrizioni, e in specie su eventuali misure interdittive dell’attività per superamento dei valori limite di emissione che “…trascende i contenuti dell’Autorizzazione Integrata Ambientale di cui all’articolo 29 sexies del d.lgs. n. 152 del 2006, che – infatti – è funzionale a definire le sole condizioni di esercizio dell’impianto sulla base dell’individuazione e dell’utilizzo delle migliori tecniche disponibili, non a configurare l’apparato sanzionatorio”, nonché sulla ristrettezza del periodo (sette giorni) di osservazione “…su cui calcolare la media della percentuale di porte con emissioni visibili, mentre la metodica presa a riferimento (e prevista nelle Conclusioni sulle BAT) prevede un periodo di 30 giorni”, e sulle prescrizioni relative alla copertura delle aree di deposito, alla pavimentazione e alla registrazione di carico e scarico dei rifiuti dei fanghi derivanti dal processo di depurazione biologica, posto che si prevede che essi siano riciclati miscelandoli nel fossile di alimentazione delle batterie di distillazione.
2.2) Con atto di costituzione e contestuale appello incidentale successivo notificato il 30 aprile 2020 e depositato in pari, la Regione Liguria, ha dedotto, a sua volta, le seguenti censure:
I) Sui capi di sentenza concernenti la regolarità della procedura. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 29, quater, sexies e octies, dl.gs. n. 152/2006. Violazione e/o falsa applicazione art. 14 e seguenti, l. n. 241/1990. Travisamento.
Trattasi di censure sostanzialmente analoghe a quelle dedotte nel secondo motivo e secondo motivo bis dell’appello principale della Provincia di Savona.
II) Sui capi di sentenza riferiti alle singole prescrizioni.
II.A) Eccesso di potere giurisdizionale
Trattasi di censura analoga a quella dedotta nel terzo motivo dell’appello principale della Provincia di Savona.
II.B) Sulle singole prescrizioni. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 29 quater, sexies e octies, d.lgs. n. 152/2006. Violazione e/o falsa applicazione della decisione della Commissione UE 2012/135. Travisamento dei fatti. Motivazione erronea e/o carente.
II.B.1.) Con riguardo al sistema di monitoraggio continuo. Motivo n. 1 del ricorso introduttivo e n. 14 dei motivi aggiunti.
II.B.2) Con riguardo alla prescrizione 2.1.3 relativa all’obbligo di contenere le EDV (emissioni diffuse visibili) rilasciate dagli organi di tenuta laterali entro un valore inferiore al 10% sia con riguardo alle porte installate sulla singola batteria che di tutte le porte installate sul reparto forni. Motivo n. 5 del ricorso introduttivo e n. 15 dei motivi aggiunti.
II.B.3) Con riguardo alla prescrizione 2.1.7.
II.B.4) Con riguardo alla prescrizione relativa all’obbligo di pavimentazione dei parchi di stoccaggio. Motivo n. 5.6.3 del ricorso introduttivo e n. 15.6.3 dei motivi aggiunti.
II.B.5) Con riguardo alla prescrizione relativa alle misure di tutela concernenti le emissioni diffuse dei parchi di stoccaggio.
II.B.6) Sul capo di sentenza n. 2.4.7 riferito al par. 3.1.2.6. Polizza RC Inquinamento.
II.B.7) Sul capo di sentenza 2.5 riferito al Piano di monitoraggio e controllo.
II.B.8) Sul capo di sentenza 2.6 riferito alla mancanza di datazione dell’esecuzione delle prescrizioni di cui alla pag. 36 dei motivi aggiunti.
Trattasi di censure analoghe a quelle dedotte con i motivi sub 5) e relative partizioni dell’appello principale proposto dalla Provincia di Savona.
2.3) Con appello incidentale successivo, notificato il 4 maggio 2020 e depositato in pari data, il Comune di (omissis) ha dedotto, a sua volta, le seguenti censure:
I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 29 quater, sexies e octies, d.lgs. n. 152/2006. Violazione e falsa applicazione degli artt. 14 ss. l. n. 241/1990. Contraddittorietà della motivazione.
Trattasi di censure analoghe a quelle dedotte nel secondo motivo dell’appello principale della Provincia di Savona.
II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 29 quater, sexies e octies, d.lgs. n. 152/2006. Violazione e falsa applicazione degli artt. 14 e 14 ter, l. n. 241/1990. Contraddittorietà della motivazione.
Trattasi di censure analoghe a quelle dedotte nel secondo motivo bis dell’appello principale della Provincia di Savona.
III) Eccesso di potere giurisdizionale. Illogicità, irragionevolezza e perplessità della motivazione. Difetto assoluto di motivazione.
Trattasi di censura analoga a quella dedotta nel terzo motivo dell’appello principale della Provincia di Savona.
IV) Sulle prescrizioni: violazione e falsa applicazione dell’art. 29 quater, sexies e octies, d.lgs. n. 152/2006. Violazione e falsa applicazione della decisione 2012/135/UE che stabilisce le conclusioni sulle migliori tecniche disponibili (BAT) per la produzione di ferro e acciaio ai sensi della direttiva 2010/75/UE del parlamento europeo e del consiglio relativa alle emissioni industriali, nonché difetto di motivazione e falsa ed erronea valutazione dei presupposti di fatto.
IV.a) Sistema di monitoraggio in continuo previsto dal piano di adeguamento e prescrizioni.
IV.b) Prescrizione 2.1.3 attinente all’obbligo di contenere entro un valore inferiore al 10% (sia delle porte installate sulla singola batteria sia di tutte le porte installate sul reparto forni) gli organi di tenuta laterali delle camere di distillazione del coke.
IV.c) Prescrizione 2.1.7.
IV.d) Prescrizione che prevede l’obbligo di dotare tutti i parchi di stoccaggio (di fossile e di coke) di pavimentazione e di sistema di irroramento/nebulizzazione dei cumuli di materiale.
IV.e) Prescrizioni relative alle emissioni diffuse dei parchi di stoccaggio fossile e coke.
IV.f) Piano di monitoraggio e controllo.
IV.h) (recte: IV.g) Mancanza datazione.
Trattasi di censure analoghe a quelle dedotte con i motivi sub 5) e relative partizioni dell’appello principale proposto dalla Provincia di Savona.
2.4) Con appello incidentale successivo, notificato il 25 giugno 2020 e depositato il 13 luglio 2020, A.R.P.A.L. ha dedotto, a sua volta, le seguenti censure:
A) In relazione ai capi della sentenza impugnata concernenti la regolarità della procedura.
I) Violazione e falsa applicazione degli artt. 29 quater, 29 sexies e 29 octies del d.lgs. n. 152/2006 e degli artt. 14 ss. della legge n. 241/1990. Contraddittorietà, erroneità e illogicità della motivazione. Travisamento.
Trattasi di censure analoghe a quelle dedotte nel secondo motivo bis dell’appello principale della Provincia di Savona.
II) Violazione e falsa applicazione delle disposizioni di cui agli artt. 29 quater, 29 sexies e 29 octies del D. Lgs. n. 152/2006 e degli artt. 14 e 14 ter della L. n. 241/1990. Contraddittorietà della motivazione.
Trattasi di censure analoghe a quelle dedotte nel secondo motivo bis dell’appello principale della Provincia di Savona.
III) Eccesso di potere giurisdizionale. Illogicità, irragionevolezza e perplessità della motivazione. Difetto assoluto di motivazione.
Trattasi di censura analoga a quella dedotta nel terzo motivo dell’appello principale della Provincia di Savona.
B) In relazione ai capi della sentenza impugnata attinenti alle singole prescrizioni.
IV) Violazione e falsa applicazione delle disposizioni di cui agli artt. 29 quater, 29 sexies e 29 octies del d.lgs. n. 152/2006 e delle disposizioni della Decisione 2012/135/UE. Difetto di motivazione. Falsa ed erronea valutazione presupposti di fatto.
a) sulla singola prescrizione: sistema di monitoraggio in continuo.
b) sulla singola prescrizione: valore EDV < 10%, sia per i valori “totali” di tutte le porte, sia, contemporaneamente, come limite da rispettare per ogni singola porta.
c) sulla prescrizione 2.1.7.
d) sulla singola prescrizione: obbligo di pavimentazione parchi di stoccaggio.
e) sulla singola prescrizione relativa alle misure di tutela concernenti le emissioni diffuse dei parchi di stoccaggio.
V) Sul capo di sentenza n. 2.4.7 riferito al par. 3.1.2.6. Polizza RC Inquinamento.
VI) Sul capo della sentenza 2.5 riferito al Piano di monitoraggio.
VII) Sul capo di sentenza 2.6 di cui alla pag. 36 dei motivi aggiunti.
Trattasi di censure analoghe a quelle dedotte con i motivi sub 5) e relative partizioni dell’appello principale proposto dalla Provincia di Savona.
2.5) Alla camera di consiglio del 18 giugno 2020, sull’accordo delle parti, l’istanza cautelare è stata abbinata al merito.
2.6) Dopo il deposito di memorie difensive e di replica, all’udienza pubblica del 26 novembre 2020, uditi i difensori ai sensi dell’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, gli appelli, principale e incidentali, sono stati riservati per la decisione.
3.) Gli appelli, principale proposto dalla Provincia di Savona e incidentali successivi proposti dal Comune di (omissis) e dall’A.R.P.A.L., sono fondati, mentre è infondato l’appello incidentale autonomo proposto dalla società Coke S.r.l., onde -in riforma della sentenza gravata- deve essere dichiarato inammissibile il ricorso proposto in primo grado e rigettati i correlati motivi aggiunti.
3.1) Per esigenze di comodità espositiva il Collegio esaminerà direttamente le censure dedotte con il ricorso in primo grado e i correlati motivi aggiunti, poiché, a seguito delle impugnative principali e incidentali è riemerso l’intero thema decidendum del giudizio primo grado (in tal senso vedi ex plurimis Cons. Stato, Sez. IV, n. 1130 del 21 marzo 2016, Sez. V, n. 5868 del 30 dicembre 2015, n. 673 del 10 febbraio 2015 e n. 5353 del 29 ottobre 2014), e sempre per ragioni di sintesi razionale, l’esame sarà sviluppato per gruppi di censure, posto che:
– un primo ordine attiene alla dedotta illegittimità della conferenza di servizi decisoria definita in data 19 dicembre 2018 e della conferenza di servizi decisoria supplementare, svoltasi il 29 luglio 2019;
– un secondo ordine concerne in modo specifico le prescrizioni di cui agli allegati D Sezione Piano di adeguamento e prescrizioni ed E Sezione Piano di monitoraggio e controllo del provvedimento dirigenziale della Provincia di Savona – Settore Gestione Viabilità, Edilizia ed Ambiente, prot. n. 2019/2974 del 2 agosto 2019, recante la nuova autorizzazione integrata ambientale.
3.2) In via preliminare, va disattesa l’eccezione di inammissibilità dell’appello incidentale autonomo della società Coke S.r.l. poiché le censure ivi articolate, intese alla riforma della sentenza nella parte in cui ha respinto alcuni dei motivi dedotti in primo grado, sono affatto specifiche e chiaramente esposte.
3.3) Sono inammissibili, al contrario, le nuove produzioni documentali nel giudizio d’appello, precluse dal divieto di cui all’art. 104 comma 2 c.p.a., in ragione della natura devolutiva, sia pur delimitata dai motivi, del mezzo d’impugnazione, e quindi dall’esigenza correlata di mantenere ancorato lo scrutinio della validità del provvedimento amministrativo alle circostanze di fatto e diritto sussistenti al momento della sua emanazione.
3.4) Peraltro, ancora preliminare all’esame delle censure dedotte con il ricorso introduttivo di primo grado, è la valutazione dell’eccezione preliminare concernente l’inammissibilità dell’impugnazione diretta e immediata del verbale della conferenza di servizi decisoria definita in data 19 dicembre 2018; il giudice amministrativo ligure ha considerato l’impugnazione ammissibile sul rilievo del (preteso) superamento della struttura dicotomica della medesima “…all’esito dell’intervenuta ulteriore modifica degli artt. 14 ter e 14 quater da parte del d.lgs. 30 giugno 2016, n. 127…”; in tale prospettiva, la sentenza ha rilevato che “…la determinazione conclusiva dell’Autorità procedente, anche nella fattispecie in esame, ove è previsto un formale provvedimento finale di competenza della Provincia, sotto il profilo strettamente sostanziale, non è autonoma rispetto alla delibera adottata dalla Conferenza di servizi decisoria. In forza della previsione suddetta, cioè, il contenuto precettivo e lesivo non è determinato dal provvedimento finale, avente funzione sostanzialmente dichiarativa, ma va rinvenuto nella deliberazione resa in sede di Conferenza decisoria”, con conseguente immediata e diretta impugnabilità del verbale della conferenza di servizi.
3.4.1) Tale rilievo è erroneo e muove da un falso presupposto giuridico-normativo sotteso alla prospettazione di Coke S.r.l. e recepito acriticamente dalla sentenza del giudice amministrativo ligure.
3.4.1.1) La conferenza di servizi, indetta a seguito della presentazione dell’istanza di riesame e rinnovo, è stata avviata nel regime normativo dell’art. 14 ter della legge 7 agosto 1990 n. 241, nel testo come modificato dall’art. 8 della legge 1° febbraio 2005, n. 15.
3.4.1.2) Secondo la disposizione applicabile ratione temporis “All’esito dei lavori della conferenza, e in ogni caso scaduto il termine di cui ai commi 3 e 4, l’amministrazione procedente…valutate le specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede, adotta la determinazione motivata di conclusione del procedimento che sostituisce a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare ma risultate assenti, alla predetta conferenza”.
3.4.1.3) Il verbale della conferenza di servizi, in base a tale regime normativo, non può assumere alcun valore “costitutivo” e quindi “sostitutivo” del provvedimento finale.
3.4.1.4) Infatti soltanto nel testo dell’art. 14 quater, come sostituito dall’art. 1, comma 1, del d.lgs. 30 giugno 2016, n. 127 (applicabile, in virtù dell’art. 7 del medesimo decreto, ai soli procedimenti instaurati successivamente alla sua entrata in vigore e dunque non a quello in esame), è stato disposto che:
“La determinazione motivata di conclusione della conferenza, adottata dall’amministrazione procedente all’esito della stessa, sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati” (comma 1);
cui si correla poi razionalmente la previsione che:
“Le amministrazioni i cui atti sono sostituiti dalla determinazione motivata di conclusione della conferenza possono sollecitare con congrua motivazione l’amministrazione procedente ad assumere, previa indizione di una nuova conferenza, determinazioni in via di autotutela ai sensi dell’articolo 21-nonies. Possono altresì sollecitarla, purché ‘ abbiano partecipato, anche per il tramite del rappresentante di cui ai commi 4 e 5 dell’articolo 14-ter, alla conferenza di servizi o si siano espresse nei termini, ad assumere determinazioni in via di autotutela ai sensi dell’articolo 21-quinquies” (comma 1).
3.4.1.5) La giurisprudenza di questo Consiglio ha già avuto modo di puntualizzare che nei procedimenti avviati in base al testo previgente, e governati dal medesimo regime normativo ultrattivo “La determinazione motivata di conclusione del procedimento, dunque, conserva autonoma e diretta valenza provvedimentale, e non può considerarsi mera “trascrizione” del verbale conclusivo della conferenza; come ben puntualizzato dalla giurisprudenza di questo Consiglio” (così Sez. IV, 10 febbraio 2020, n. 1014; sulla struttura dicotomica vedi anche Sez. VI, 31 gennaio 2011, n. 712 e per più risalenti arresti vedi Sez. V, 8 maggio 2007, n. 2107 e Sez. VI, 3 marzo 2006, n. 1023).
3.4.1.6) Peraltro anche nel nuovo regime normativo il verbale della conferenza di servizi non assurge ex se a provvedimento costitutivo degli effetti, poiché l’art. 14 quater comma 1 dispone che:
“La determinazione motivata di conclusione della conferenza, adottata dall’amministrazione procedente all’esito della stessa, sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati”.
3.4.1.7) E’ quindi comunque essenziale l’adozione di un provvedimento che recepisca tale determinazione come chiarito, ancora di recente, dalla giurisprudenza di questo Consiglio (“La determinazione conclusiva della conferenza di servizi ha valore di atto istruttorio endoprocedimentale a contenuto consultivo, ben distinto dal provvedimento di autorizzazione unica che deve essere poi rilasciato dalla Regione”, così Cons. Stato, Sez. IV, 16 novembre 2020, n. 7052).
3.4.2) Da quanto precede discende, quindi, che il ricorso introduttivo di primo grado è inammissibile, in quanto rivolto nei confronti di atto intermedio di valenza endoprocedimentale, non direttamente e immediatamente impugnabile, dovendosi concentrare tutte le censure (peraltro riproposte con i motivi aggiunti) nell’impugnazione del provvedimento dirigenziale e, quali atti presupposti, del verbale della conferenza di servizi supplementare del 29 luglio 2019, che effettivamente ha segnato la chiusura di quella fase e ha concluso la conferenza di servizi; infatti, la conferenza di servizi c.d. supplementare altro non è che integrazione delle precedenti riunioni, a seguito dell’esigenza di pervenire in chiave istruttoria e decisoria all’emanazione del provvedimento finale.
3.4.2) In effetti, la conferenza di servizi c.d. supplementare altro non è che ulteriore sviluppo della conferenza di servizi, acquisite le integrazioni istruttorie intese a pervenire alla determinazione finale, all’esito della quale è stato emanato il provvedimento finale di rilascio dell’autorizzazione unica ambientale.
3.4.3) Ulteriore corollario del rilievo svolto, è la infondatezza delle censure dedotte con il primo motivo di ricorso principale e con il sesto e settimo motivo aggiunto, con cui si lamenta l’introduzione di un ulteriore fase procedimentale e la natura formale e non emendativa dei supposti vizi della precedente “tappa” del procedimento, laddove in effetti -giova ribadire- essa altro non è che la chiusura e conclusione della conferenza di servizi dopo l’acquisizione e il vaglio degli ulteriori apporti istruttori e conoscitivi, legittimamente individuati nella riunione del 19 dicembre 2018, con ciò risultando infondata anche la censura di cui all’ottavo motivo aggiunto, incentrata sull’acquisizione solo successiva alla detta riunione dei piani di monitoraggio e controllo.
3.4.4) Nello stesso ordine di considerazioni, risulta infondato anche l’undicesimo motivo aggiunto (e quindi il secondo motivo dell’appello incidentale autonomo di Coke S.r.l. che lo ripropone), poiché, trattandosi di sviluppo e conclusione del procedimento avviato, non può sostenersi che, ai fini dello svolgimento della conferenza di servizi c.d. supplementare, occorresse rinnovare la fase di pubblicità e le formalità partecipative di cui all’art. 29 quater comma 3 del d.lgs. n. 152/2006, che avevano già avuto regolare corso a suo tempo (e sulle quali infatti la società Coke S.r.l. non ha articolato alcuna doglianza).
3.4.5) Devono disattendersi anche le censure di cui al decimo motivo aggiunto, come riproposte con il primo motivo dell’appello incidentale autonomo di Coke S.r.l., poiché nessuna rilevanza può assumere la partecipazione alla conferenza di servizi di una pluralità di soggetti persone fisiche per una o più delle amministrazioni convocate e partecipanti, quando sia inequivoca l’individuazione del rappresentante e dunque del soggetto titolato a esprimere la volontà dell’amministrazione rappresentata, come peraltro riconosciuto dallo stesso giudice amministrativo ligure.
3.4.6) Da ultimo deve disattendersi anche la censura di cui al nono motivo aggiunto, imperniato sul rilievo che la conferenza di servizi c.d. supplementare è intervenuta a distanza di circa sette mesi dalla riunione di conferenza di servizi del 19 dicembre 2018, e quindi oltre il termine di novanta giorni, di cui all’art. 14 ter della legge n. 241/1990.
3.4.6.1) Sotto un primo e già assorbente profilo, deve rammentarsi che, sebbene il procedimento di autorizzazione unica ambientale (ivi compreso quello di rinnovo e riesame di cui all’art. 29 octies del d.lgs. 152/2006), sia improntato, per motivi di speditezza, sul modello procedimentale della conferenza di servizi, nondimeno ha propria specificità e struttura e termini propri, e in tal senso questa Sezione ha già avuto modo di precisare che:
“‘L’autorizzazione unica ambientale costituisce il provvedimento finale di un procedimento, nel quale convergono tutti gli atti di autorizzazione, di valutazione e di assenso afferenti i campi dell’ambiente, dell’urbanistica, dell’edilizia, delle attività produttive. L’autorizzazione integrata ambientale non costituisce quindi la mera “sommatoria” dei provvedimenti di competenza degli enti chiamati a partecipare alla Conferenza di servizi, ma è un titolo autonomo caratterizzato da una disciplina specifica che consente la costruzione e la gestione dell’impianto alla stregua delle prescrizioni e delle condizioni imposte dall’autorizzazione medesima. In sostanza, le determinazioni delle amministrazioni coinvolte vengono “assorbite” nel provvedimento conclusivo, con la conseguenza che la efficacia delle prime non può che soggiacere al regime previsto per il secondo, non potendovi essere una pluralità di termini di efficacia, suscettibile di ledere il principio di certezza delle situazioni giuridiche, in contrasto con la ratio di semplificazione e concentrazione sottesa all’individuazione dello specifico modulo procedimentale rappresentato dalla Conferenza dei servizi ed alla unicità del provvedimento conclusivo” (Cons. Stato, Sez. IV, 29 aprile 2020, n. 2733).
3.4.6.2) In ogni caso la scadenza del termine di cui all’art. 14 ter non determina alcuna invalidità del provvedimento finale, sebbene il solo obbligo di adottare il medesimo [si tratti di quello adottato nel previgente, e qui applicabile regime normativo dall’autorità competente, ovvero della determinazione motivata di conclusione della conferenza, adottata dall’amministrazione procedente, di cui al nuovo regime (cfr. per tutte Cons. Stato, Sez. VI, 6 dicembre 2013, n. 5857)].
3.5) Sgomberato il campo tematico dai profili d’illegittimità relativi alla conferenza di servizi, restano da esaminare le censure concernenti il contenuto dell’autorizzazione integrata ambientale e le prescrizioni ivi contenute negli allegati D Sezione Piano di adeguamento e prescrizioni ed E Sezione Piano di monitoraggio e controllo del provvedimento dirigenziale della Provincia di Savona – Settore Gestione Viabilità, Edilizia ed Ambiente, prot. n. 2019/2974 del 2 agosto 2019, recante l’autorizzazione integrata ambientale.
3.5.1) Giova premettere che con la direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio 2010/75/UE del 24 novembre 2010 relativa alle emissioni industriali (prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento), “Al fine di garantire condizioni uniformi di attuazione…” la Commissione è stata investita del compito “…di decisioni riguardo alle conclusioni sulle BAT…” (n. 35 delle premesse e art. 13 della direttiva); laddove si intendono per:
– “migliori tecniche disponibili”, la più efficiente e avanzata fase di sviluppo di attività e relativi metodi di esercizio indicanti l’idoneità pratica di determinate tecniche a costituire la base dei valori limite di emissione e delle altre condizioni di autorizzazione intesi ad evitare oppure, ove ciò si riveli impraticabile, a ridurre le emissioni e l’impatto sull’ambiente nel suo complesso” (art. 1 numero 10 della direttiva);
– “”documento di riferimento sulle BAT”, un documento risultante dallo scambio di informazioni organizzato a norma dell’articolo 13 elaborato per attività definite e che riporta, in particolare, le tecniche applicate, i livelli attuali di emissione e di consumo, le tecniche considerate per la determinazione delle migliori tecniche disponibili nonché le conclusioni sulle BAT e ogni tecnica emergente, con particolare attenzione ai criteri di cui all’allegato III” (art. 1 n. 11 della direttiva);
– “conclusioni sulle BAT”, un documento contenente le parti di un documento di riferimento sulle BAT riguardanti le conclusioni sulle migliori tecniche disponibili, la loro descrizione, le informazioni per valutarne l’applicabilità, i livelli di emissione associati alle migliori tecniche disponibili, il moni¬ toraggio associato, i livelli di consumo associati e, se del caso, le pertinenti misure di bonifica del sito” (art. 1 n. 12 della direttiva).
3.5.2) All’attuazione delle previsioni della direttiva ha provveduto la Decisione 28 febbraio 2012, n. 2012/135/UE (“Decisione di esecuzione della Commissione che stabilisce le conclusioni sulle migliori tecniche disponibili (BAT) per la produzione di ferro e acciaio ai sensi della direttiva 2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle emissioni industriali”).
3.5.3) La decisione contempla nelle sue varie sezioni, e per quanto qui interessa, sia le attività di produzione di coke (paragrafo 1.4 “Conclusioni sulle BAT per le cokerie” punti da 42 a 58), sia le attività di produzione di ghisa o acciaio (paragrafo 1.5 “Conclusioni sulle BAT per gli altiforni” punti da 59 a 74; paragrafo 1.6 “Conclusioni sulle BAT per l’acciaieria a ossigeno e la colata continua” punti da 75 a 86; paragrafo 1.7 “Conclusioni sulle BAT per la produzione di acciaio con forni elettrici ad arco e la colata” punti da 87 a 95).
3.5.4) Disposizioni generali e comuni sono quelle contenute nel paragrafo 1.1 (“Conclusioni generali sulle BAT”), laddove è chiaramente stabilito che:
“Se non diversamente indicato, le conclusioni sulle BAT presentate in questa sezione hanno portata generale” (comma 1);
“In aggiunta alle BAT generali indicate nella presente sezione, si applicano anche le BAT specifiche per i processi di cui alle sezioni da 1.2 a 1.7” (comma 2).
3.5.5) Il rilievo che precede è essenziale per smentire la doglianza contenuta nel secondo motivo del ricorso principale in primo grado (riproposta nel motivo aggiunto n. 12), secondo la quale lo stabilimento di produzione a fini commerciali di coke (ossia senza l’impiego in processo interno siderurgico) non potrebbe essere ascritto propriamente al comparto di riferimento delle Conclusioni sulle BAT, laddove certamente sono applicabili sia le disposizioni generali innanzi indicate, sia le specifiche conclusioni di cui al paragrafo 1.4, non risultando affatto dimostrato che gli allegati alla determinazione dirigenziale recante l’autorizzazione integrata ambientale abbiano fatto riferimento alle conclusioni sulle BAT relative alla produzione siderurgica (ferro e acciaio).
3.5.5.1) Evidenziato che le ulteriori censure proposte si collocano ai limiti estremi del merito tecnico, ai confini del sindacato giurisdizionale amministrativo, e quindi -al contrario di quanto opinato e ritenuto dal giudice di primo grado- sollevano penetranti dubbi di ammissibilità, a fini di completezza si esaminano, comunque, di seguito, in doverosa sintesi, i motivi aggiunti n. 13 (ripropositivo del motivo n. 3 del ricorso principale), n. 14, 15, 16 e 17 (ripropositivi dei motivi quarto e quinto del ricorso principale), correlandosi a quest’ultimo il terzo motivo dell’appello incidentale autonomo della società .
3.5.5.2) E’ anzitutto infondato il motivo aggiunto n. 13, secondo il quale, per un verso, le conclusioni delle BAT costituirebbero soltanto linee-guida, per altro verso, le prescrizioni imposte sarebbero immotivatamente gravose, onerose e sproporzionate, posto che:
– le conclusioni delle BAT possono bensì essere derogate in senso più favorevole “…unicamente laddove i costi legati al conseguimento dei livelli di emissione superino in maniera eccessiva i benefici ambientali in ragione dell’ubicazione geografica, delle condizioni ambientali locali o delle caratteristiche tecniche dell’installazione interessata” (n. 6 dei Considerando della Decisione della Commissione);
– al contrario esse “…fungono da riferimento per stabilire le condizioni di autorizzazione per le installazioni di cui al capo 2 della direttiva”;
– l’art. 14 comma 4 della direttiva 2010/75/UE del 24 novembre 2010 dispone in modo chiaro e inequivoco che “…l’autorità competente può stabilire condizioni di autorizzazione più rigide di quelle ottenibili utilizzando le migliori tecniche disponibili descritte nelle conclusioni sulle BAT”;
– non è affatto dimostrato che i costi correlati ai livelli di emissione fissati e al relativo monitoraggio “superino in maniera eccessiva i benefici ambientali”, non potendosi obliterare anzi che, secondo le incontestate deduzioni degli appellanti principali e incidentali successivi, l’attività di cokeria a ciclo continuo e come svolta in base alla originaria a.i.a. abbia pesante incidenza sul contesto ambientale del territorio di (omissis) e della Val Bo., che presenta marcate incidenze di patologie tumorali e linfomi (mortalità maschile dovuta a tumore dello stomaco più alta del 90% della media regionale e del 70% in più per la popolazione femminile), e che ha originato incidenti/guasti con dispersione di fumi, situazione segnalata con relazione dell’ARPAL sin dall’avvio della procedura di riesame e rinnovo dell’autorizzazione integrata ambientale, che aveva riscontrato criticità con riferimento alla qualità dell’aria nel Comune di (omissis);
– secondo quanto rilevato dall’appello della Provincia di Savona la situazione della Val Bo. “…è stata già oggetto di procedura di infrazione europea a causa del superamento dei valori consentiti di PM10 e di Ossidi di Azoto (NOx)”, e per tali ragioni la Provincia, tra le azioni adottate, si è appunto orientata “…fare installare a tutti gli stabilimenti soggetti ad AIA con importanti processi di combustione {ad esempio tutte le vetrerie – anche questi impianti con produzioni a basso valore aggiunto) i sistemi di monitoraggio in continuo…”.
3.5.5.3) E’ altresì infondato il motivo aggiunto n. 14, -peraltro ripreso e ribadito nei motivi aggiunti sub 15 e 16 – che contesta la prescrizione dell’installazione di un sistema di monitoraggio in continuo delle emissioni (SME), e ciò a prescindere dalla non rilevante questione di costituzionalità dell’art. 14 della legge regionale ligure n. 12 del 6 giugno 2017 (che in effetti si limita a stabilire che “I soggetti, pubblici o privati, gestori di impianti che con le loro emissioni liquide, gassose o sonore possono provocare inquinamenti, sono tenuti ad installare e gestire, a proprie spese, strumenti di controllo dei dati ambientali e meteo climatici, nonché a provvedere alla trasmissione dei dati, in conformità alle prescrizioni impartite nei provvedimenti autorizzativi adottati dagli enti competenti”) posto che:
– la disposizione regionale non individua specifici sistemi di controllo, e tanto meno di SME, rimettendo ai provvedimenti autorizzativi la valutazione della loro necessità e individuazione;
– il paragrafo 1.1.7 al punto 13 delle Conclusioni sulle BAT non solo contempla “…la misurazione o la valutazione di tutti i parametri pertinenti necessari per guidare i processi dalle sale di controllo mediante moderni sistemi computerizzati…”, bensì stabilisce al successivo punto 14 che, salvo il sistema di misurazione in continuo per specifiche lavorazioni, “…occorre prendere in considerazione la possibilità di utilizzare un sistema di monitoraggio in continuo delle emissioni a seconda delle caratteristiche del flusso di massa e delle emissioni”;
– le ragioni squisitamente tecniche per le quali è stato previsto il controllo delle emissioni in continuo, anche in relazione alle c.d. emissioni non visibili, come individuate nell’istruttoria procedimentale e poi trasfuse negli allegati al provvedimento di v.i.a., non sono sindacabili in sede giurisdizionale amministrativa, allorquando, come nel caso di specie, non trasmodano nella abnormità ;
– non risulta contestato il rilievo contenuto negli appelli principali, e segnatamente del Comune di (omissis), che tra i quattro impianti di produzione di coke operanti sul territorio nazionale, soltanto quello della società Coke S.r.l. sia privo di un SME.
3.5.5.4) Egualmente infondate, oltre che inammissibili perché impingenti in profili di merito insindacabili, sono le doglianze di cui ai motivi aggiunti 15, 16 e 17, riferite rispettivamente:
– alla fissazione di limiti alle emissioni non visibili, in quanto riferite a ciascuna porta dei forni;
– ai provvedimenti interdittivi adottabili nel caso di superamento dei limiti di emissione fissati, e al correlato periodo di osservazione;
– alle misure di contenimento delle emissioni diffuse dai parchi di stoccaggio (rete di irroratori, teloni, opere provvisionali, pavimentazione, realizzazione di struttura coperta e pavimentata per il coke di petrolio.
3.5.5.5) Quanto ai limiti delle emissioni non visibili, riferite a ciascuna porta dei forni anziché al totale delle porte installate, deve convenirsi e apprezzarsi il rilievo svolto dalle appellanti principali, e in specie dalla Provincia di Savona che ha osservato come “La BAT n. 46 prescrive livelli inferiori al 10% e sino al 5%, e la relazione A.R.P.A.L. si era riferita al valore più basso, onde “La prescrizione finale è quindi, non solo, più favorevole per IC rispetto a quella proposta da ARPAL, ma è stata così formulata proprio per soddisfare la richiesta della società di innalzare il limite al 10%…(sicché essa)…non è solo conforme alle conclusioni sulle BAT ma, in ogni caso, non è né illogica né irragionevole per avere prescritto un contemporaneo limite del 10% sulla singola batteria e sull’intero reparto”.
3.5.5.6) La previsione di misure via via più afflittive in caso di eventuali violazioni e superamento dei limiti di emissione, come i relativi tempi di osservazione, espressiva di merito tecnico insindacabile, è affatto logica e razionale, ispirata a criteri di progressività e proporzionalità, e coerente alla funzione precauzionale del sistema di limiti e controlli, oltre che alla generale previsione dell’art. 8 della Direttiva 2010/75/UE secondo cui “Laddove la violazione delle condizioni di autorizzazione presenti un pericolo immediato per la salute umana o minacci di provocare ripercussioni serie ed immediate sull’ambiente e sino a che la conformità non venga ripristinata conformemente alle lettere b) e c) del primo comma, è sospeso l’esercizio dell’installazione, dell’impianto di combustione, dell’impianto di incenerimento dei rifiuti, dell’impianto di coincenerimento dei rifiuti o della relativa parte interessata”.
Tali previsioni, al pari delle altre sopra descritte, sono coerenti con la disciplina nazionale ed europea volta a fare applicazione delle migliori tecnologie disponibili alle gestioni industriali, tanto soprattutto a seguito dell’adesione dell’Italia ai cleaner dialogue che hanno lo scopo precipuo di chiudere le gravi procedure di infrazione pendenti a carico dell’Italia per la violazione della normativa europea in materia di qualità dell’aria (sin da Corte di giustizia UE, sez. VI, 31 marzo 2011, C-50/10 che ha condannato lo Stato italiano; successivamente si veda Corte di giustizia, grande sezione, 10 novembre 2020, C-644/18 sempre di condanna dell’Italia per la presenza eccessiva di PM10 nell’aria).
3.5.5.7) Da ultimo le misure e le opere provvisionali concernenti i parchi di stoccaggio rispecchiano le previsioni generali dei paragrafi 1.1.3 e 1.1.4 n. 10 e relative partizioni delle Conclusioni delle BAT (quali ad esempio “installazione di barriere frangivento o utilizzo di terreno naturale”, “utilizzo di acqua nebulizzata (preferibilmente acqua riciclata) per l’abbattimento delle polveri”, “stoccaggio del rottame in aree coperte e con pavimentazione dura per ridurre il rischio di contaminazione dei terreni”, “copertura della superficie con teloni o trattamento della superficie dei depositi”.
3.6) In definitive tutte le doglianze articolate con il ricorso in primo grado, come riproposte nei motivi aggiunti e nell’appello incidentale autonomo di Coke S.r.l., nessuna esclusa, risultano intrusive del merito, e quindi inammissibili, e comunque infondate in relazione ai pertinenti rilievi svolti negli appelli principali, che il Collegio condivide interamente.
4.) In conclusione devono accogliersi l’appello principale della Provincia di Savona e gli appelli incidentali successivi della Regione Liguria, del Comune di (omissis) e dell’A.R.P.A.L. e deve rigettarsi l’appello incidentale di It. Co. S.r.l., e per l’effetto, in riforma della sentenza del T.A.R. per la Liguria, Sez. 1^, n. 18 del 13 gennaio 2020, deve dichiararsi inammissibile il ricorso principale proposto in primo grado ed al contempo devono rigettarsi i motivi aggiunti.
5.) Il regolamento delle spese processuali del doppio grado del giudizio, liquidate come da dispositivo in misura più ridotta in relazione alla pendenza del regime di concordato in continuità aziendale cui è assoggettata la società Coke S.r.l., segue la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello principale n. r. 3482del 2020 e sugli appelli incidentali connessi, così provvede:
1) accoglie l’appello principale della Provincia di Savona e gli appelli incidentali successivi della Regione Liguria, del Comune di (omissis) e dell’A.R.P.A.L.;
2) rigetta l’appello incidentale di It. Co. S.r.l.;
3) per l’effetto, in riforma della sentenza del T.A.R. per la Liguria, Sez. 1^, n. 18 del 13 gennaio 2020, dichiara inammissibile il ricorso proposto in primo grado e rigetta i motivi aggiunti al ricorso in primo grado;
2) condanna It. Co. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, al pagamento, in favore della Provincia di Savona, della Regione Liguria, del Comune di (omissis) e di A.R.P.A.L., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate in Euro 5.000,00 (cinquemila/00) per ciascuna delle anzidette parti processuali, oltre accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e 15% a titolo di rimborso di spese generali).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2020, celebrata nei modi e forme di cui all’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, con l’intervento dei magistrati:
Vito Poli – Presidente
Leonardo Spagnoletti – Consigliere, Estensore
Alessandro Verrico – Consigliere
Roberto Caponigro – Consigliere
Emanuela Loria – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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