Istituto della revocazione quale rimedio eccezionale

44

Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 6 dicembre 2018, n. 6914.

La massima estrapolata:

L’istituto della revocazione è rimedio eccezionale, che non può convertirsi in un terzo grado di giudizio, per cui, come d’altra parte sancito dalla stessa lettera dell’art. 395, comma 4, c.p.c., non sussiste vizio revocatorio se la dedotta erronea percezione degli atti di causa – che si sostanzia nella supposizione dell’esistenza di un fatto la cui verità è incontrastabilmente esclusa, ovvero nella supposizione dell’inesistenza di un fatto, la cui verità è positivamente stabilita – ha costituito un punto controverso e, comunque, ha formato oggetto di decisione nella sentenza revocanda, ossia è il frutto dell’apprezzamento, della valutazione e dell’interpretazione delle risultanze processuali da parte del giudice.

Sentenza 6 dicembre 2018, n. 6914

Data udienza 8 novembre 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3193 del 2018, proposto dal Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Al. Bo. e St. Pi., con domicilio eletto presso l’avvocato St. Pi., come da PEC Servizi Giustizia;
contro
la Al. Pa. Co. S.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Al. Ca. e An. Ma., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ma. in Roma, via (…);
per la revocazione
della sentenza del Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 4534 del 28 settembre 2017
nonché, quanto al ricorso incidentale per revocazione proposto dalla Al. Pa. Co. Srl in liquidazione,
per la revocazione parziale della stessa sentenza n. 4534 del 28 settembre 2017.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Al. Pa. Co. S.r.l. in liquidazione;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 novembre 2018 il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti l’avvocato La., su delega dell’avvocato Bo., e l’avvocato Ma.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di (omissis) ha premesso che:
– con concessione edilizia n. 99 del 7 giugno 1999, ha autorizzato la Società Al. Pa. a costruire un fabbricato alto 9 metri e composto da 3 piani praticabili;
– il progetto approvato ha previsto, al di sopra del terzo piano, un sottotetto non praticabile di altezza media inferiore al metro e mezzo;
– tale vano, in quanto praticabile, non è stato computato né come volume, né come piano fuori terra;
– in sede di esecuzione, la Società Al. Pa. ha innalzato il piano sottotetto di circa 70 cm, rendendolo, quindi, un piano praticabile;
– il Comune, accertata la violazione, ha disposto la demolizione della parte realizzata in difformità, atteso che la realizzazione di un quarto piano praticabile, e quindi computabile sia in termini di superficie che di volume, ha comportato il superamento dell’altezza massima degli edifici consentiti dal piano di recupero e dal PRG;
– la Al. Pa. ha impugnato in sede giurisdizionale l’ordinanza di demolizione e, contestualmente, ha chiesto la sanatoria dell’intervento ovvero, in subordine, la sostituzione della sanzione demolitoria con quella pecuniaria;
– l’Amministrazione comunale ha negato il rilascio di sanatoria, ma ha disposto la revoca dell’ordinanza di demolizione sostituita dalla sanzione pecuniaria di cui all’art. 93 L.R. n. 61 del 1985;
– l’importo della sanzione è stato calcolato in euro 1.194.446,00, avendo a parametro l’intero piano praticabile abusivamente realizzato, perché effettivamente praticabile e di conseguenza rilevante in termini di superficie e di volume, rispetto a quanto previsto nella concessione edilizia, la quale aveva autorizzato la realizzazione di un piano non praticabile e, quindi, irrilevante sotto un profilo urbanistico ed edilizio;
– la Al. Pa. ha impugnato il diniego di sanatoria ed ha contestato la quantificazione della sanzione pecuniaria;
– con la sentenza n. 4534 del 28 settembre 2017, di cui è chiesta la revocazione, la Quarta Sezione del Consiglio di Stato ha ritenuto infondati gli altri motivi proposti dalla Al. Pa., ma ha accolto il motivo relativo alla quantificazione della sanzione pecuniaria, che avrebbe dovuto essere calcolata esclusivamente sulla parte sopraelevata abusivamente e non sull’intero piano.
Il Collegio rileva che questa Sezione, al punto 23 della sentenza, ha accolto in parte qua l’appello proposto dalla Al. Pa. con la seguente motivazione:
“Le conclusioni del giudice di primo grado sul punto non possono tuttavia essere condivise. L’Amministrazione comunale, infatti, nell’applicare la sanzione ha considerato l’intero volume del sottotetto, ritenendolo di fatto abitabile pur in presenza di un’altezza non sufficiente a tal fine (per i locali ad uso residenziale l’altezza minima necessaria è di 270 cm). La sanzione pecuniaria doveva invece, nel caso di specie, essere commisurata all’altezza eccedente (70 cm), restando lo stesso piano comunque al di sotto dell’altezza minima prescritta perché potesse considerarsi praticabile ed abitabile. La tesi sostenuta dal Comune e condivisa dal T.a.r. che l’innalzamento dell’altezza del sottotetto avrebbe consentito alla società di ricavare un nuovo piano abitabile non può quindi essere condivisa in quanto il sottotetto, in ragione dell’incremento dell’altezza, è stato reso di fatto praticabile – come innanzi rilevato al punto 19 – ma resta giuridicamente un locale non abitabile ed è tuttora conseguentemente accatastato come locale accessorio non abitabile”.
Il Comune di (omissis) ritiene che tale conclusione sia frutto di un evidente errore di fatto, per cui ha proposto il presente ricorso per revocazione nel quale ha formulato le seguenti considerazioni:
– l’errore di fatto, come noto, si verifica quando la decisione è fondata sulla supposizione di un fatto la cui verità è incontestabilmente esclusa, oppure quando è supposta l’inesistenza di un fatto la cui verità è positivamente stabilita; nel caso di specie, il presupposto erroneo, perché in contrasto con i documenti di causa, da cui la sentenza muove, è costituito dall’avere ritenuto che il Comune abbia irrogato la sanzione considerato che il piano, abusivamente realizzato, fosse divenuto abitabile, laddove dall’esame dei documenti di causa emergerebbe che il Comune non ha mai contestato ad Al. Pa. di avere realizzato un ulteriore piano abitabile, ma di avere realizzato un piano in più praticabile, perché di altezza media superiore al metro e mezzo;
– la difformità contestata dal Comune consisteva nell’aver realizzato un piano praticabile in luogo di un vano tecnico urbanisticamente irrilevante ed il Ta.r. per il Veneto non si sarebbe mai occupato dell’abitabilità del vano, contrariamente a quanto si legge nella sentenza di cui è chiesta la revocazione;
– vi sarebbero due diverse rappresentazioni della realtà, l’una emergente dalla sentenza, che muove dall’abitabilità del vano, e l’altra emergente dai provvedimenti impugnati e dai documenti prodotti, che mai si riferiscono all’abitabilità del vano;
– il Collegio giudicante, pertanto, avrebbe deciso sulla base di un falso presupposto di fatto, vale a dire l’avere confuso la praticabilità con l’abitabilità e l’errore di fatto che ha determinato la decisione non avrebbe costituito thema decidendum della fase di merito;
– in presenza dell’indiscutibile nesso di causalità tra l’errore e la decisione, dovrebbe essere ritenuta corretta la commisurazione della sanzione all’intera superficie abusiva del piano praticabile e non già al volume commisurato alla sola altezza eccedente;
– per effetto dell’innalzamento, l’ultimo piano diviene praticabile e, quindi, urbanisticamente rilevante sia in termini di altezza sia di superficie, per cui, nel determinare la sanzione, il Comune non avrebbe potuto che sanzionare l’intero piano sottotetto, e non già la sola sopraelevazione, visto che il piano praticabile era una superficie interamente nuova e non prevista nella originaria concessione edilizia.
La Al. Pa. Co. Srl in liquidazione ha contestato la fondatezza delle argomentazioni formulate dal Comune di (omissis) ed ha proposto in via incidentale e condizionata al ricorso per revocazione introdotto dall’Amministrazione, un ricorso per la revocazione parziale della sentenza con riferimento ai paragrafi nn. 18 e 19.
La Società, in particolare, ha posto in rilievo che, ove dovesse essere accolto l’inammissibile ricorso per revocazione proposto dal Comune di (omissis), dovrebbe essere accolta anche la propria impugnazione proposta contro l’autonomo capo della sentenza che ha ritenuto, al punto 18, come sia “anche infondata la censura di cui al punto B4, con la quale la parte appellante lamenta la violazione dell’art. 13, lettera d), della legge n. 382 del 1978, in relazione al fatto che il Comune non ha tenuto conto nella quantificazione della sanzione di considerare solo il 25% della superficie trattandosi di vani accessori quali balconi terrazze, cantine”.
Infatti, l’errore di fatto idoneo a condurre al riesame della sentenza sarebbe consistito nell’aver considerato non accessori i vani del piano sottotetto, benché la natura accessoria degli stessi non sia mai stata controversa tra le parti in causa e sia stata affermata dallo stesso Consiglio di Stato nella sentenza medesima, sicché, muovendo da tale erronea premessa, il giudice di appello avrebbe respinto il motivo di ricorso inerente la non corretta applicazione dell’art. 13 della legge sull’equo canone, in ragione del quale, nel calcolo della superficie convenzionale, i locali accessori andrebbero computati al 25% e non per l’intero.
Le parti hanno depositato altre memorie a sostegno ed illustrazione delle rispettive ragioni.
All’udienza pubblica dell’8 novembre 2018, la causa è stata trattenuta per la decisione.
2. Il ricorso per revocazione, proposto dal Comune di (omissis) avverso la sentenza di questa Sezione n. 4534 del 28 settembre 2017, è inammissibile.
2.1. Il Collegio, infatti, ritiene che, nel caso di specie, non sussistono i presupposti di cui all’art. 395, n. 4, c.p.c., secondo cui la sentenza pronunciata in grado di appello può essere impugnata per revocazione se “è l’effetto di un errore di fatto risultante dagli atti o documenti della causa”. In particolare, la norma sancisce che “vi è questo errore quando la decisione è fondata sulla supposizione di un fatto la cui verità è incontrastabilmente esclusa, oppure quando è supposta l’inesistenza di un fatto la cui verità è positivamente stabilita, e tanto nell’uno quanto nell’altro caso se il fatto non costituì un punto controverso sul quale la sentenza ebbe a pronunciare”.
La giurisprudenza amministrativa ha già esposto i presupposti perché possa rinvenirsi l’errore di fatto “revocatorio”, distinguendolo dall’errore di diritto che, come tale, non dà luogo ad esito positivo della fase rescindente del giudizio di revocazione (ex multis, tra le pronunce di questa Sezione: Cons. Stato 7 novembre 2018, n. 6280; 5 novembre 2018, n. 6246; 4 gennaio 2018, n. 35; 2 novembre 2016 n. 4586; 28 giugno 2016 n. 2883, 17 febbraio 2015 n. 961; 8 gennaio 2013 n. 4).
In particolare, occorre considerare che l’istituto della revocazione è rimedio eccezionale, che non può convertirsi in un terzo grado di giudizio, per cui, come d’altra parte sancito dalla stessa lettera dell’art. 395, comma 4, c.p.c., non sussiste vizio revocatorio se la dedotta erronea percezione degli atti di causa – che si sostanzia nella supposizione dell’esistenza di un fatto la cui verità è incontrastabilmente esclusa, ovvero nella supposizione dell’inesistenza di un fatto, la cui verità è positivamente stabilita – ha costituito un punto controverso e, comunque, ha formato oggetto di decisione nella sentenza revocanda, ossia è il frutto dell’apprezzamento, della valutazione e dell’interpretazione delle risultanze processuali da parte del giudice.
Pertanto, sono vizi logici e quindi errori di diritto quelli consistenti nell’erronea interpretazione e valutazione dei fatti o nel mancato approfondimento di una circostanza risolutiva ai fini della decisione (ex multis: Cons. Stato, IV, 4 gennaio 2018, n. 35; Cons. Stato, V, 21 ottobre 2010, n. 7599).
L’errore di fatto revocatorio, invece, si configura come un abbaglio dei sensi, per effetto del quale si determina un contrasto tra due diverse proiezioni dello stesso oggetto, l’una emergente dalla sentenza e l’altra risultante dagli atti e documenti di causa.
Insomma, l’errore di fatto, idoneo a costituire il vizio revocatorio previsto dall’art. 395 n. 4 c.p.c., deve consistere in un travisamento di fatto costitutivo di “quell’abbaglio dei sensi” che cade su un punto decisivo ma non espressamente controverso della causa.
2.2. Nella fattispecie in esame, come detto, l’Amministrazione ha evidenziato che il presupposto erroneo, perché in contrasto con i documenti di causa, da cui la sentenza muoverebbe, è costituito dall’avere ritenuto che il Comune abbia quantificato la sanzione pecuniaria perché il piano, abusivamente realizzato, era divenuto abitabile, laddove dall’esame dei documenti di causa emergerebbe che il Comune non ha mai contestato ad Al. Pa. di avere realizzato un ulteriore piano abitabile, ma di avere realizzato un piano in più praticabile, perché di altezza media superiore al metro e mezzo.
Il Collegio ritiene che l’assunto di parte si basa su un equivoco di fondo.
Il Comune distingue tra sottotetto urbanisticamente irrilevante, in quanto inferiore ad 1,50 metri, sottotetto praticabile, in quanto di altezza intermedia tra 1,50 metri e 2,70 metri, e sottotetto abitabile, in quanto di altezza almeno pari a 2,70 metri e sostiene di avere considerato l’intera altezza del sottotetto (metri 2,15) ai fini della determinazione della sanzione pecuniaria e non la sola differenza (70 centimetri) tra il sottotetto realizzato (metri 2,15) e quello previsto in progetto (1,45), atteso che, con tale abusiva sopraelevazione, il sottotetto è divenuto da urbanisticamente irrilevante, in quanto nemmeno praticabile, ad urbanisticamente rilevante, in quanto praticabile.
La sentenza oggetto di revocazione, al punto 23, come in precedenza riportato, ha statuito che:
“L’Amministrazione comunale… nell’applicare la sanzione ha considerato l’intero volume del sottotetto, ritenendolo di fatto abitabile pur in presenza di un’altezza non sufficiente a tal fine (per i locali ad uso residenziale l’altezza minima necessaria è di 270 cm). La sanzione pecuniaria doveva invece, nel caso di specie, essere commisurata all’altezza eccedente (70 cm), restando lo stesso piano comunque al di sotto dell’altezza minima prescritta perché potesse considerarsi praticabile ed abitabile. La tesi sostenuta dal Comune e condivisa dal T.a.r. che l’innalzamento dell’altezza del sottotetto avrebbe consentito alla società di ricavare un nuovo piano abitabile non può quindi essere condivisa in quanto il sottotetto, in ragione dell’incremento dell’altezza, è stato reso di fatto praticabile – come innanzi rilevato al punto 19 – ma resta giuridicamente un locale non abitabile ed è tuttora conseguentemente accatastato come locale accessorio non abitabile”.
L’Amministrazione comunale sembra dedurre – dando per scontato che, anche in caso di sola praticabilità del sottotetto, la sanzione debba essere commisurata all’intera altezza – che la Sezione abbia individuato il vizio dell’attività amministrativa nel fatto che il sottotetto è stato qualificato dal Comune abitabile e non meramente praticabile.
Il Collegio, invece, ritiene che la richiamata statuizione abbia un significato differente da quello prospettato dall’Amministrazione comunale, in quanto volta ad intendere non già che il Comune ha qualificato giuridicamente il sottotetto abitabile e non praticabile, nel qual caso potrebbe invocarsi un abbaglio dei sensi in quanto l’Amministrazione non ha mai considerato abitabile il sottotetto di metri 2,15, bensì che il Comune ha quantificato la sanzione “come se” il sottotetto fosse abitabile e non meramente praticabile.
In altri termini, la statuizione in discorso, in questa sede non sindacabile, è interpretabile nel senso che solo in ipotesi di abitabilità sarebbe stato corretto utilizzare, per la determinazione della sanzione, il parametro costituito dall’intera altezza realizzata e, per tale motivo, la pronuncia oggetto di ricorso per revocazione ha evidenziato che, nell’applicare la sanzione, il Comune ha ritenuto “di fatto” il sottotetto abitabile, laddove, essendo lo stesso solo praticabile, avrebbe dovuto applicare una differente e più ridotta sanzione.
In sostanza, la sentenza ha posto in rilievo che, pur qualificato come praticabile, il sottotetto è stato considerato “di fatto” abitabile ai fini della quantificazione della sanzione, sicché la contestazione mossa dal Comune si concreta nella prospettazione di un errore di diritto – vale a dire avere considerato che, in presenza di un sottotetto praticabile, debba assumere rilievo solo l’eccedenza dell’altezza e non l’intera altezza – e non in un errore di fatto, in quanto nessun abbaglio dei sensi sembra riscontrabile.
In definitiva, la parte ha dedotto un errore di diritto, consistente nell’erronea applicazione ad un sottotetto praticabile della sanzione quantificata in ragione della sola differenza tra quanto realizzato e quanto autorizzato anziché nel totale dell’altezza divenuta urbanisticamente rilevante, ma non un errore revocatorio, per cui il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.
3. All’inammissibilità del ricorso per revocazione proposto dal Comune di (omissis) segue l’inammissibilità, in quanto proposto condizionatamente all’eventuale accoglimento del ricorso principale, del ricorso incidentale per revocazione proposto dalla Al. Pa. Co. Srl in liquidazione.
Peraltro, il ricorso revocatorio incidentale proposto dalla Al. Pa. Co. Srl in liquidazione dovrebbe essere comunque dichiarato inammissibile in quanto prospetta anch’esso un errore di diritto, in ordine alla classificazione delle opere eseguite in termini di accessorietà, e non di fatto.
4. Le spese del presente giudizio di revocazione, considerata la peculiarità della vicenda controversa e l’inammissibilità di entrambe le azioni proposte, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando, dichiara inammissibili sia il ricorso per revocazione proposto dal Comune di (omissis)a sia il ricorso incidentale per revocazione proposto dalla Al. Pa. Co. Srl in liquidazione.
Compensa integralmente tra le parti le spese del presente giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 novembre 2018 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente
Raffaele Greco – Consigliere
Fabio Taormina – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere
Roberto Caponigro – Consigliere, Estensore

Avv. Renato D’Isa