Consiglio di Stato, Sentenza|15 dicembre 2021| n. 8374.
La qualifica di pertinenza urbanistica è applicabile soltanto ad opere di modesta entità e accessorie rispetto ad una principale, quali p. es. i piccoli manufatti per il contenimento di impianti tecnologici et similia, tali, cioè, da non avere alcuna diversa utilizzazione economica. Ma tal qualifica non può spettare invece ad opere che, dal punto di vista delle dimensioni e della funzione, si connotino per una propria autonomia rispetto alla principale e non siano coessenziali alla stessa (come lo sono, p. es., legnaie e garage, ma soprattutto i nuovi vani abitabili di fatto), tanto da poter esser accatastati e circolare separatamente dal fabbricato c.d. “principale” (ma, in realtà, distinto).
Sentenza|15 dicembre 2021| n. 8374. La qualifica di pertinenza urbanistica
Data udienza 7 ottobre 2021
Integrale
Tag- parola chiave: Interventi edilizi – Abusi edilizi – Pertinenza urbanistica – Nozione – Individuazione – Applicazione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso NRG 8213/2015, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Gi. ed Al. Ra., con domicilio eletto in Roma, v.le (…), presso l’avv. El. Vi.,
contro
il Comune di-OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Ma. Or., con domicilio eletto in Roma, v.le del (…), presso l’avv. Li. Ra. e
nei confronti
di -OMISSIS- e di -OMISSIS- e -OMISSIS-, non costituiti in giudizio,
per la riforma
della sentenza del TAR Marche n. -OMISSIS-/2015, resa tra le parti e concernente la demolizione di opere edilizie e ripristino stato dei luoghi;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del solo Comune intimato;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore all’udienza pubblica del 7 ottobre 2021 il Cons. Silvestro Maria Russo, nessuno comparso per le parti costituite, che hanno chiesto in via telematica il passaggio in decisione della causa;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
La qualifica di pertinenza urbanistica
FATTO e DIRITTO
1. – Il sig. -OMISSIS- dichiara d’esser proprietario, con atto di compravendita per notar -OMISSIS- del 1° febbraio 1974, d’un edificio di civile abitazione costituito da un p.t., un 1° p. con soffitta praticabile, nonché da un annesso, ma fisicamente separato garage, sito in -OMISSIS- e distinto in CE fg. 20, partt. 432 e 440.
Per vero, nel contratto d’acquisto, la consistenza di tal fabbricato fu così descritta: piani sotterraneo e terreno, vani 4 e 1/2; piani primo e secondo, vani 6; pianoterra (garage).
Tuttavia, i titoli, in base ai quali l’edificio stesso fu costruito furono: a) il n. o. per esecuzione di lavori edilizi prot. n. 289 del 24 gennaio 1953, rilasciato dal neoistituito Comune di Porto -OMISSIS- (per distacco, operativo dal 1952, dal Comune di -OMISSIS- a Mare) al sig. -OMISSIS- e inerente ad una casa di civile abitazione costituita da due piani e soffitta, per complessivi sei vani e servizi, con abitabilità del 12 maggio 1957, ove non si parla di piano seminterrato; b) il n. o. prot. n. 11032 del 15 novembre 1957, per la realizzazione d’un garage (magazzino, nell’istanza e nei grafici di progetto), con SUL di m 4,40 x m 4,40 e h m 3 (accessorio esterno) ed abitabilità del 25 agosto 1958; c) autorizzazione edilizia n. 915 del 12 giugno 1990, per la modifica della recinzione, nei cui grafici s’intuisce rappresentato (ma solo mediante il disegno di finestre) quel che s’assume un piano seminterrato (quindi, inferiore al p.t.), ma nella cui relazione tecnica nulla si dice.
Ebbene, a seguito di segnalazione dei vicini di casa circa irregolarità nell’ampliamento del garage, il Comune dispose accessi in situ dei tecnici e della Polizia locale. Si riscontrò, quindi e giusta nota prot. 6697 del 16 marzo 2012, la costruzione sine titulo dell’ampliamento (+ 72% di SUL) del vano garage pertinente all’abitazione principale e, giusta nota prot. 13827 del successivo 1° giugno, pure l’avvenuta realizzazione d’un piano seminterrato nel corpo principale dell’edificio. Sicché, con ordinanza n. 10 del 10 luglio 2013, il Comune di Porto -OMISSIS-, pur dando atto che l’ampliamento illecito del manufatto garage non soggiacesse a permesso di costruire (PDC), ritenne tali due opere abusive e ne ingiunse la demolizione al sig. -OMISSIS-.
La qualifica di pertinenza urbanistica
2. – Questi si gravò allora contro tal ordinanza e le presupposte relazioni innanzi al TAR Marche, col ricorso NRG 696/2013, proponendo pure domanda risarcitoria e deducendo: 1) – l’avvenuto acquisto a corpo dell’intero edificio nel 1974, che già prevedeva il piano seminterrato ed il garage, donde la violazione e falsa applicazione di norme e principi sull’accertamento concreto e sulla qualificazione dell’abuso (al di là di quel che i vicini denunciarono) e del soggetto responsabile, nonché sul tempo della relativa commissione e della conseguente individuazione delle sanzioni irrogabili, ferma, per il garage, la contraddizione tra misura ripristinatoria irrogata e natura pertinenziale di esso (che non soggiacque a PDC); 2) – l’illegittima imprescrittibilità delle sanzioni edilizie nella specie, avendo il ricorrente acquistato non dall’originario costruttore ma da un terzo dante causa, donde la violazione del principio d’irretroattività delle norme sanzionatorie solo a lui applicate; 3) – l’omessa applicazione degli artt. 7 e ss. della l. 7 agosto 1990 n. 241 e delle garanzie partecipative colà recate, inapplicabile essendo stato nel caso di specie il successivo art. 21-octies, co. 2, non essendo stata data prova che l’ordinanza impugnata non potesse aver diverso contenuto; 4) – il difetto assoluto di motivazione circa la necessità di sanzionare un abuso edilizio commesso prima del 1974, stante il legittimo affidamento attoreo sulla conformità edilizia dell’edificio e del relativo accessorio; 5) – l’erroneo e generico riferimento dell’atto impugnato all’art. 37 del DPR 6 giugno 2001 n. 380, del tutto estraneo alla vicenda contenziosa.
La qualifica di pertinenza urbanistica
L’adito TAR, con sentenza n. -OMISSIS- del 20 febbraio 2015, respinse la pretesa attorea, in quanto:
a) il Comune diede atto della risalenza nel tempo degli abusi accertati e tenne conto (senza per ciò solo condividerle) delle osservazioni del ricorrente (donde l’assenza della violazione delle garanzie partecipative), ferma la legittimità degli accessi della Polizia locale nelle sue funzioni di PG;
b) è nota e ferma l’irrilevanza delle risultanze catastali rispetto all’accertamento degli illeciti edilizi, fermo restando che fu lo stesso ricorrente ad ammettere l’assenza del piano seminterrato tra le opere assentite col n. o. del 1953 e, sebbene fosse plausibile la costruzione di esso da parte del primo proprietario, ciò non fondò alcun legittimo affidamento in capo al ricorrente, proprio con riguardo all’autorizzazione n. 915/1990 (avente ad oggetto non l’edificio, ma la recinzione, donde l’assenza di responsabilità del Comune), in relazione alla quale egli avrebbe potuto chiederne un condono o la regolarizzazione;
c) l’art. 31 del DPR 380/2001 indica, tra i destinatari dell’ordine di rimessione in pristino, pure il proprietario attuale non colpevole dell’abuso;
d) tal affidamento neppure sussisté per il garage, essendo stato questo autorizzato nel 1957 per mq 14 ed essendo ora risultato ben più grande e, quindi, da demolire (quand’anche fosse soggiaciuto al regime ex art. 37 del DPR 380/2001), a nulla valendo opporre che le aerofotogrammetrie facessero piena fede sullo stato dei luoghi, né la contraddittorietà degli atti presupposti all’ordinanza;
e) non rilevò la denunciata irretroattività della sanzione demolitoria (stante la natura permanente dell’illecito edilizio), né l’assenza di motivazione diffusa per il lungo tempo trascorso tra la commissione di quest’ultimo e la sua repressione.
La qualifica di pertinenza urbanistica
3. – Appellò quindi il sig. -OMISSIS-, col ricorso in epigrafe, deducendo l’erroneità dell’impugnata sentenza per:
I) – l’evidente travisamento in cui incorse il TAR in ordine all’illiceità sia del piano seminterrato (per contrasto a norme edilizie neppure esistenti al tempo), sia dell’ampliamento del garage (per il quale l’ordinanza non previde la soggezione a PDC);
II) – la realizzazione dell’edificio fuori dal centro abitato, donde l’applicabilità nella specie dell’art. 31 della l. 17 agosto 1942 n. 1150 (tant’è che all’uopo bastò un n. o. e non la licenza edilizia), varie volte dedotta negli scritti difensivi di 1° grado e sulla quale il TAR non pronunciò e, anzi, diede per scontata l’edificazione entro il perimetro del centro abitato (il che non fu);
III) – l’irrilevanza della natura permanente dell’illecito edilizio a fronte della responsabilità soggettiva, la natura dirimente dei dati catastali e della conseguente riscossione di tributi locali sull’edificio attoreo nella sua attuale consistenza (di cui il Comune non si rese mai conto), l’impossibilità d’accedere al condono (art. 31, V co., della l. 47/1985) per edifici realizzati prima del 1° settembre 1967, l’assenza di obblighi dell’appellante a segnalare alcunché al Comune nel 1990 ed il pieno affidamento attoreo (più volte dimostrato) circa il tempo in cui fu commesso l’illecito (anche per l’annesso garage) e ferma l’irrilevanza della relazione tecnica posteriore all’impugnato provvedimento;
IV) – la patente violazione delle garanzie partecipative procedimentali, non potendo certo bastare la presenza personale dell’interessato alle operazioni istruttorie.
Resiste in giudizio il solo Comune intimato, concludendo per il rigetto dell’appello.
4. – L’appello è in parte inammissibile ed è manifestamente infondato per la restante parte.
4. 1. – Quanto al primo aspetto, il primo motivo è generico perché non dimostra quel che sarebbe stato qui dirimente, ossia: a) l’esistenza del piano seminterrato prima del 1967; b) in via alternativa, l’esistenza del necessario titolo per edificarlo in variante al n. o. edilizio rilasciato al sig. -OMISSIS- nel 1953, qualora successivo al 1967; c) oppure una qualsivoglia sanatoria tra il 1985 ed il 2003.
La qualifica di pertinenza urbanistica
Allo stato, si ha che il n. o. dispose espressamente sulle regole specifiche di costruzione dell’edificio -OMISSIS-, la cui consistenza fu descritta nella di lui istanza (la quale, dunque, fece tutt’una col n. o.) e, soprattutto, nei tipi grafici allegati. Da tali dati precisi e concordanti s’evince tuttora l’inesistenza a quella data d’un qualunque spazio utilizzabile come piano seminterrato, donde l’illiceità d’una sua successiva realizzazione, non essendosi rinvenuto altro titolo e non spiegando l’appellante, in modo plausibile, quando essa avvenne. L’unica cosa meno congetturale della vicenda è che il seminterrato fu invece indicato, ma senza descrizione grafica o di consistenza, nell’atto per notar -OMISSIS- del 1974 (acquisto da parte del -OMISSIS-), onde è presumibile che esso preesistesse a tal contratto, ma non vi sono evidenze certe della data o della natura di esso. Ogn’altra questione, sollevata dal sig. -OMISSIS-, per giustificare l’esistenza risalente del piano seminterrato, si mostra implausibile, pure con riguardo a quel che egli dice sull’autorizzazione n. 915/1990, la quale, avendo ad oggetto solo la recinzione del fondo attoreo, da essa è impossibile ritrarre presunzioni circa l’effettiva esistenza ed il tempo in cui sarebbe stato realizzato il seminterrato. Sicché, in difetto di contraria prova, non v’è ragione di ritenere quest’ultimo consustanziale al fabbricato originario, né tampoco realizzato in un tempo remoto per sfuggire all’obbligo di licenza edilizia, esenzione, questa, che però l’art. 31, I co., della l. 1150/1942 (vecchio testo ante 1967) riconnesse sì alle sole costruzioni realizzate fuori dei centri abitati perimetrati nei Comuni (al tempo) sprovvisti di strumenti urbanistici approvati, ma non si hanno evidenze che ciò riguardasse anche il territorio comunale di Porto -OMISSIS-.
La qualifica di pertinenza urbanistica
Resta fermo in ogni caso che l’onere della prova cronologica circa il momento di realizzazione d’un edificio o parte di esso ricade esclusivamente in capo al relativo titolare e non al Comune, per evidente viciniorità del primo alla prova stessa (giurisprudenza ferma: cfr., per tutti, Cons. St., VI, 25 novembre 2019 n. 8000, id., II, 22 luglio 2020 n. 4696).
Francamente specioso è l’argomento per cui il TAR, con una visione preconcetta, avrebbe inventato il dato “centro abitato”, ove si collocherebbe e sarebbe stato edificato il fabbricato originario. Un simile assunto già non avrebbe avuto pregio alcuno al momento in cui, nel 1953, l’intimato Comune fu staccato e reso autonomo da quello di -OMISSIS- a Mare, in quanto la frazione Porto già esisteva da tempo ed aveva una sua consistenza urbanistica. Adesso a più forte ragione tale assunto è fuor di luogo, in quanto non v’è una dimostrazione attuale che vi fosse mai stato o via sia tuttora un titolo di legittimazione del seminterrato, onde allo stato esso soggiacerebbe alla vigente disciplina edilizia di Porto -OMISSIS-, essendo ormai assai probabile che l’edificio attoreo non avesse in origine il piano seminterrato e che questo sopravvenne in un momento imprecisato.
Né l’accatastamento di detto piano ribalta quanto fin qui detto: ad un certo punto della storia edilizia dell’edificio originario, esso fu realizzato e la relativa iscrizione in catasto ne accertò l’esistenza fisica, non il tempo in cui esso fu costruito ed in base a quale titolo, onde il dato resta indimostrato.
4.2. – Da ciò discende la duplice erroneità di quanto assume l’appellante (cfr. pag. 5 del ricorso in epigrafe) nel dire che la non conformità del seminterrato è dal TAR (e dal Comune) “… affermata con semplice richiamo degli strumenti urbanistici vigenti…”.
Un tal assunto è erroneo sia in sé (nel reputare che non v’era strumentazione urbanistica), sia con riguardo al momento nel quale finalmente il Comune constatò l’assenza d’un titolo legittimante il seminterrato stesso.
La qualifica di pertinenza urbanistica
Invero, non ha gran senso discettare sulla natura e gli effetti del n. o. edilizio del 1953, per l’evidente ragione che, da un lato, esso fu chiesto ed emanato appunto per l’esecuzione di lavori edili e, ove mai fosse stato al di fuori del centro abitato, nessuno se ne dolse e si consolidò così in capo al suo richiedente ed ai di lui aventi causa, essendo noto che l’acquisto d’un bene non rimette l’acquirente in termini per contestare le eventuali illegittimità che ne afflissero l’originaria costruzione.
Dall’altro lato, nulla-osta, licenza di costruzione, PDC e concessione edilizia, ad onta dei rispettivi nomina, non son altro che autorizzazioni regolatrici del jus aedificandi, facoltà dominicale sì, ma pur sempre disciplinata in varia guisa dalla legge.
Tanto non volendo considerare che manca un serio principio di prova che tal nulla-osta fosse stato rilasciato per un intervento fuori da un qualunque centro abitato. Per contro, detto titolo, avendo a suo tempo coinvolto il territorio d’un Comune neoistituito e distaccato dal Comune di -OMISSIS- a Mare, fu firmato dal Commissario prefettizio, a fronte dell’istanza -OMISSIS- rivolta a tal ultimo Comune nelle more del distacco del nuovo. Inoltre, il n. o., redatto su un modulo prestampato, fece un mero riferimento alla l. 1150/1942, alla Legge comunale e provinciale (che all’epoca era quella del 1934, integrata dal risorto T.U. del 1915), a Regolamenti comunali edilizi, d’igiene, di Polizia locale e viabilità, nonché alle norme sull’igiene del lavoro, ma non vi fu, né v’è alcun dato testuale di richiamo al regolamento edilizio del Comune di -OMISSIS- a Mare (1938), ove mai riguardasse l’ex-frazione Porto. Si deve allora intendere che al 1953 il neo-istituito Comune fosse ancora sprovvisto di PRG e regolamenti edilizi, donde la necessità di quest’ultimo di regolare l’attività edilizia, applicando nelle more il solo regime generale ex art. 31, I co., della l. 1150/1942.
È solo da soggiungere che tutte le deduzioni su detto regolamento proposte in appello sono nuove e, come tali, sono inammissibili. E ciò non perché in astratto un dato normativo non sia presentabile per la prima volta in appello, ma perché sulla scorta di esso son stati ora proposti motivi opponibili fin dall’inizio all’impugnato ordine di demolizione e che alla fine son ripetitivi: la costruzione del seminterrato non ebbe bisogno d’un titolo, comunque fu risalente nel tempo ed anteriore al 1967 e, comunque, v’era già nel 1974. Per contro, al § 8) dell’impugnata sentenza, il TAR precisò, con statuizione qui condivisa, che per “… il piano seminterrato è lo stesso ricorrente a dover ammettere che quella parte dell’immobile non era prevista nel progetto assentito dal Comune nel 1953, tanto che sul punto la linea difensiva del sig. -OMISSIS- è piuttosto quella di evidenziare che l’abuso è stato commesso dall’originario costruttore e di valorizzare al massimo la sussistenza di un legittimo affidamento…”. Sicché le deduzioni adesso proposte spostano il thema decidendum su argomenti ermeneutici nuovi, in sé spuri e vò lti a dimostrare l’esistenza ab initio dell’abuso.
La qualifica di pertinenza urbanistica
Ma pur ad accedere alla tesi attorea, è vano discettare se, per interventi al di fuori del centro abitato, il regolamento edilizio de quo avesse fissato norme assai semplificate per le costruzioni fuori dal centro abitato. Dubita infatti il Collegio che, essendosi il Comune di Porto -OMISSIS- distaccato dal Comune originario, avesse più senso dire, già a quella data, che il centro edificato del nuovo Ente fosse “fuori” dal centro abitato, da allora non essendo più possibile riferirsi al contesto territoriale di -OMISSIS- a Mare. E pure se così non fosse stato (e al di là dell’arditezza d’un tal assunto), sfugge al Collegio perché mai l’appellante, a fronte di dati che egli assume chiari e non controvertibili (e, dunque, opponibili pure al Comune intimato), non ha chiesto, per evitare ogni lite, un accertamento di conformità ex art. 36 del DPR 380/2001. E, se in effetti il regolamento del 1938 (si badi, formato peraltro sotto il regime dell’autorizzazione preventiva ex art. 6 del RDL 22 novembre 1937 n. 2105, convertito dalla l. 25 aprile 1938 n. 710, quindi in un regime più restrittivo della legge n. 1150) avesse esentato i vani sotterranei e seminterrati da ogni titolo, non è perspicua la ragione per cui il n. o., da un lato e il certificato di abitabilità del 12 maggio 1957, dall’altro, non avessero mai parlato del piano seminterrato, pur dovendo entrambi dar conto dell’assenza di abusi e della materiale consistenza complessiva dell’edificio.
Del pari, il Comune intimato, avendo da ultimo accertato l’abusività del seminterrato all’attualità, rettamente vi applicò la sanzione vigente a quel momento
5. – Quanto al vano garage, è chiaro che tal manufatto, separato dall’edificio costruito nel 1953, fosse all’origine un piccolo volume di servizio, un magazzino di ca. mq 14 e così era stato assentito nel 1957 e poi acquistato dall’appellante nel 1974.
La qualifica di pertinenza urbanistica
Tuttavia, le fotografie aeree del 2008 e del 2010 mostrano, rispetto al dato fotografico del 1974, un ampliamento del predetto volume fino a raggiungere una consistenza, in pianta, congruente col dato accertato dall’UTC con la nota n. 6697/2012, oltre al cambio di destinazione d’uso da magazzino a vano abitabile. In tal caso non sfugge al Collegio il fermo avviso della giurisprudenza (cfr. pure di recente, Cons. St., II, 22 dicembre 2020 n. 8232; id., VI, 22 febbraio 2021 n. 1552), per cui la qualifica di pertinenza urbanistica è applicabile soltanto ad opere di modesta entità e accessorie rispetto ad una principale, quali p. es. i piccoli manufatti per il contenimento di impianti tecnologici et similia, tali, cioè, da non avere alcuna diversa utilizzazione economica. Ma tal qualifica non può spettare invece ad opere che, dal punto di vista delle dimensioni e della funzione, si connotino per una propria autonomia rispetto alla principale e non siano coessenziali alla stessa (come lo sono, p. es., legnaie e garage, ma soprattutto i nuovi vani abitabili di fatto), tanto da poter esser accatastati e circolare separatamente dal fabbricato c.d. “principale” (ma, in realtà, distinto).
Ebbene, l’ampliamento del garage/magazzino con cambio di destinazione d’uso ha creato, alla SX del vano originari (in pratica raddoppiandolo), un locale WC ed una cucina/soggiorno, come da documentazione fotografica (cfr. l’allegato al verbale dell’UTC, deposito del 7 ottobre 2013). Per la nuova e diversa funzione e per le sue dimensioni, il nuovo locale di per sé non può esser escluso dal regime del PDC, non essendo a ciò opponibile la “similitudine” in pianta con l’aerofotografia del 1974. Sicché rettamente il TAR sottolinea che le “… aerofotogrammetrie… sono utili solo quando non esiste la possibilità di determinare in altro modo la consistenza di un immobile ad una certa data e, quindi, la sua corrispondenza con lo stato attuale e sussiste l’esigenza di stabilire con certezza la data di ultimazione delle opere. Ma quando, come nella specie, la data di realizzazione dell’abuso non è elemento essenziale della fattispecie e le dimensioni autorizzate del manufatto risultano per tabulas… non c’è bisogno di altra documentazione probatoria… (I)rrilevante (è ) la documentazione relativa allo smaltimento della preesistente copertura in eternit del garage, la quale non potrebbe in ogni caso assumere valenza probatoria…, provenendo da una ditta privata che non ha titolo a certificare le dimensioni di un manufatto avente rilievo edilizio…”.
Non nega il Collegio come s’appalesi non perspicua la frase adoperata dal Comune nell’ordinanza n. 10/2013, per cui “… in relazione alla consistenza dell’ampliamento ed al carattere pertinenziale del complessivo manufatto, lo stesso ampliamento oggi non rientra all’interno delle opere per cui è necessario richiedere permesso di costruire…”, che appare in contraddizione con la rimessione in pristino. In effetti, il senso di tale frase è ambiguo, specie perché sembra escludere la soggezione dell’ampliamento in sé al regime di PDC e, dunque, pure alla sanzione ripristinatoria, nonostante la creazione d’un nuovo e distinto vano. Ma non erronea è la lettura che ne diede il TAR e che qui si condivide, in virtù della quale il significato di detta frase è che l’ampliamento fu in realtà abusivo e creò un organismo edilizio nuovo e funzionalmente diverso (da garage ad abitativo), quand’anche, in astratto, senza il cambio di destinazione e senza la violazione urbanistica (l’aumento indebito di SUL oltre i limiti della zona B) l’intervento potesse esser realizzato con mera SCIA.
La qualifica di pertinenza urbanistica
Restano così respinti il primo ed il secondo mezzo di gravame.
6. – Circa il terzo motivo, insiste ancora l’appellante, in disparte quanto dianzi detto nel § 4), sulla mancata identificazione dell’abuso, nonostante siano passati più di sessant’anni dalla commissione di entrambi.
In punto di fatto, l’abuso del seminterrato non appare coevo al rilascio del n. o. del 1953 ed alla costruzione dell’edificio originario, onde il richiamo a tal contesto è fuori luogo. In punto di diritto, è jus receptum che, per gli abusi ex artt. 31 e 32 del DPR 380/2001 (il seminterrato è un piano ulteriore, non una cubatura pertinenziale), le norme indirizzano l’ordine di demolizione non all’autore, ma al proprietario (anche non responsabile) e al responsabile dell’abuso, in forma non alternativa, bensì congiunta e simultanea, sì da render palese che entrambi tali soggetti sian chiamati a ripristinare il corretto assetto edilizio violato dall’abuso (cfr. Cons. St., II, 15 ottobre 2019 n. 7033; id., 28 settembre 2020 n. 5700). Le norme sanzionatorie in materia edilizia quindi si riferiscono non all’autore, ma al responsabile dell’abuso, tale essendo non solo l’esecutore materiale, ma anche il proprietario o chi – avendo la disponibilità del bene, al momento dell’emissione della misura repressiva – possa consentire, o meno, la permanenza sul territorio di opere senza titolo, che hanno carattere di illecito permanente, a cui sul piano urbanistico-edilizio (non anche su quello della responsabilità penale) corrisponde un’esigenza di rimessione in pristino, che la P.A. è tenuta a far valere nei confronti dei soggetti in grado di operare in tal senso; fatte salve le eventuali azioni di rivalsa di questi ultimi, ove estranei all’abuso, nei confronti degli esecutori materiali, sulla base dei rapporti interni intercorsi (cfr. Cons. St., VI, 22 aprile 2014 n. 2027). Invero, ad onta di quel che opina l’appellante, l’ordine di demolizione è misura di carattere reale vò lta a reprimere un illecito di natura permanente e ciò legittima l’individuazione del proprietario tra i soggetti che simile illecito è onerato a rimuovere (cfr. Cons. St., ad. plen., 17 ottobre 2017 n. 9). È solo da soggiungere che il pagamento di tributi sull’opera abusiva nulla ha a che vedere con l’illiceità edilizia o meno del cespite inciso, l’imposizione basandosi sull’attitudine differenziata alla contribuzione del titolare del bene in quanto definito dal presupposto imponibile. Né vale discettare se il Comune intimato abbia, o no, esattamente vigilato sull’attività edilizia, giacché anche la cooperazione di cittadini, la quale è una delle declinazioni dei doveri inderogabili di solidarietà sociale, può servire a reprimere gli abusi edilizi finora nascosti.
L’avviso della Sezione è poi fermo nel ribadire che la mera inerzia della P.A. nella repressione di abusi edilizi (esercizio di un potere-dovere finalizzato alla tutela di rilevanti finalità d’interesse pubblico, vale a dire il ripristino della legalità violata nelle attività di trasformazione edilizia del territorio), da un lato, non è per certo idonea a far divenire legittimo ciò che è sin dall’origine illecito, cioè l’edificazione sine titulo e, dall’altro, non può certamente radicare un affidamento di carattere legittimo o incolpevole in capo al proprietario che ha realizzato l’abuso, in assenza di un atto favorevole idoneo a ingenerare un’aspettativa giuridicamente qualificata (cfr., p. es., Cons. St., VI, 10 gennaio 2020 n. 254).
La qualifica di pertinenza urbanistica
Non perspicua s’appalesa poi la pretesa attorea, ove minimizza l’intervento sul vano garage soltanto come bonifica dell’amianto, in sé pur vera, ma irrilevante a fronte della descrizione tecnica, grafica e fotografica dello stato del nuovo vano abusivo, come accertato dal Comune. L’art. 37, co. 6, II per., del DPR 380/2001, nel testo vigente ratione temporis ai fatti di causa, fece comunque salva, ove ne fossero ricorsi i presupposti su natura e consistenza dell’abuso commesso, l’applicazione, tra le altre, delle sanzioni di cui agli artt. 31 e 44 del medesimo decreto n. 380.
Manifestamente infondato è altresì il quarto motivo, poiché l’ordine di demolizione, conseguente all’accertamento della natura abusiva delle opere edilizie, come tutti i provvedimenti sanzionatori edilizi, è un atto dovuto e, in quanto tale, non dev’essere preceduto dall’avviso d’avvio ex art. 7 della l. 241/1990, trattandosi di una misura sanzionatoria per l’accertamento dell’inosservanza di norme urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata precisamente tipizzato dal legislatore e rigidamente disciplinato dalla legge. Pertanto, trattandosi di un atto volto a reprimere siffatto illecito edilizio, esso sorge in virtù di un presupposto di fatto, ossia l’abuso, che al ricorrente è in pratica già noto, rientrandone la commissione nella di lui sfera di controllo (cfr., così, Cons. St., VI, 5 giugno 2017 n. 2681).
7. – In definitiva, l’appello va respinto nei sensi fin qui visti. Le spese del presente grado di giudizio seguono, come di regola la soccombenza, e son liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sez. VI), definitivamente pronunciando sull’appello (ricorso NRG 8213/2015 in epigrafe), lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento, a favore del Comune resistente e costituito, delle spese del presente grado di giudizio, che sono nel complesso liquidate in Euro 5.000,00 (Euro cinquemila/00), oltre IVA ed accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità di tutte le parti.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 7 ottobre 2021, con l’intervento dei Magistrati:
Carmine Volpe – Presidente
Andrea Pannone – Consigliere
Silvestro Maria Russo – Consigliere, Estensore
Dario Simeoli – Consigliere
Giordano Lamberti – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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