Qualifica di controinteressato

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Consiglio di Stato, sezione prima, Parere 22 febbraio 2019, n. 470.

La massima estrapolata:

Può essere qualificato controinteressato colui che – avendo ricevuto un’utilità sostanziale, finale o strumentale, dall’assetto di interessi delineato dall’Autorità amministrativa con il provvedimento impugnato – ha un interesse opposto a quello di cui è portatore il ricorrente principale, il quale, attraverso l’azione impugnatoria, mira a mettere in discussione proprio la configurazione del rapporto dettata dall’azione amministrativa contestata.

Parere 22 febbraio 2019, n. 470

Data udienza 6 febbraio 2019

LA SEZIONE
Vista la relazione del 24 maggio 2017, con la quale il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, Direzione Generale Archeologica Belle Arti e Paesaggio, ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sul ricorso indicato in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Roberto Proietti;
Premesso in fatto
1. Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, Ca. An. e altri hanno rappresentato di essere comproprietari, pro quota e indiviso, di un terreno sito nel Comune di (omissis), distinto in Catasto al Foglio (omissis), particella (omissis).
I ricorrenti hanno affermato che, con note prot. n. 1832 e n. 1833 del 3 giugno 2015, la Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per le province di Caserta e Benevento avrebbe comunicato l’avvio del procedimento per la dichiarazione di interesse particolarmente importante, in virtù del D.Lgs. n. 42/2004, del complesso immobiliare denominato “Co. Ca., tronco Sa. Be., con manufatti fuori terra ed interrati”, ai possessori a qualsiasi titolo dei terreni riportati nelle schede allegate al provvedimento impugnato, mediante pubblicazione all’Albo pretorio.
Successivamente, con nota prot. n. 5707 dell’8 settembre 2015, la Soprintendenza avrebbe comunicato la chiusura della fase istruttoria senza osservazioni e/o richieste di partecipazione al procedimento.
Considerato che, nella seduta del 14 settembre 2015, il procedimento avviato dalla Soprintendenza è stato accolto favorevolmente dalla Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale della Campania, quest’ultima ha adottato il decreto n. 51 del 2015 di dichiarazione dell’interesse particolarmente importante, ai sensi dell’articolo 10, comma 3, lett. d) del D.Lgs. n. 42/2004, relativamente al su precisato complesso immobiliare.
Con nota n. 00066556 del 30 settembre 2015, il decreto n. 51/2015 è stato inviato dalla Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per le province di Caserta e Benevento al Comune di (omissis) per la notifica mediante affissione all’Albo Pretorio comunale ai proprietari (compresi i ricorrenti) delle particelle interessate dai manufatti fuori terra ed interrati del percorso (omissis), tronco di Sa. Be..
I ricorrenti hanno riferito che, in ragione dell’avvenuta notifica in modo impersonale e collettivo di tutti gli atti del suddetto procedimento, sarebbero venuti a conoscenza dello stesso soltanto in data 10 febbraio 2016.
2. I ricorrenti, ritenendo illegittimi gli atti impugnati, hanno proposto il ricorso in oggetto, deducendo i seguenti motivi.
I) – Violazione e falsa applicazione dell’articolo 97 della Costituzione; eccesso di potere per contraddittorietà fra atti dello stesso procedimento amministrativo.
Con il primo motivo di ricorso, è stato rilevato che con il decreto della Commissione regionale n. 51/2015 sarebbe stato dichiarato l’interesse particolarmente importante del Co. Ca., tronco Sa. Be., omettendo di considerare che i terreni interessati (riportati nelle schede allegate) rileverebbero solo al fine di identificare il percorso del suddetto Condotto il quale, per più di 8 km, è interrato e, dunque, non visibile. Pertanto, il suddetto D.C.R. avrebbe ad oggetto esclusivamente la dichiarazione di culturalità dell’Acquedotto Ca..
Tuttavia, secondo la tesi prospettata dai ricorrenti, con nota n. 00066556 del 30 settembre 2015, la Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per le province di Caserta e Benevento avrebbe assoggettato alle norme di tutela anche gli immobili descritti nel citato D.C.R. n. 51/2015, tra i quali gli immobili dei ricorrenti.
Pertanto, gli interessati hanno evidenziato la contraddittorietà tra il provvedimento di dichiarazione dell’interesse particolarmente importante (di cui al D.C.R. n. 51/2015) e quello di richiesta di notifica impersonale e collettiva (di cui alla nota n. 00066556/2015 della Soprintendenza).
In sostanza, il provvedimento della Commissione Regionale non assoggetterebbe a vincolo culturale indiretto gli immobili finitimi al Co. Ca., essendo gli stessi richiamati al fine esclusivo di meglio individuare il percorso di un compendio immobiliare per gran parte interrato e non visibile.
Quindi, la citata nota della Soprintendenza (che ha disposto la notifica impersonale e collettiva ai proprietari dei terreni individuati nelle schede allegate al provvedimento impugnato) sarebbe illegittima, in quanto in contrasto con il decreto della Commissione regionale n. 51/2015.
II) – Eccesso di potere; violazione e falsa applicazione dell’articolo 97 della Costituzione; incompetenza relativa per violazione e falsa applicazione dell’articolo 33, comma 1, lett. l), D.P.C.M. 29 agosto 2014, n. 171.
Con il secondo motivo di ricorso, i ricorrenti hanno lamentato la violazione dell’articolo 33, comma 1, lett. l), del D.P.C.M. n. 171/2014, il quale attribuisce alle Soprintendenze non il potere di adottare le prescrizioni di tutela indiretta, ma solo un potere di proposta e di istruttoria, che non consente di apporre vincoli indiretti, ma solo di proporli e curare l’istruttoria del relativo procedimento.
Invece, nel caso di specie, con l’impugnata nota n. 00066556/2015, la Soprintendenza, avrebbe illegittimamente imposto un vincolo indiretto ai terreni di proprietà dei ricorrenti senza che vi sia stata, peraltro, istruttoria sulla opportuna e doverosa limitazione della zona di rispetto.
La Commissione Regionale, unico organo competente ad adottare decreti di vincolo diretto e misure di tutela indiretta, invece, non avrebbe affatto adottato il vincolo indiretto – per effetto della dichiarazione di interesse particolarmente importante del Co. Ca. – ai beni di proprietà privata finitimi al Co. Ca..
In conclusione, la citata nota della Soprintendenza sarebbe da considerare illegittima per incompetenza relativa e per violazione e falsa applicazione dell’articolo 33, comma 1, lett. l) del D.P.C.M. n. 171/2014.
III) – Eccesso di potere; violazione e falsa applicazione dell’articolo 97 della Costituzione; violazione e falsa applicazione dell’articolo 3 della legge n. 241/1990; carenza assoluta di motivazione; difetto di istruttoria. Illogicità ed irragionevolezza dell’azione amministrativa; eccesso di potere; nullità per assenza di contenuto.
Con il terzo motivo, i ricorrenti hanno denunciato l’illegittimità della nota della Soprintendenza per carenza assoluta di motivazione e difetto di istruttoria ed hanno affermato, altresì, la nullità dell’atto impugnato per assenza dell’elemento costitutivo del contenuto.
In particolare, sotto il profilo della carenza assoluta di motivazione, hanno evidenziato che 1’atto con il quale viene imposto un vincolo indiretto a tutela di beni di interesse storico-artistico (come si sarebbe verificato nel caso di specie), richiede una propria e congrua motivazione, essendo inammissibile e insufficiente richiamare – peraltro implicitamente – le ragioni che giustificano l’imposizione del vincolo sul Co. Ca..
Pertanto, secondo la tesi prospettata dai ricorrenti, non si comprenderebbero quali ragioni e quali esigenze di tutela giustificherebbero una estensione così notevole della fascia di rispetto dell’acquedotto Ca., quando, invece, andrebbe valutata in rapporto a natura, caratteristiche e ubicazione dei beni da preservare.
Nel caso di specie, non sarebbe stata effettuata alcuna istruttoria: l’intero terreno dei ricorrenti, che è attraversato soltanto a latere dal Co. Ca., sarebbe stato di fatto vincolato indirettamente per una estensione notevolissima, senza che venisse esperito alcun accertamento tecnico sulla necessità di individuare la zona di rispetto e quantificarne 1’estensione necessaria alla tutela del Condotto.
IV) – Eccesso di potere; violazione e falsa applicazione dell’articolo 97 della Costituzione; violazione e falsa applicazione dell’articolo 3 della legge n. 241/1990; carenza assoluta di motivazione; difetto di istruttoria, illogicità ed irragionevolezza dell’azione amministrativa.
I ricorrenti hanno sostenuto che laddove il provvedimento di dichiarazione dell’interesse (D.C.R. n. 51/2015) debba essere interpretato come impositivo anche del vincolo indiretto sul terreno di loro proprietà, sarebbe, comunque, illegittimo per carenza assoluta di motivazione, difetto di istruttoria e violazione del principio del buon andamento dell’azione amministrativa. Anche il decreto della Commissione regionale non spiegherebbe, infatti, la ragione per cui servirebbero ben oltre 10.000 mq. di suolo (ossia l’intera particella) per tutelare un condotto che lo attraversa solo al confine.
3. La Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per le province di Caserta e Benevento ha trasmesso proprie controdeduzioni difensive con nota prot. n. 0004066 del 25 marzo 2016, con cui ha eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso straordinario per mancata notifica ad almeno un controinteressato ai sensi dell’articolo 9, comma, del D.P.R. n. 1199/1971.
Nel merito ha affermato l’infondatezza delle censure sollevate dai ricorrenti e ha concluso per il rigetto del ricorso.
4. Il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo ha trasmesso la propria relazione del 24 maggio 2017, chiedendo il parere del Consiglio di Stato sul ricorso straordinario in oggetto, ed ha eccepito l’inammissibilità del gravame per violazione dell’articolo 9, comma 1, del D.P.R. n. 1199/1971 e ha affermato l’infondatezza delle censure avanzate ricorrenti.
5. I ricorrenti hanno presentato una memoria di replica datata 20 luglio 2017.
6. La Soprintendenza ha presentato, a sua volta, osservazioni alle suddette repliche con nota prot. n. 0012092 del 28 agosto 2017.
7. Il Segretariato Regionale del MiBACT per la Campania, con nota n. 9859 del 17 ottobre 2016, ha ribadito quanto precedentemente dedotto dalla Soprintendenza.
8. Il Comune di (omissis) non ha trasmesso proprie controdeduzioni in merito.
Considerato in diritto
1. Preliminarmente, va esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso proposta dall’Amministrazione resistente, secondo la quale i ricorrenti non avrebbero provveduto a notificare il ricorso ad almeno uno dei controinteressati, in violazione di quanto disposto dall’art. 9, comma 2, del D.P.R. n. 1199/1971.
L’eccezione di rito non è fondata, considerato che “può essere qualificato controinteressato colui che – avendo ricevuto un’utilità sostanziale, finale o strumentale, dall’assetto di interessi delineato dall’Autorità amministrativa con il provvedimento impugnato – ha un interesse opposto a quello di cui è portatore il ricorrente principale, il quale, attraverso l’azione impugnatoria, mira a mettere in discussione proprio la configurazione del rapporto dettata dall’azione amministrativa contestata” (Consiglio di Stato, Sez. II, parere n. 01033/2014 del 28/3/2014).
Nel caso di specie, non risulta provata la posizione differenziata e qualificata di segno opposto a quella dei ricorrenti in capo agli altri proprietari dei terreni riportati nelle schede allegate al decreto n. 51/2015, né tantomeno risulta provato che detti soggetti ricevano un vantaggio diretto ed immediato dai provvedimenti impugnati.
Pertanto, l’eccezione di inammissibilità per violazione dell’articolo 9, comma 2, del D.P.R. n. 1199/1971 dev’essere disattesa.
2. Ciò premesso, si può passare ad esaminare nel merito i motivi di ricorso proposti dai ricorrenti.
2.1 Con il primo motivo, i ricorrenti hanno contestato l’illegittimità della nota della Soprintendenza in quanto, a loro dire, avrebbe assoggettato gli immobili descritti nel D.C.R. n. 51/2015 alle disposizioni in materia di tutela indiretta, con il richiamo espresso all’articolo 10, comma 3, lett. d) del D.Lgs. n. 42/2004.
Tale censura è infondata perché la contestata nota della Soprintendenza non ha alcuna rilevanza quale atto autonomo rispetto al citato decreto di vincolo n. 51/2015.
Si tratta di una semplice nota indirizzata al Comune di (omissis) avente ad oggetto la “richiesta di notifica impersonale e collettiva mediante affissione e/o pubblicazione all’Albo pretorio […] ai nominativi individuati ed elencati nelle schede allegate, proprietari delle particelle interessate dai manufatti fuori terra ed interrati del percorso del Co. Ca., tronco di Sa. Be., sottoposto a vincolo con D.C.R. n. 51 del 21.09.2015”.
È agevole rilevare l’inesistenza, nella contestata nota, di disposizioni afferenti il regime di tutela indiretta e, quindi, l’asserita contraddittorietà fra atti dello stesso procedimento è palesemente inesistente, atteso che l’unico provvedimento con il quale si dispone in ordine alla tutela del Co. Ca. è il decreto della Commissione Regionale n. 51/2015, notificato agli interessati in modo impersonale e collettivo in conformità a quanto richiesto al Comune di (omissis) dalla Soprintendenza con nota prot. n. 0006656 del 30.09.2015.
2.2 Con il secondo motivo di ricorso, i ricorrenti hanno lamentato sostanzialmente la violazione dell’articolo 33, comma 1, lett. l), del D.P.C.M. n. 171/2014, il quale così dispone: “Le Soprintendenze, uffici di livello dirigenziale non generale, assicurano sul territorio la tutela del patrimonio culturale. In particolare: l) istruiscono e propongono alla competente Commissione regionale per il patrimonio culturale i provvedimenti di verifica o di dichiarazione dell’interesse culturale, le prescrizioni di tutela indiretta, nonché le dichiarazioni di notevole interesse pubblico paesaggistico ovvero le integrazioni del loro contenuto, ai sensi, rispettivamente, degli articoli 12, 13, 45, 138, comma 3, e 141-bis del Codice”.
Pertanto, la citata norma non attribuirebbe affatto un potere alle Soprintendenze di adozione delle prescrizioni di tutela indiretta, ma solo di proposta e di istruttoria, mentre, nel caso di specie, secondo i ricorrenti, l’impugnata nota della Soprintendenza avrebbe illegittimamente imposto un vincolo indiretto ai terreni di loro proprietà .
Anche tale motivo di ricorso è infondato per le stesse ragioni articolate nel punto precedente.
Infatti, ancora una volta l’argomentazione dei ricorrenti prende le mosse dall’errato presupposto che mediante siffatta nota la Soprintendenza avesse proceduto a sottoporre l’immobile di loro proprietà alle disposizioni in materia di vincolo indiretto, con conseguente incompetenza relativa della Soprintendenza, in quanto titolare del solo potere di proposta e di istruttoria del vincolo.
Alla luce del dettato normativo sopra richiamato è agevole rilevare che la Soprintendenza ha operato nel rispetto di quanto stabilito dall’articolo 33, comma 1, lett. l), del DPCM n. 171/2014, provvedendo, infatti, alla sola istruttoria relativa al procedimento per l’apposizione del vincolo e rimettendo la determinazione finale all’organo competente: la Commissione Regionale.
Peraltro, gli esiti della procedura contestata, cui la Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per le province di Caserta e Benevento ha partecipato attraverso l’esercizio dei poteri di proposta e di istruttoria riconosciutole per legge, hanno riguardato unicamente 1’emissione del provvedimento n. 51/2015 con cui si è decretato che “il complesso immobiliare denominato “Co. Ca., tronco Sa. Be., con manufatti fuori terra ed interrati”, che attraversa i Comuni di Caserta e (omissis)(CE) […] riveste interesse particolarmente importante ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett.d) del D.Lgs. 42/2004 ed è pertanto sottoposto a tutte le disposizioni di tutela in esso contenute”.
Il vincolo, dunque, ha ad oggetto unicamente la tutela del manufatto e non anche i terreni attraversati dallo stesso che, pertanto, continuano ad essere pienamente godibili ed utilizzabili dai relativi proprietari, con l’unico limite di un uso compatibile con le finalità di conservazione, cui la Soprintendenza potrà rapportarsi nelle ipotesi che di volta in volta saranno sottoposte al suo vaglio.
2.3 Considerato quanto rilevato nei punti precedenti, resta conseguentemente assorbita la censura di cui al terzo motivo di ricorso.
A ciò aggiungasi che il provvedimento di tutela, non configurandosi come vincolo sui terreni, non implica l’inutilizzabilità del bene, ma solo la necessità di un uso compatibile con le finalità di conservazione, circostanza alla quale l’operato della Soprintendenza si rapporterà al momento dell’esame delle eventuali richieste avanzate dai proprietari dei terreni.
2.4 Con il quarto ed ultimo motivo di ricorso, hanno sostenuto che laddove il provvedimento di dichiarazione dell’interesse (D.C.R. n. 51/2015) debba essere interpretato come impositivo anche del vincolo indiretto sul terreno di loro proprietà, sarebbe comunque illegittimo per carenza assoluta di motivazione, difetto di istruttoria e violazione del principio del buon andamento dell’azione amministrativa.
La censura è infondata, poiché nel provvedimento in questione la Commissione regionale ha spiegato che il complesso immobiliare in oggetto dev’essere dichiarato di interesse particolarmente importante ai sensi dell’articolo 10, comma 3, lett. d), del D.Lgs. n. 42/2004, “per i motivi ampiamente illustrati nell’allegata relazione storico-artistica”.
3. La decisione del merito della controversia, assorbe e rende superflua la pronuncia sull’istanza cautelare proposta dai ricorrenti.
4. Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso dev’essere respinto.

P.Q.M.

esprime parere che il ricorso vada respinto.
L’ESTENSOREIL PRESIDENTE Roberto ProiettiMario Luigi Torsello
Giuseppe Testa

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