Processo amministrativo la nozione di controinteressato

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Consiglio di Stato, Sentenza|10 febbraio 2022| n. 988.

Nel processo amministrativo la nozione di controinteressato al ricorso si fonda sulla simultanea sussistenza di due elementi: a) quello formale, rappresentato dalla contemplazione nominativa del soggetto nel provvedimento impugnato, tale da consentirne alla parte ricorrente l’agevole individuazione; b) quello sostanziale, derivante dall’esistenza in capo a tale soggetto di un interesse legittimo uguale e contrario a quello fatto valere attraverso l’azione impugnatoria, e cioè di un interesse al mantenimento della situazione esistente – messa in forse dal ricorso avversario – fonte di una posizione qualificata meritevole di tutela conservativa.

Sentenza|10 febbraio 2022| n. 988. Processo amministrativo la nozione di controinteressato

Data udienza 21 dicembre 2021

Integrale

Tag- parola chiave: Processo amministrativo – Parti – Controinteressato – Nozione – Elementi caratteristici

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2014 del 2021, proposto da Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
contro
Patronato Inpal – Istituto Nazionale per L’Assistenza Ai Lavoratori, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ma. Se., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
Encal Cisal – Ente Nazionale Confederazione Assistenza Lavoratori, non costituito in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 1674 del 2021, proposto da Encal Cisal – Ente Nazionale Confederazione Assistenza Lavoratori, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Do. Co., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Patronato Inpal, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ma. Se., con domicilio eletto presso lo studio Ma. Se. in Roma, via (…);
nei confronti
Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
per la riforma, quanto ad entrambi i ricorsi:
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Terza n. 00470/2021, resa tra le parti.
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Patronato Inpal – Istituto Nazionale per L’Assistenza Ai Lavoratori e del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 dicembre 2021 il Cons. Giovanni Tulumello e viste le conclusioni delle parti come da verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il T.A.R. del Lazio, con la sentenza n. 470/2021, ha accolto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti proposti dal Patronato Inpal contro i provvedimenti del Ministero del Lavoro relativi alle somme da assegnarsi in ripartizione sul fondo patronati relativamente alla seconda anticipazione per l’anno 2018 e alla prima anticipazione per l’anno 2019.
La sentenza è stata impugnata con separati ricorsi in appello da Encal Cisal, e dal Ministero del Lavoro
In entrambi i giudizi si è costituito per resistere il Patronato Inpal.
I ricorsi in appello sono stati trattenuti in decisione alla pubblica udienza del 21 dicembre 2021.
2. Deve essere disposta la riunione dei due ricorsi – ai sensi dell’art. 96, primo comma, cod. proc. amm. – trattandosi di appelli proposti avverso la medesima sentenza
3. Nell’ordine delle questioni da esaminare appare pregiudiziale lo scrutinio del primo motivo del ricorso in appello proposto dal Ministero del Lavoro.
Il mezzo deduce “violazione del principio del contraddittorio di cui all’art. 27 c.p.a., per la mancata integrazione del contraddittorio nei confronti degli altri Patronati controinteressati destinatari delle risorse ripartite con i decreti annullati, i cui interessi risulterebbero lesi dalla eventuale restituzione delle anticipazioni de quibus”.
Il Ministero appellante lamenta la violazione del principio del contraddittorio, per non essere stati evocati nel giudizio di primo grado gli altri patronati destinatari del finanziamento oggetto dei decreti annullati.
4. Ad avviso del Collegio la censura è fondata.
Questa Sezione, con sentenza n. 6321/2021, che il Collegio condivide e alla quale si riporta, in fattispecie analoga (impugnazione del decreto relativo alla seconda parte del 2018, con censure relative ai criteri di calcolo dei finanziamenti) ha ritenuto fondato il motivo concernente la mancanza di integrità del contraddittorio e disposto l’annullamento con rinvio al primo giudice della sentenza impugnata.
Nel caso di specie la peculiarità è data dal fatto che il ricorso di primo grado, ed il connesso ricorso per motivi aggiunti, sono stati originati dalla ripartizione fra Encal e Inpal: originariamente costituenti un patronato unitario, e successivamente oggetto di una scissione.
Tuttavia la sentenza del T.A.R. impugnata nel presente giudizio opera una ricostruzione (legata soprattutto al fatto che le anticipazioni 2018 e 2019 sono stare rese sulla base dei dati 2015, non aggiornati) che impinge sui criteri generali di erogazione del finanziamento: sicché effettivamente la decisione del ricorso è potenzialmente idonea a ledere l’interesse anche degli altri patronati.
5. Per giurisprudenza pacifica (ex multis Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 3911/2019) “nel processo amministrativo la nozione di controinteressato al ricorso si fonda sulla simultanea sussistenza di due elementi: a) quello formale, rappresentato dalla contemplazione nominativa del soggetto nel provvedimento impugnato, tale da consentirne alla parte ricorrente l’agevole individuazione; b) quello sostanziale, derivante dall’esistenza in capo a tale soggetto di un interesse legittimo uguale e contrario a quello fatto valere attraverso l’azione impugnatoria, e cioè di un interesse al mantenimento della situazione esistente – messa in forse dal ricorso avversario – fonte di una posizione qualificata meritevole di tutela conservativa (ex multis, Cons. Stato, V, 24 ottobre 2018, n. 6044; IV, 1 agosto 2018, n. 4736; III, 31 ottobre 2017, n. 5038; V, 2 ottobre 2014, n. 4933)”.
Ancorché la sentenza gravata precisi in dispositivo di annullare “in parte qua” i decreti direttoriali impugnati, tuttavia la peculiarità del presente giudizio, come accennato, è data dal fatto che pur se la parte ricorrente in primo grado contesta la ripartizione interna fra due (soli) patronati, il rimedio è tuttavia suscettibile di produrre, almeno in astratto, conseguenze anche sugli altri beneficiari.
Tale effetto sostanziale nel caso di specie si ricollega, in concreto, a due elementi.
5.1. Il primo è legato alla stessa natura dei provvedimenti impugnati, che contengono la ripartizione in quote percentuali di uno stanziamento unitario, e che dunque dispongono di un bene della vita strutturalmente suscettibile di espandersi o di contrarsi fra i plurimi destinatari in relazione alle vicende anche di una sola posta interna.
L’atto impugnato, per tali ragioni e caratteristiche, non è pertanto un atto amministrativo plurimo [Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 4587/2014: “l’atto plurimo è caratterizzato dal fatto di contenere una pluralità di autonome e separate determinazioni amministrative, concernenti una pluralità di altrettanto specifici destinatari, che si trovano occasionalmente riunite in unico provvedimento, ma che avrebbero potuto assumere anche la veste di tanti separati provvedimenti quanti sono i singoli destinatari (così sostanzialmente Cons. St., sez. V, 10 novembre 2010, n. 7992, secondo cui un atto, per essere considerato plurimo, deve riguardare distintamente la posizione di soggetti diversi, con la conseguenza che gli effetti di un possibile annullamento giurisdizionale non possono che riguardare coloro che hanno impugnato tale atto, perché questo può essere scomposto in tanti provvedimenti individuali quanti sono i suoi destinatari)”].
5.2. In secondo luogo, il T.A.R. ha condiviso la prospettazione della parte ricorrente in primo grado, nella parte in cui ha invocato la necessità di attualizzare i criteri di calcolo, fermi al 2015 (“emerge per tabulas che l’Amministrazione, con i decreti de quibus, ha disposto l’erogazione dei finanziamenti – indispensabili allo svolgimento del servizio di pubblica utilità in esame – sulla base di dati presuntivi risalenti al 2015, anziché sulla base della effettiva attività svolta negli anni dai patronati, e non ha proceduto a corrispondere il saldo per gli anni in esame, in aperta violazione del quadro normativo illustrato che regola puntualmente tempi e modalità del procedimento in esame”).
Una simile conclusione, in una con la già ricordata unitarietà ed inscindibilità della decisione sul fondo da ripartire in funzione del criterio appena richiamato, potrebbe comportare conseguenze anche sul ricalcolo dei fondi spettanti agli altri patronati.
6. La verifica in concreto di tale assunto è stata fornita proprio dalla parte appellata.
Essa nel primo dei giudizi riuniti (n. 1674/2021) ha depositato in data 10 novembre 2021 documentazione (relativa al giudizio concernente l’annualità 2017, e al provvedimento adottato dal commissario ad acta nominato dal TAR) dalla quale si evince che il provvedimento di rideterminazione contempla come destinatari tutti i patronati, e non soltanto i due che controvertono della ricezione o meno da parte del Ministero del Lavoro dei loro accordi di scissione.
7. Risultano pertanto riscontrati in capo ai patronati non evocati in giudizio entrambi i presupposti cui la giurisprudenza riconduce la nozione di controinteressati nel processo amministrativo: l’esistenza di una posizione d’interesse alla conservazione dell’atto (in quanto attributivo di vantaggi e suscettibile, almeno astrattamente, di essere travolto dall’esito del ricorso), e l’agevole identificabilità (trattandosi di soggetti indicati espressamente nei provvedimenti impugnati).
In accoglimento del mezzo in esame, la sentenza di primo grado deve essere pertanto annullata con rimessione al primo giudice, ai sensi dell’art. 105, primo comma, cod. proc. amm.
Sussistono le condizioni di legge, in ragione della peculiarità della fattispecie, per disporre la compensazione fra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, riuniti gli stessi li accoglie e, per l’effetto, annulla la sentenza impugnata con rimessione della causa – ai sensi dell’art. 105, primo comma, cod. proc. amm. – al giudice di primo grado.
Compensa le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 dicembre 2021 con l’intervento dei magistrati:
Michele Corradino – Presidente
Stefania Santoleri – Consigliere
Giulia Ferrari – Consigliere
Giovanni Tulumello – Consigliere, Estensore
Rosaria Maria Castorina – Consigliere

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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