Processo amministrativo e ricorso collettivo

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Consiglio di Stato, Sentenza|13 dicembre 2021| n. 8307.

Processo amministrativo e ricorso collettivo.

La proposizione contestuale di un’impugnativa da parte di più soggetti, sia essa rivolta contro uno stesso atto o contro più atti tra loro connessi, è soggetta al rispetto di stringenti requisiti, sia di segno negativo che di segno positivo: i primi sono rappresentati dall’assenza di una situazione di conflittualità di interessi, anche solo potenziale, per effetto della quale l’accoglimento della domanda di alcuni dei ricorrenti sarebbe logicamente incompatibile con l’accoglimento delle istanze degli altri; i secondi consistono, invece, nell’identità delle posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti, essendo necessario che le domande giurisdizionali siano identiche nell’oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per gli stessi motivi.

Sentenza|13 dicembre 2021| n. 8307. Processo amministrativo e ricorso collettivo

Data udienza 28 ottobre 2021

Integrale

Tag- parola chiave: Processo amministrativo – Ricorso collettivo – Condizioni di ammissibilità – Individuazione

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4592 del 2021, proposto da Ir. Pi., rappresentato e difeso dagli avvocati Ma. Ba., St. Po., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Gi. Pi. Co., Ma. Va. Lo., rappresentati e difesi dagli avvocati Gi. De., Ed. Sp., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Forestas – Agenzia Forestale Regionale della Sardegna, non costituito in giudizio;
nei confronti
Vi. Ga., rappresentato e difeso dagli avvocati An. Pu. e Ma. Ba., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna Sezione Seconda n. 00304/2021, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Gi. Pi. Co. e di Ma. Va. Lo.;
Visto l’atto di costituzione in giudizio ed il ricorso incidentale proposto dal ricorrente incidentale Ga. Vi.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 ottobre 2021 il Cons. Giovanni Tulumello e viste le conclusioni delle parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Processo amministrativo e ricorso collettivo

FATTO e DIRITTO

1. Con sentenza n. 304/2021 il T.A.R. per la Sardegna ha accolto il ricorso proposto da Gi. Pi. Co. e Ma. Va. Lo. per l’annullamento delle graduatorie finali delle selezioni interne per operai di IV livello dell’Agenzia Forestale Regionale per lo Sviluppo del Territorio dell’Ambiente della Sardegna, nella parte in cui includevano come ammessi alla procedura concorsuale i controinteressati Ir. Pi. e Ga. Vi., con conseguente collocazione dei ricorrenti come ricorrenti.
La sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dal controinteressato Pi..
Il controinteressato Vi. ha altresì proposto appello incidentale.
I ricorrenti in primo grado si sono costituiti in giudizio per resistere.
Il ricorso è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 28 ottobre 2021.
2. La vicenda oggetto del giudizio concerne la legittimità degli atti della procedura concorsuale relativa alla selezione n. 72 operai di IV livello.
È accaduto che i ricorrenti in primo grado, che avevano presentato domanda per due diversi presì di, si sono classificanti ciascuno al secondo posto della graduatoria del relativo presidio (il sig. Co. per il presidio “Ge.- Cr.”, il sig. Lo. per il presidio “Sa.”), preceduti dai controinteressati, odierni appellanti.
Hanno quindi impugnato, davanti al giudice ordinario, tali atti, nella parte in cui hanno ammesso alla procedura i signori Pi. (vincitore per il presidio “Sa.”) e Vi. (vincitore per il presidio “Ge.- Cr.”), essendo costoro, in quanto operai di primo e non di terzo livello, privi del requisito dell’appartenenza al livello immediatamente inferiore rispetto a quello previsto per i posti a concorso, previsto dall’art. 49, comma 1, della legge regionale della Sardegna n. 8/2016.
Con ricorso notificato il 12 ottobre 2018, adivano pertanto il Tribunale di Cagliari, in funzione di giudice del lavoro: il quale, con sentenza n. 229 del 18 febbraio 2020, declinava la giurisdizione.

 

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I signori Co. e Lo. riassumevano quindi tale giudizio davanti al T.A.R. Sardegna, con ricorso depositato il 27 giugno 2020, che veniva accolto con la sentenza gravata.
3. Sia l’appello principale, che quello incidentale, contestano la sentenza impugnata solo nella parte relativa alle decisioni in rito.
L’appello principale (proposto dal sig. Pi.) concerne unicamente la (riproposta) eccezione di inammissibilità del ricorso collettivo/cumulativo.
L’appello incidentale (proposto dal sig. Vi.) deduce l’inammissibilità del ricorso di primo grado:
a) per mutatio libelli in riassunzione;
b) per tardiva impugnazione (solo davanti al TAR) del Regolamento e dell’Avviso di selezione;
c) per inammissibilità del ricorso cumulativo.
4. L’appellante principale deduce, nell’unico motivo, che “le posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti difettavano (e difettano) del carattere di omogeneità, richiesto dalla giurisprudenza amministrativa, in uno con gli altri requisiti, ai fini dell’ammissibilità del ricorso collettivo/cumulativo”.
Analogamente gli appellanti incidentali contestano la sentenza gravata in punto di ritenuta ammissibilità del ricorso cumulativo, perché “due sono state le istanze, due i procedimenti, due le istruttorie. Quindi, l’oggetto dei due ricorsi non è lo stesso, è diverso: si tratta di provvedimenti differenti e distinti, e l’uno non è il presupposto dell’altro né ha
con l’altro alcuna connessione. Si tratta di due procedimenti solo paralleli, che non si incontrano mai”.
5. Come recentemente ricordato da questa Sezione in materia di ricorso collettivo, nel solco del pacifico orientamento in materia, “la proposizione contestuale di un’impugnativa da parte di più soggetti, sia essa rivolta contro uno stesso atto o contro più atti tra loro connessi, è soggetta al rispetto di stringenti requisiti, sia di segno negativo che di segno positivo: i primi sono rappresentati dall’assenza di una situazione di conflittualità di interessi, anche solo potenziale, per effetto della quale l’accoglimento della domanda di alcuni dei ricorrenti sarebbe logicamente incompatibile con l’accoglimento delle istanze degli altri; i secondi consistono, invece, nell’identità delle posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti, essendo necessario che le domande giurisdizionali siano identiche nell’oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per gli stessi motivi” (sentenza n. 7057/2021).

 

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Laddove invece, “quanto all’ammissibilità del ricorso cumulativo contro più atti, poi, la regola altrettanto generale e tendenziale dell’impugnabilità, con un ricorso, di un solo provvedimento può essere derogata nelle sole ipotesi in cui la cognizione, nel medesimo giudizio, della legittimità di più provvedimenti sia imposta dall’esigenza di concentrare in un’unica delibazione l’apprezzamento della correttezza dell’azione amministrativa oggetto del gravame, quando questa viene censurata nella sua complessità funzionale e, soprattutto, per profili che ne inficiano in radice la regolarità e che interessano trasversalmente le diverse, ma connesse, sequenze di atti (Cons. St., sez. V, 22 gennaio 2020, n. 526). È perciò necessario ai fini dell’ammissibilità del ricorso cumulativo avverso distinti provvedimenti (….) che gli stessi siano riferibili al medesimo procedimento amministrativo, seppur inteso nella sua più ampia latitudine semantica, e che con il gravame vengano dedotti vizi che colpiscano, nelle medesima misura, i diversi atti impugnati, di modo che la cognizione delle censure dedotte a fondamento del ricorso interessi allo stesso modo il complesso dell’attività provvedimentale contestata dal ricorrente, e che non residui, quindi, alcun margine di differenza nell’apprezzamento della legittimità dei singoli provvedimenti congiuntamente gravati” (sentenza n. 7045/2021).
6. L’applicazione dei superiori princì pi alla fattispecie oggetto del presente giudizio conduce alla valutazione di infondatezza dell’appello principale e del terzo motivo dell’appello incidentale: invero accomunati da una erroneità del presupposto interpretativo, a sua volta indotta da un approccio estremamente formalistico alla fattispecie.
Lo stesso appellante principale ammette che i ricorrenti in primo grado hanno sollevato vizi “di identico contenuto”: la circostanza che tale dato si sia tradotto nel dedurre il medesimo vizio nelle due graduatorie relative ad ambiti territoriali distinti, peraltro all’interno della medesima procedura selettiva, non consente di ritenere che l’iniziativa giurisdizionale dei ricorrenti in primo grado fuoriesca dall’ambito applicativo del ricorso collettivo e cumulativo come perimetrato dalla richiamata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, correttamente intesa.

 

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Le censura proposta con l’appello principale poggia, in punto di ritenuta inammissibilità del ricorso collettivo, su di un rilievo invero formalistico: quello secondo cui “il Sig. Co. era legittimato a impugnare i soli avviso e graduatoria conferenti con la selezione di “(Omissis)- (Omissis)- (Omissis)” mentre (…) il Sig. Lo. era interessato dalla sola selezione di “Sa.”; circostanza peraltro pacifica, alla luce del fatto che la partecipazione a ciascuna selezione era aperta ai soli operai già operanti nel presidio coinvolto”.
Come accennato, le distinte graduatorie relative ai singoli presì di si collocano nell’ambito della medesima procedura selettiva, governata dalla stessa disciplina; in questo contesto, i ricorrenti in primo grado hanno posto una questione di carattere generale, comune all’intera selezione (e all’applicazione in ogni graduatoria interessata): quella del possesso del titolo legittimante la partecipazione.
Il ricorso collettivo si giustifica dunque per l’identità della posizione di ciascun ricorrente rispetto alla (medesima) questione dedotta, e alla relativa fattispecie; mentre il ricorso cumulativo trova la propria ragione nella identità contenutistica e funzionale che accomuna i due provvedimenti impugnati in primo grado, relativi alla medesima procedura, ad eccezione dell’ambito territoriale di riferimento (profilo, quest’ultimo, del tutto irrilevante ai fini che vengono in rilievo nella qualificazione, e nella conseguente valutazione di ammissibilità, della fattispecie processuale dedotta).
Dal che l’infondatezza delle censure in esame.
7. I primi due motivi dell’appello incidentale meritano di essere trattati congiuntamente in ragione dell’intima connessione che lega le ragioni su cui si fondano.
Il primo motivo incidentale deduce, come accennato, l’inammissibilità del ricorso di primo grado per mutatio libelli in riassunzione.
Gli appellanti incidentali lamentano che i ricorrenti davanti al giudice del lavoro avrebbero chiesto “genericamente la dichiarazione di illegittimità delle graduatorie della selezione; la disapplicazione della tabella di equiparazione allegata al Regolamento del personale dell’Agenzia”, mentre ‘annullamento è chiesto per la prima volta, a termine scaduto, in sede di trasposizione. In tal modo i signori Co. e Lo. non solo hanno mutato la natura della domanda (da sentenza di mero accertamento a pronuncia costitutiva di annullamento), ma anche la natura della situazione giuridica soggettiva fatta valere (diritto soggettivo davanti al GdL., interesse legittimo dinnanzi al G.O.)”.

 

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Il secondo motivo lamenta la tardiva impugnazione, davanti al T.A.R., “dell’art. 11 del Regolamento del personale e dell’avviso di selezione”.
Questa censura è conseguenza, sul piano logico, della precedente: sostengono gli appellanti incidentali che una simile domanda impugnatoria era estranea al ricorso proposto davanti al giudice del lavoro, e come tale deve ritenersi tardivamente proposta per la prima volta in sede di riassunzione.
8. I riferiti mezzi sono infondati.
Come ben chiarito dalla sentenza impugnata, se è vero che la trasposizione della domanda a seguito di declinatoria di giurisdizione non può che comportare (pena la perdita dei suoi effetti, come garantiti dalla relativa disciplina) l’identità della stessa e dunque il divieto di una mutatio, è altrettanto vero che l’individuazione del criterio discretivo fra emendatio e mutatio deve tener conto delle oggettive caratteristiche dei due processi di cui si tratta (per le ragioni indicate con chiarezza – in fattispecie strutturalmente speculare e con riferimento al previgente assetto normativo, ma con argomenti relativi a profili ricostruttivi ed esegetici comuni – dalle SS.UU. civili della Corte di Cassazione nella sentenza n. 9130/2011: “il legislatore ha adottato, non casualmente, i diversi termini di riassunzione e di riproposizione (pervero unificati nel regime del termine dall’art. 59, comma 4) avendo ben presente la necessità di distinguere le ipotesi della conservata attività della prima domanda per la identità dell'”ambiente” processuale, quello a quo e quello ad quem, da quella del passaggio da un regime prevalentemente impugnatorio ad un regime esclusivamente cognitivo del rapporto, ferma restando in entrambe le ipotesi la conservazione di una unicità del rapporto (….). Nel primo caso nessuna revisione della domanda, nè alcun adattamento del petitum, appare essere predicabile, nel secondo caso emerge essere necessaria la riproposizione – con relativa emendatio – “con le modalità e secondo le forme previste per il giudizio davanti al giudice adito in relazione al rito applicabile” (art. 59, comma 2 ultima parte citato), e pertanto tal riproposizione deve essere ragguagliata, nella sua idoneità, alla regola del giudice e del rito innanzi al quale il processo viene a continuare”).
9. Alla luce del superiore criterio ermeneutico le doglianze degli appellanti incidentali si rivelano infondate, perché tutti gli allegati indici di una pretesa mutatio libelli vanno invece ricondotti, ad avviso del Collegio, ad un fisiologico adattamento della domanda in seguito a translatio iudicii, in considerazione delle diverse caratteristiche del processo amministrativo rispetto al giudizio civile inizialmente incardinato.
In particolare, il criterio di valutazione della identità, con i soli adattamenti della domanda consentiti (in quanto imposti dalla diversità dell'”ambiente processuale”), non può evidentemente essere quello della ricognizione formale (o, peggio, formalistica) dell’articolazione delle richieste rivolte al giudice, quanto evidentemente quello della esatta individuazione sostanziale della pretesa siccome rappresentata in entrambe le sedi.
Va infatti rammentato che la disciplina della translatio iudicii si connota, sul piano funzionale, per l’esigenza di evitare che le incertezze nell’applicazione dei criteri di riparto – e la conseguente possibilità che la domanda esiti in una pronuncia, in rito, declinatoria della giurisdizione da parte del giudice adito, che obbliga ad una riproposizione della stessa davanti a quello indicato come competente – possano ridondare in danno del diritto di difesa in giudizio della parte.
Nel caso di specie è evidente la identità dei tratti caratterizzanti la pretesa avanzata con i due atti di promovimento in esame: in entrambi i casi infatti i ricorrenti chiedevano l’illegittimità dell’azione amministrativa (di ammissione alla procedura di soggetti non legittimati), e l’accertamento del loro diritto ad essere collocati al posto degli esclusi, in ragione del conseguente, automatico scorrimento delle relative graduatorie.
Il ricorso al T.A.R. non ha dunque colmato un deficit dell’originaria prospettazione, ma l’ha semplicemente adattata al diverso rimedio processuale.
Gli appellanti incidentali deducono in contrario che “La censura della graduatoria non poteva dunque prescindere, per essere accolta, dalla impugnazione anche dell’art. 11, comma 1, del regolamento e del pedissequo avviso di selezione. La qualcosa tuttavia è vano cercare nel ricorso originario al Giudice del lavoro”.
L’argomento non è condivisibile.
Avendo il giudice del lavoro la possibilità di disapplicare d’ufficio, in quanto illegittimo, il richiamato Regolamento, o al contrario (come rilevato dal T.A.R.) potendo praticarne un’interpretazione conforme, la circostanza che in quel contesto non ne fosse stata dedotta l’illegittimità per contrasto con la norma primaria non implica ciò che gli appellanti principali vorrebbero farne discendere, posto che nella domanda di accertamento come in quella sede proposta rientravano sia le conseguenti pronunce che il giudice avrebbe potuto adottare (anche d’ufficio, come nel caso in esame) di fronte alla denunciata illegittimità (per contrasto con la norma primaria) dell’ammissione dei non aventi titolo; sia i percorsi argomentativi possibili a supporto di tali pronunce (purché strumentali all’affermazione della illegittimità della graduatoria per mancanza di titolo del vincitore).
Quanto, infine, al fatto che i ricorrenti avrebbero mutato la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio, è appena il caso di osservare per un verso che la qualificazione della stessa compete al giudice, e che nel caso di specie proprio la declinatoria della giurisdizione del giudice del lavoro ha imposto agli odierni appellati di rivolgersi al giudice amministrativo chiedendo l’annullamento dei provvedimenti illegittimi (secondo il modello del giudizio impugnatorio).
10. L’appello principale e l’appello incidentale sono pertanto infondati, e come tali devono essere rigettati.
Sussistono giusti motivi, alla luce della peculiarità della fattispecie, per disporre la compensazione fra le parti delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, rigetta l’appello principale e l’appello incidentale.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2021 con l’intervento dei magistrati:
Massimiliano Noccelli – Presidente FF
Stefania Santoleri – Consigliere
Raffaello Sestini – Consigliere
Giovanni Tulumello – Consigliere, Estensore
Antonio

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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