Consiglio di Stato, Sentenza|18 maggio 2021| n. 3864.
Pianificazione urbanistica e previsione di condizioni peggiorative
Gli strumenti urbanistici comunali non possono contemplare condizioni peggiorative rispetto alle disposizioni del piano paesaggistico, gli stessi possono pur sempre disciplinare le aree vincolate con previsioni che tutelano anche il profilo ambientale e paesaggistico in modo più favorevole.
Sentenza|18 maggio 2021| n. 3864
Data udienza 18 marzo 2021
Integrale
Tag – parola chiave: Pianificazione urbanistica e previsione di condizioni peggiorative- Pianificazione urbanistica – Strumenti urbanistici comunali – Rapporto con il piano paesaggistico – Previsione di condizioni peggiorative – Non è ammessa
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 8830 del 2019, proposto dai signori Gi. Fa. ed altri, tutti in qualità di eredi del signor Ba. Fa., rappresentati e difesi dall’avvocato Sa. Di Cu., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
il Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ro. Gi., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
l’Ente Parco Nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni, in persona del legale rappresentante pro tempore, il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Province di Salerno e Avellino, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
lo Sportello Telematico Polifunzionale Sistema Cilento, già Sportello Unico Attività Produttive (Suap) per il Cilento, l’Azienda Sanitaria Locale di Salerno, la Provincia di Salerno, la Regione Campania, in persona dei legali rappresentati pro tempore, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno, sezione seconda, n. 450 del 22 marzo 2019, resa tra le parti, concernente il diniego del permesso di costruire una struttura adibita a casa vacanze ed il connesso risarcimento del danno.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di (omissis), dell’Ente Parco Nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni e del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Province di Salerno e Avellino;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 marzo 2021, svoltasi in video conferenza ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, il consigliere Nicola D’Angelo;
Udito, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, per i ricorrenti, l’avvocato Sa. Di Cu.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Pianificazione urbanistica e previsione di condizioni peggiorative
FATTO e DIRITTO
1. Il signor Ba. Fa., proprietario di un fondo nel Comune di (omissis) in un’area destinata a zona agricola dal programma di fabbricazione e ricompresa nel Piano Territoriale Paesistico del Cilento costiero, per la maggior parte, in zona R.I.R.I. e, per una minima parte, in zona R.U.A., ha impugnato dinanzi al Tar per la Campania, sezione staccata di Salerno, il diniego del permesso di costruire sullo stesso fondo un complesso residenziale adibito a casa vacanze.
1.1. In particolare, dopo aver chiesto al Suap del Cilento il rilascio del suddetto titolo edilizio, è stata convocata una prima conferenza di servizi, tenutasi nei giorni 5 e 12 ottobre 2010, nel corso della quale venivano acquisiti una serie di pareri.
1.2. Successivamente, veniva convocata un’ulteriore conferenza di servizi per l’acquisizione dei pareri risultati mancanti e nel corso della riunione, svoltasi in data 31 maggio 2011, si prendeva atto della nota n. 2565 del 26 maggio 2011, con cui il Comune di (omissis) esprimeva il parere urbanistico contrario alla realizzazione dell’opera anche sulla base della nota dell’11 marzo 2011 della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Province di Salerno e Avellino (quest’ultima evidenziava che, in ragione dell’avvenuta approvazione del Piano Territoriale Paesistico del Cilento Costiero, non si sarebbe verificato un mutamento della destinazione urbanistica del fondo su cui l’opera avrebbe dovuto essere realizzata).
Pianificazione urbanistica e previsione di condizioni peggiorative
1.3. Di conseguenza, il Suap, con provvedimento del 25 agosto 2011 prot. 1144, negava il rilascio del titolo, evidenziando che il progetto da assentire “non risulta dimensionato secondo la normativa prevista nella zona indicata come Agricola nel Programma di Fabbricazione vigente nel Comune di (omissis)”.
1.4. Il signor Fa. proponeva poi motivi aggiunti contro la deliberazione n. 7/2017, a mezzo della quale il Comune di (omissis) adottava il P.U.C., nella parte in cui esso ha destinato l’area di proprietà dell’interessato in parte in zona (omissis) (insediamenti produttivi), in parte in zona (omissis) (zona satura) e, infine, in parte in zona (omissis) (zona agricola collinare), quindi con destinazioni urbanistiche, non “pienamente conformi al progetto d’opera approvato in sede di conferenza di servizi”.
1.5. Il Tar di Salerno, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso ed i connessi motivi aggiunti. Lo stesso Tribunale ha infatti ritenuto infondati i motivi di gravame sostanzialmente riconducibili alla violazione dei principi generali in tema di pianificazione (segnatamente del rapporto di sovraordinazione del Piano Territoriale Paesaggistico (di seguito PTP) rispetto al piano di fabbricazione), alla contraddittorietà dell’azione amministrativa (sia il Comune che la Soprintendenza avevano in precedenza espresso un orientamento favorevole), alla mancata considerazione delle osservazioni formulate a seguito della comunicazione ex art. 10 bis legge n. 241 del 1990.
1.6. Il Tar ha poi ritenuto infondate anche le censure contenute nei motivi aggiunti e riferibili al difetto di motivazione del nuovo PUC che non si è conformato, relativamente all’area in sesame, al PTP e non avrebbe considerato il progetto presentato, nonché all’affidamento e alla violazione del principio tempus regit actum.
2. Gli eredi del ricorrente in primo grado, signori Gi. Fa. ed altri, hanno impugnato la suddetta sentenza, prospettando i seguenti motivi di appello.
Pianificazione urbanistica e previsione di condizioni peggiorative
2.1. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione dell’art. 135, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 42/2004. Violazione e falsa applicazione degli artt. 5, 7, 14 e 15 delle NTA del PTP Cilento Costiero. Contraddittorietà ed illogicità della motivazione.
2.1.1. Secondo gli appellanti, il Tar, nel respingere il primo motivo di ricorso, volto a censurare
l’illegittimità del diniego espresso dal Suap del Cilento per la pretesa difformità dell’opera rispetto alle previsioni del paino di fabbricazione, avrebbe erroneamente considerato il rapporto che
intercorre fra il PTP e strumenti urbanistici di rango comunale, sostenendo che essi opererebbero fra loro non secondo la relazione gerarchica indicata dall’art. 135 del d.lgs. n. 42/2004 (codice dei beni culturali e del paesaggio), ma soltanto secondo ambiti di rispettiva competenza. Per lo stesso Tribunale, lo strumento comunale sarebbe l’unico dotato di vocazione urbanistica direttamente applicabile alle attività edificatorie private. Ciò anche nelle zone sottoposte a tutela paesaggistica, ove le prescrizioni del PTP recherebbero soltanto – e per i soli profili di competenza – disposizioni e prescrizioni bisognevoli di essere attuate dai Comuni secondo le proprie specifiche necessità attraverso i propri strumenti urbanistici.
2.1.2. Tale impostazione, secondo parte appellante, sarebbe contraria alla legge la quale all’art. 135, commi 4 e 5, del d.lgs. n. 42/2004 prevede che nelle zone sottoposte a vincolo paesistico, i PTP
predispongono specifiche normative d’uso, urbanistico ed edilizio, sovrapponendosi completamente
ai piani urbanistici comunali, sui quali prevalgono direttamente, non solo per gli aspetti paesaggistici ed ambientali.
2.1.3. In attuazione della legge, l’art. 5 del PTP del Cilento costiero afferma poi che il Piano
nella sua interezza “costituisce norma immediatamente vincolante e prevalente nei confronti degli strumenti di pianificazione urbanistica comunali”. E ciò dovrebbe valere anche nel caso in cui le previsioni del PTP siano meno restrittive rispetto a quelle dello strumento urbanistico comunale.
2.1.4. D’altra parte, gli artt. 7, 14 e 15 delle NTA del PTP disciplinano in maniera specifica le altezze, le volumetrie, le cubature e le caratteristiche particolari e secondarie (ad esempio, balconi, aggetti, sporgenze, colorazione) che le strutture ricettive debbono riportare per essere assentite. In particolare, evidenziano gli appellanti, l’art. 7, comma 14, del PTP prevede che “nelle zone
agricole, sono ammessi esclusivamente edifici connessi con la conduzione agricola dei fondi o con attività turistico-ricettiva o agrituristica nei limiti indicati al successivo art 14, con tipologie
edilizie semplici. senza sporti, balconi, pensiline e similari […]”.
Pianificazione urbanistica e previsione di condizioni peggiorative
Secondo il successivo art. 14 del PTP, nelle zone RUA “E’ ammessa la possibilità di edificare nuove attrezzature turistiche ricettive a rotazione d’uso o complementari […] mediante piani
esecutivi o progetto esecutivo convenzionato”. Mentre, secondo il successivo art. 15, nelle zone RIRI sono ammessi “interventi edificatori a carattere abitativo, rurale, produttivo, commerciale, turistico ricettivo e turistico-complementare […]”.
2.2. Omessa Pronuncia. Violazione e falsa applicazione dell’art. 14-ter della legge n. 241 del 1990. Eccesso di potere per manifesta contraddittorietà fra più atti, carenza dei presupposti e sviamento. Ingiustizia manifesta.
2.2.1. La sentenza impugnata non si sarebbe pronunziata sulla seconda parte del primo motivo di ricorso, circa la violazione dell’art. 14-ter della legge n. 241 del 1990, applicando il quale il SUAP avrebbe dovuto concludere il procedimento in conformità con le posizioni prevalenti espresse in sede di conferenza di servizi.
2.3. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7, 8, 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241 del 1990, dell’art. 97 Cost., degli artt. 135, 143, 145, 147 e 148 del d.lgs. 42/2004, dell’art. 5 della legge n. 1150/1942, nonché degli artt. 5, 7, 14 e 15 delle NTA del PTP Cilento costiero”, della legge regionale della Campania n. 16/2004, nonché violazione dei principi generali in tema di annullamento e di pianificazione urbanistica.
2.3.1. La sentenza impugnata ha rigettato anche il secondo motivo di ricorso, secondo cui il mutamento di indirizzi espresso dalla Soprintendenza con la nota n. 6358 del 2011 avrebbe dovuto
tradursi in un annullamento o in una revoca del parere positivo già espresso nell’ambito della conferenza di servizi. Annullamento o revoca che, del pari, avrebbero dovuto maturare nell’ambito di un nuovo procedimento, assistito dalle garanzie di cui agli artt. 7, 21- quinques e 21-nonies, della legge n. 241 del 1990.
2.3.2. Il Tar ha invece erroneamente sostenuto che il ripensamento espresso dalla Soprintendenza sull’esegesi dell’ordine di priorità fra strumenti di governo del territorio non avrebbe affatto interessato il parere sulla conformità paesistica dell’opera perché quest’ultimo non atteneva agli aspetti di compatibilità urbanistica.
2.4. Omessa pronuncia su violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7, 8, 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241 del 1990, dell’art. 97 Cost. Violazione dei principi generali in tema di
annullamento e di pianificazione urbanistica.
Pianificazione urbanistica e previsione di condizioni peggiorative
2.4.1. La sentenza impugnata non avrebbe considerato la censura di cui alla seconda parte del secondo motivo di ricorso, attinente al fatto che il Comune, ricevuto l’orientamento contrario
della Soprintendenza del 2011, non ha valutato se la situazione dell’originario ricorrente si potesse accomunare ad altra indicata dalla Soprintendenza come precedente.
2.5. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, degli artt. 3, 7, 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/90, dell’art. 97 Cost, degli artt. 135, 143, 145, 147,
148 del d.lgs. 42/2004, dell’art. 5 della legge n. 1150/1942, degli artt. 5, 7, 14, 15, e 16 delle NTA del PTP “Cilento costiero”, nonché la violazione dei principi generali in tema di annullamento, di pianificazione urbanistica, eccesso di potere per travisamento ed erroneità dei presupposti, illogicità, perplessità, contraddittorietà, carenza assoluta di istruttoria e di motivazione.
2.5.1. La sentenza impugnata sarebbe erronea anche laddove ha rigettato il terzo motivo di ricorso.
Con esso il ricorrente originario aveva denunziato l’illegittimità del diniego sotto il profilo della contraddittorietà fra più atti. Evidenzia parte appellante, che con la nota n. 399 del 2009 il Comune di (omissis), nella convinzione di non poter più applicare le previsioni vincolistiche del piano di fabbricazione, aveva domandato alla Soprintendenza di voler esprimere indirizzi in ordine all’applicazione delle disposizioni del PTP. La stessa Soprintendenza aveva quindi riscontrato con nota 4209 del 2009 la richiesta affermando la decadenza e l’inapplicabilità dei vincoli dello strumento urbanistico comunale e la consequenziale applicabilità delle sole disposizioni del PTP
2.6. Error in iudicando. violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost., degli artt. 10 e 16 del DPR n. 380/2001, e degli artt. 3 e 7 della legge n. 241 del 1990. Eccesso di potere per contraddittorietà, travisamento, erroneità nei presupposti e sviamento. violazione del principio del legittimo affidamento.
2.6.1. All’originario ricorrente, dopo la conclusione favorevole della prima conferenza di servizi, sono stati notificati i provvedimenti determinativi degli importi per oneri di urbanizzazione e costi di costruzione, circostanza quest’ultima che ha fatto sorgere nello stesso il legittimo affidamento del rilascio del titolo edilizio. Per il Tar invece non vi sarebbe stato alcun legittimo affidamento in quanto l’interessato, utilizzando l’ordinaria diligenza, avrebbe ben potuto avvedersi della irrealizzabilità dell’opera alla luce del quadro normativo applicabile.
Pianificazione urbanistica e previsione di condizioni peggiorative
2.7. Omessa pronuncia su violazione degli artt. 3, 7, 8, 10-bis, 21-quinquies e 21-nonies della legge sul procedimento, dell’art. 97 Cost, degli artt. 135, 143, 145, 147, e 148 del d.lgs. 42/2004, dell’art. 5 della legge n. 1150/1942, degli artt. 5, 7, 14, 15 e 16 delle NTA del PTP. Violazione dei principi generali in tema di annullamento, di pianificazione urbanistica, eccesso di potere per travisamento ed erroneità dei presupposti, illogicità, perplessità, contraddittorietà, carenza assoluta di istruttoria e di motivazione, e sviamento.
2.7.1. Lamentano gli appellanti che la sentenza impugnata non avrebbe statuito sul quinto motivo di
ricorso relativo all’obliterazione, da parte dell’Amministrazione, delle osservazioni proposte dall’interessato a seguito del preavviso di rigetto, considerate solo con formule di stile.
2.8. Error in iudicando. violazione del principio del contrarius actus ed eccesso di potere per travisamento, erroneità nei presupposti e sviamento.
2.8.1. La sentenza impugnata ha respinto anche il motivo con cui l’originario ricorrente aveva denunziato che il ripensamento dell’Ufficio Tecnico comunale avrebbe necessariamente dovuto ripercorrere il medesimo iter che aveva portato all’accoglimento dell’istanza, con procedimento favorevolmente concluso sia presso il Suap, sia presso il Comune, e che era sfociato nella delibera consiliare di approvazione del progetto. Il giudice di primo grado ha invece erroneamente ritenuto che non essendosi ancora definito il procedimento autorizzativo dell’intervento, nessuna violazione dei principi relativi al contrarius actus avrebbe potuto rinvenirsi.
2.9. Error in iudicando. violazione e falsa applicazione dell’art. 135 del d.lgs. n. 42 del 2004. Violazione e falsa applicazione degli artt. 5, 7, 14, e 15 del PTP. Eccesso di potere per contraddittorietà, carenza di motivazione e di istruttoria, sviamento, difetto dei presupposti ed ingiustizia manifesta.
2.9.1. La sentenza impugnata ha rigettato tutte e tre le censure dedotte nel ricorso per motivi aggiunti. Il Tar ha infatti ritenuto inammissibile per carenza di interesse e comunque infondato nel merito il primo motivo, riguardante il mancato adeguamento del PUC al PTP e il conseguente impedimento alla realizzabilità dell’intervento progettato. Lo steso Tribunale ha invece considerato l’equiordinazione dei piani secondo ambiti di competenza (comunale e PTP) con sostanziale configurabilità di quest’ultimo alla stregua di una normativa di indirizzo settoriale in evidente contrasto con la normativa di settore.
2.10. Error in iudicando. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, eccesso di potere per difetto di motivazione, irragionevolezza, contraddittorietà, ingiustizia manifesta e
sviamento, violazione degli artt. 21 nonies e quinquies della legge n. 241/1990, dell’art. 97 Cost. e del principio del contrarius actus.
2.10.1. La sentenza ha rigettato anche il secondo motivo con il quale era stato dedotto che il diniego, per le modalità con cui era stato reso, risultava frutto di una istruttoria manchevole, ed ha posto l’accento sul fatto che il contrasto fra le positive determinazioni della conferenza di servizi ed i successivi atti di tenore negativo avrebbe dovuto indurre l’Amministrazione ad argomentare in maniera stringente sulla asserita prevalenza delle disposizioni del piano di fabbricazione su quelle del PTP.
2.10.2. Parte appellante ribadisce invece che l’Amministrazione avrebbe dovuto annullare le suddette determinazioni secondo le modalità previste dagli artt. 21- quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990, restituendo i contributi di costruzione versati.
2.11. Error in iudicando. Violazione del principio della c.d. “doppia conformità ” urbanistica, eccesso di potere per travisamento, sviamento, irragionevolezza ed ingiustizia manifesta.
2.11.1. La sentenza ha rigettato nel merito anche il motivo con il quale il ricorrente aveva dimostrato l’assentibilità del progetto alla luce del nuovo PUC (le disposizioni del PTP, cui il PUC avrebbe dovuto conformarsi, erano consentanee alla predetta realizzazione, ed il lotto era stato ‘zonizzatò ). Il Tar ha invece ritenuto erroneamente il motivo palesemente infondato, in quanto ha considerato che con lo stesso si mirasse a valutare la legittimità del provvedimento di diniego alla
luce di una regolazione sopravvenuta, in spregio rispetto al principio tempus regit actum.
3. Il Ministero per i Beni e le Attività culturali e l’Ente Parco Nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni si sono costituiti in giudizio il 14 novembre 2019
4. Gli appellanti hanno depositato documenti il 19 novembre 2019 e memorie il 25 e il 27 novembre 2019.
5. Le Amministrazioni intimate hanno anch’esse depositato una memoria il 25 novembre 2019 nella quale hanno evidenziato la loro estraneità alla vicenda, non avendo le impugnative proposte a suo tempo ad oggetto alcun provvedimento da essi assunto.
6. Il 31 gennaio 2020 si è costituito il Comune di (omissis) chiedendo il rigetto dell’appello. Ha poi depositato documenti il 5 febbraio 2020, una memoria il 15 febbraio 2021 ed una replica il 25 febbraio 2021.
7. Parte appellante ha depositato una ulteriore memoria il 15 febbraio 2021 ed una replica il 25 febbraio 2021.
8. Sia il Comune che le Amministrazioni intimate hanno infine depositato note di udienza, ai sensi dell’art. 4, comma 1, del decreto legge n. 28 del 2020, così come integrato dall’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, rispettivamente il 16 e il 16 marzo 2021, chiedendo il passaggio in decisone della controversia.
9. La causa è stata trattenuta per la decisione, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, nell’udienza pubblica tenutasi in video conferenza il 18 marzo 2021.
10. L’appello non è fondato.
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11. Nel 2010 il signor Ba. Fa., dante causa degli odierni appellanti, ha presentato un’istanza per il rilascio del titolo abilitativo per la costruzione di un complesso residenziale adibito a casa vacanze su un terreno ricadente nell’ambito del Piano Territoriale Paesistico (PTP) del Cilento Costiero (approvato con D.M. 4 ottobre 1997), in parte in zona RUA (recupero urbanistico ambientale) ed in parte in zona RIRI (Riqualificazione Insediamenti Rurali Infrastrutturali).
11.1. Il Suap Cilento ha quindi convocato una conferenza di servizi ai sensi dell’art. 14 della legge n. 241/1990 per acquisire i pareri delle diverse Amministrazioni interessate a pronunciarsi. In occasione della prima seduta del 5 ottobre 2010, l’Ente Parco Nazionale del Cilento e del Vallo di Diano ha espresso il proprio parere favorevole con nota prot. 15287/2010. Successivamente, anche la Soprintendenza, con nota prot. 25049 dell’8 ottobre 2010, ha espresso un parere parzialmente favorevole e la conferenza di servizi si è pertanto conclusa con una determinazione favorevole per la successiva approvazione del progetto e del relativo schema di convenzione da parte del Comune di (omissis).
11.2. L’Amministrazione comunale, con provvedimento prot. n. 3837/2010, ha poi affermato l’insussistenza di contrasti tra il progetto ed il PTP richiedendo all’interessato il versamento di oneri di urbanizzazione. Con deliberazione n. 44/2011, il Comune di (omissis) ha approvato lo schema di convenzione e avviato l’iter istruttorio finalizzato al rilascio del permesso di costruire.
11.3. Nella fase istruttoria, l’Ufficio Tecnico comunale, con nota prot. n. 2565 del 26 maggio 2011, ha tuttavia reso un parere contrario al progetto, rilevando che l’area era comunque inserita in zona agricola e pertanto non edificabile secondo il piano di fabbricazione comunale. Il SUAP, conseguentemente, con determinazione prot. n. 1144 del 25 agosto 2011 ha negato il rilascio del titolo per la realizzazione del progetto.
11.4. La determina del Suap è stata impugnata dal signor Ba. Fa. dianzi al Tar di Salerno.
11.5. Nelle more del giudizio, il Comune di (omissis) ha approvato il PUC con delibera di Consiglio Comunale n. 7 del 20 febbraio 2017, anch’essa impugnata dal signor Fa. con motivi aggiunti.
11.6. Con la sentenza indicata in epigrafe, n. 450/2019, il Tar di Salerno ha respinto il ricorso ed i motivi aggiunti.
12. Ciò premesso, nei motivi di appello, che possono essere trattati congiuntamente, le censure più rilevanti si concentrano su tre aspetti: (i) la violazione dei principi generali in tema di pianificazione conseguenti al mancato rispetto del rapporto di sovraordinazione del Piano Territoriale Paesaggistico sul piano di fabbricazione comunale; (ii) la contraddittorietà dell’azione amministrativa, riconducibile alla circostanza che sia Comune, sia la Soprintendenza avevano in precedenza espresso un orientamento favorevole al progetto; (iii) la mancata osservanza delle regole relative al cd. contrarius actus e alla tutela dell’affidamento conseguenti alla diversa determinazione finale.
12.1. Nel contesto del ricorso in esame, infatti, i suddetti profili di gravame appaiono quelli più liquidi (secondo le coordinate interpretative dettate dall’Adunanza plenaria 27 aprile 2015, n. 5). Di conseguenza, in ossequio al superiore principio di economia dei mezzi processuali, il Collegio ritiene che la controversia possa essere risolta proprio esaminando in via prioritaria tali motivi di appello, ritenuti centrale ai fini della decisione.
13. Quanto al primo profilo, cioè quello relativo alla invocata prevalenza del PTP sullo strumento urbanistico comunale, non appare infondata la ricostruzione data dal Tar alla materia ed in particolare al rilievo della circostanza che la pianificazione paesaggistica e quella urbanistica perseguono diverse finalità e sono “preordinate alla cura di interessi diversi, ancorché fra loro correlati”.
13.1. La pianificazione urbanistica, contenuta, nel caso di specie, nel programma di fabbricazione del Comune di (omissis), ha infatti la finalità di disciplinare, in coerenza con i valori paesaggistici ed ambientali alla base dello strumento di pianificazione territoriale, la diversa destinazione urbanistica delle zone del territorio comunale secondo principi di gestione complessiva ed armonica dello stesso.
Pianificazione urbanistica e previsione di condizioni peggiorative
13.2. In sostanza, la pianificazione comunale è preordinata alla gestione della vocazione urbanistica delle diverse zone, mentre quella paesaggistica tende a conformare le diverse aree, salvaguardando i valori di tutela ambientale. Di conseguenza, solo qualora lo strumento urbanistico generale contrasti con i limiti posti dal piano territoriale paesaggistico quest’ultimo prevarrà, essendo “prevalenti” non tanto le sue prescrizioni quanto gli interessi di tutela dallo stesso garantiti.
13.3. D’altra parte, se ai sensi dell’art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42/2004 gli strumenti urbanistici comunali non possono contemplare condizioni peggiorative rispetto alle disposizioni del piano paesaggistico, gli stessi possono pur sempre disciplinare le aree vincolate con previsioni che tutelano anche il profilo ambientale e paesaggistico in modo più favorevole (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 8 luglio 2019, n. 4778).
13.4. In questo quadro, le prescrizioni concrete del PTP, richiamate dagli appellanti a conforto della tesi sul potere conformativo dello stesso, sono in realtà dettate sempre con la finalizzazione della tutela paesaggistica. Interpretando diversamente, si avrebbe uno spostamento di quelle competenze pianificatorie che sono invece attribuite dalla legge al Comune.
13.5. In definitiva, il Comune di (omissis) non avrebbe potuto consentire la destinazione dell’area di cui è causa (zona agricola) ad un uso urbanistico diverso da quello previsto dal suo strumento di pianificazione, comunque più restrittivo e perciò rispettoso delle prescrizioni del PTP.
14. In relazione al secondo profilo sopra enucleato, concernente la lamentata contraddittorietà dell’azione amministrativa, va rilevato che anche su questo punto non sembra incongrua la conclusione del Tar. In sostanza, la Soprintendenza ha espresso un primo parere favorevole quanto ai profili paesaggistici, predisponendo, peraltro, alcune prescrizioni rispetto al progetto originariamente presentato. Lo stesso organo ha poi ritenuto, con la nota dell’11 marzo 2011, non condivisibile la tesi dell’immediata precettività delle prescrizioni del PTP.
14.1. Sul piano dell’azione del Comune, quest’ultimo ha dato avvio alla fase istruttoria e in quella sede è stato reso il parere dell’Ufficio Tecnico che ha evidenziato la contraddittorietà del progetto presentato con la destinazione urbanistica della zona. In tale contesto non può dunque ritenersi contraddittorio il comportamento della stessa Amministrazione, la quale non aveva ancora “consumato” il potere di decidere su quanto richiesto.
15. Infine, deve ritenersi escluso che nel caso in esame possa configurarsi un’ipotesi di contrarius actus e quindi di violazione dei principi ad esso riferibili in ordine alle garanzie procedimentali. Come detto, non si è trattato di un nuovo esercizio del potere, ma di atti (interni) che sono stati racchiusi all’interno dello stesso procedimento.
15.1. Né può essere ravvisato un legittimo affidamento al rilascio del permesso di costruire, tenuto conto delle ragioni sopra esposte (il procedimento non si era concluso) e della circostanza che anche le somme versate a titolo di oneri di urbanizzazione sono state poi restituite.
15.2. Nel caso in esame, mancano comunque talune condizioni per ravvisare l’affidamento invocato e cioè un elemento soggettivo, rappresentato dalla plausibile convinzione del privato di avere titolo all’utilità richiesta (la destinazione del terreno era agricola) e un elemento cronologico, ovvero il passaggio del tempo che rafforza la convinzione della spettanza del bene della vita (il parere negativo al rilascio del titolo è intervenuto dopo pochi mesi).
16. In aggiunta alle suddette considerazioni, va poi evidenziato che anche il rigetto dei motivi aggiunti proposti in primo grado sul nuovo PUC non sembra suscettibile di censura, quantomeno alla luce delle possibili previsioni dello strumento comunale in senso più restrittivo rispetto al PTP e della giurisprudenza formatasi in tema di motivazione della pianificazione di un’area in senso difforme da quanto in precedenza chiesto dall’interessato.
16.1. Se è vero che le previsioni dei piani paesaggistici sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici (così come esplicitamente dispone l’art. 145, comma 3, d.lgs. n. 42/2004), non vi è, come detto, alcuna preclusione a che gli strumenti urbanistici dettino, nell’ambito di propria competenza, disposizioni aggiuntive anche più restrittive dello strumento sovraordinato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 3 gennaio 2018, n. 32).
16.2. E’ inoltre principio consolidato che in sede di pianificazione urbanistica le scelte relative alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, salvo che sussistano particolari situazioni che abbiano creato aspettative o affidamenti, con conseguente inapplicabilità della disciplina della motivazione degli atti amministrativi di cui all’art. 3 della legge n. 241/1990, essendone esentati gli atti a contenuto generale e, dunque, anche quelli pianificatori generali (cfr. ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 8 giugno 2020, n. 3632).
17. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.
18. Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c.. Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati, come sopra detto, sono stati infatti dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di segno diverso.
19. Le spese della presente fase di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come indicato nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna gli appellanti al pagamento delle spese della presente fase di giudizio secondo le seguenti indicazioni:
– complessivi euro 2.000,00(duemila/00) in favore del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e dell’Ente Parco Nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni, oltre agli altri oneri previsti per legge;
– euro 2.000,00(duemila /00) in favore del Comune di (omissis), oltre agli altri oneri previsti per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dal Consiglio di Stato nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2021, svoltasi da remoto in audio conferenza, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Roberto Giovagnoli – Presidente
Daniela Di Carlo – Consigliere
Francesco Gambato Spisani – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere, Estensore
Michele Pizzi – Consigliere
Pianificazione urbanistica e previsione di condizioni peggiorative
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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