Consiglio di Stato, Sezione sesta, Sentenza 15 settembre 2020, n. 5461.
Omessa impugnazione del provvedimento presupposto ed autonomamente lesivo, divenuto inoppugnabile, è inammissibile l’impugnazione dell’atto conseguenziale per vizi riconducibili all’atto presupposto. In detta ipotesi, infatti, il ricorso avverso l’atto presupponente è ammissibile solo nella misura in cui si facciano valere vizi propri ed autonomi di tale atto, mentre è inammissibile ove si intenda far valere con esso vizi dell’atto presupposto immediatamente lesivo e non impugnato.
Sentenza 15 settembre 2020, n. 5461
Data udienza 16 luglio 2020
Tag – parola chiave: Atti amministrativi – Rapporto di conseguenzialità – Omessa impugnazione di un provvedimento presupposto – Conseguenze
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9386 del 2019, proposto dalla
Vi. Se. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, dott.ssa Co. Pe., rappresentata e difesa dall’avv. Al. Ru., con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del dott. Al. Pl., in Roma, via (…)
contro
Regione Abruzzo, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliata presso gli Uffici della stessa, in Roma, via (…)
per la riforma e/o l’annullamento,
previa sospensione dell’esecutività,
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo – sede di L’Aquila, Sezione Prima, n. 184/2019 del 1° aprile 2019, resa tra le parti, non notificata, nella parte in cui ha dichiarato inammissibile il primo motivo ed ha parzialmente respinto il terzo motivo del ricorso R.G. n. 21/2018, promosso dalla Vi. Se. S.r.l. avverso la deliberazione della Giunta Regionale dell’Abruzzo del 25 ottobre 2017, n. 611, avente ad oggetto il “Manuale Operativo per i controlli ispettivi delle Case di Cura private accreditate della Regione Abruzzo”
e per la declaratoria
dell’obbligo a carico della Regione Abruzzo di ritirare o modificare il decreto del Commissario ad acta recante il n. 50/2011.
Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;
Vista l’istanza di sospensione della sentenza appellata e preso atto del suo rinvio al merito;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Abruzzo;
Viste le memorie, i documenti e le repliche delle parti;
Viste le brevi note d’udienza depositate dall’appellante;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 84, commi 5 e 6, del d.l. 17 marzo 2020, n. 18, conv. con l. 24 aprile 2020, n. 27;
Visto, altresì, l’art. 4 del d.l. 30 aprile 2020, n. 28, conv. con l. 25 giugno 2020, n. 70;
Relatore nell’udienza del 16 luglio 2020 il Cons. Pietro De Berardinis, in collegamento da remoto in videoconferenza;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue
FATTO e DIRITTO
1. L’appellante, Vi. Se. S.r.l. (d’ora in avanti anche: Casa di cura), espone di essere una struttura sanitaria privata accreditata dalla Regione Abruzzo per erogare prestazioni di assistenza sanitaria ospedaliera e di riabilitazione di lungodegenza post-acuzie.
1.1. Con ricorso R.G. n. 21/2018 la struttura impugnava dinanzi al T.A.R. Abruzzo, sede di L’Aquila, la deliberazione della Giunta Regionale dell’Abruzzo (D.G.R.) del 25 ottobre 2017, n. 611, avente ad oggetto il “Manuale Operativo per i controlli ispettivi delle Case di Cura private accreditate della Regione Abruzzo”, ritenendola lesiva dei propri diritti ed interessi.
1.2. L’adito T.A.R., tuttavia, con sentenza n. 184/2019 del 1° aprile 2019, accoglieva solo in minima parte il ricorso, dichiarando inammissibile il primo motivo e respingendo il secondo e il terzo motivo ivi dedotti (tranne, per il terzo, la censura di cui al par. 9.2 della sentenza).
2. Con l’appello in epigrafe la Casa di cura ha, pertanto, impugnato l’ora citata sentenza del T.A.R. Abruzzo – L’Aquila, n. 184/2019, limitatamente alla parte in cui questa ha dichiarato inammissibile il primo motivo e respinto il terzo motivo del ricorso R.G. n. 21/2018.
2.1. Nello specifico, con il predetto primo motivo la Casa di cura aveva lamentato che la deliberazione impugnata avrebbe illegittimamente recepito e applicato i decreti del Commissario ad acta n. 50/2011 e n. 8/2012, sebbene tali decreti non fossero stati approvati dal Ministero della Salute ed anzi avessero incontrato l’avviso contrario del Ministero. Secondo la ricorrente, ciò avrebbe implicato la violazione dell’art. 3 dell’Accordo del 2007 per l’attuazione del Piano di rientro dal disavanzo sanitario, che impone la preventiva approvazione del Ministero della Salute per i provvedimenti regionali in materia di spesa e di programmazione. Inoltre la deliberazione della Giunta Regionale (D.G.R.) n. 644/2016 avrebbe stabilito, una volta scaduto il regime commissariale, il ritiro o la modifica dei provvedimenti approvati in difformità dai pareri ministeriali.
2.2. Sul punto occorre precisare sin da subito che il Commissario ad acta per il rientro dal disavanzo sanitario, con il decreto n. 50/2011 contenente “il Piano regionale per la riduzione delle prestazioni inappropriate”, ha individuato le soglie di ammissibilità regionali per i n. 43 DRG ad alto rischio di inappropriatezza di cui all’allegato C) al d.P.C.M. 29 novembre 2001, recante l’individuazione dei cd. Livelli Essenziali di Assistenza (L.E.A.). Successivamente, il Commissario ad acta ha adottato il decreto n. 8/2012, con cui sono state introdotte talune precisazioni al precedente decreto n. 50/2011: in particolare, esso ha definito i criteri di applicazione degli effetti economici del decreto n. 50/2011 in relazione alle prestazioni che eccedono le suddette soglie di ammissibilità .
2.3. Il T.A.R., tuttavia, ha giudicato inammissibile il suesposto primo motivo di ricorso, in quanto la D.G.R. n. 611/2017 – oggetto dell’impugnativa – sarebbe atto meramente ricognitivo dei precedenti atti e, dunque, anche dei decreti commissariali n. 50/2011 e n. 8/2012: per far valere ogni eventuale ragione di invalidità e/o inefficacia di tali decreti, quindi, sarebbe stato necessario che la Casa di cura li avesse tempestivamente impugnati, ma ciò non è avvenuto, con conseguente inammissibilità del motivo in esame, nella misura in cui esso, tramite l’impugnazione del “Manuale Operativo”, pretende di far valere vizi dei decreti in questione.
3. Nel terzo motivo del ricorso di primo grado la struttura sanitaria ha, poi, dedotto molteplici profili di illegittimità dell’impugnata deliberazione n. 611/2017, nella parte in cui il “Manuale Operativo” con essa approvato disciplina le modalità di controllo delle condizioni di appropriatezza dei ricoveri di riabilitazione. La sentenza appellata ha, tuttavia, accolto solo la censura incentrata sulla violazione del d.m. 18 ottobre 2012, lì dove questo prevede, per i ricoveri clinicamente appropriati, la riduzione del 40% della remunerazione tariffaria per le giornate oltre soglia; tutte le restanti censure sono state giudicate infondate, per le ragioni di seguito sintetizzate.
3.1. In primo luogo, la struttura sanitaria ha lamentato che la regolamentazione del suddetto controllo sarebbe stata disposta sulla base dello schema di un decreto ministeriale trasmesso dalla Commissione Salute alle Regioni in data 1° giugno 2017, ma non in vigore, in quanto non registrato dalla Corte dei conti.
3.2. Il T.A.R. ha disatteso la censura, osservando che il “Manuale Operativo” non dà attuazione allo schema di decreto ministeriale, ma si limita a rimandare ad esso onde consentire ai soggetti deputati ai controlli di meglio orientare le proprie valutazioni di inappropriatezza dei ricoveri: tali valutazioni, nondimeno, per espressa previsione dell’atto gravato, debbono comunque essere effettuate sulla base dell’esame della documentazione clinica.
3.3. In seconda battuta, la Casa di cura ha contestato il metodo usato per il giudizio di appropriatezza, basato esclusivamente su diagnosi effettuate da terzi estranei all’equipe riabilitativa multidisciplinare, che darebbe esiti paradossali (come escludere pazienti con reali bisogni riabilitativi o, al contrario, ritenere appropriati ricoveri in “setting” assistenziali non congrui).
3.4. I giudici di prime cure, tuttavia, hanno dichiarato la censura priva di pregio, ritenendo che non è irragionevole affidare a terzi estranei all’equipe riabilitativa il giudizio di appropriatezza, poiché : I) trattasi di valutazione espressa comunque da medici e non disancorata dai reali bisogni riabilitativi; II) detto giudizio è formulato sulla base della documentazione clinica.
3.5. Ancora, la ricorrente ha contestato che l’Allegato 3) allo schema di decreto non recherebbe codici per le diagnosi secondarie relative ai malati di Parkinson o ai parkinsonismi, rendendo in tal modo inappropriati i ricoveri per questa categoria di malati.
3.6. Il T.A.R. ha dichiarato priva di pregio la censura, perché le valutazioni sono sempre effettuate in base alla reale situazione del paziente, così come risultante dalla documentazione clinica.
3.7. Da ultimo, la Casa di cura ha contestato lo schema di decreto lì dove riferito esclusivamente alla possibilità di trasferimento in riabilitazione dal reparto di ortopedia, mentre i pazienti che necessitano di riabilitazione ospedaliera potrebbero ben provenire anche da altri reparti.
3.8. Il T.A.R. ha ritenuto la censura inammissibile, perché rivolta contro uno schema di decreto non ancora emanato, richiamando l’art. 34, comma 2, c.p.a., e comunque infondata, perché i ricoveri in riabilitazione non sarebbero previsti solo dal reparto di ortopedia, bensì pure dai reparti di cardiologia, pneumologia e neurologia, secondo determinati criteri di appropriatezza.
4. Con il primo motivo dell’appello la Casa di cura ha dedotto le seguenti censure: violazione e falsa applicazione della D.G.R. n. 224 del 13 marzo 2007, con la quale è stato approvato l’Accordo tra il Ministro della Salute, il Ministro dell’Economia e delle Finanze e la Regione Abruzzo per l’attuazione del Piano di rientro di individuazione degli interventi per il perseguimento dell’equilibrio economico ai sensi dell’art. 1, comma 180, della l. 30 dicembre 2004, n. 311; violazione e falsa applicazione della D.G.R. n. 644 del 20 ottobre 2016; errore sui presupposti; errata istruttoria; illogicità manifesta e contraddittorietà .
4.1. In sintesi, la struttura sanitaria contesta, anzitutto, il giudizio di inammissibilità del primo motivo del ricorso di primo grado, allegando gli elementi che lo renderebbero ammissibile. Da un lato, infatti, l’impugnata D.G.R. n. 611/2017 non sarebbe per nulla atto ricognitivo dei precedenti provvedimenti, avendo la Regione Abruzzo provveduto per la prima volta – proprio con la D.G.R. n. 611/2017 – a dettare le sanzioni per il mancato rispetto delle soglie di ammissibilità regionale fissate dal decreto n. 50/2011, cosicché quest’ultimo sarebbe divenuto lesivo solo con l’introduzione, da parte della D.G.R. n. 611 cit., delle suindicate sanzioni. Inoltre, la scansione temporale degli atti che si sono succeduti in materia darebbe conto dell’erroneità della tesi del T.A.R., secondo cui per far valere l’invalidità o l’inefficacia del decreto commissariale n. 50/2011, la Vi. Se. S.r.l. avrebbe dovuto impugnarlo immediatamente. In ogni caso, la deliberazione n. 611/2017 sarebbe affetta da vizi autonomi, che la renderebbero radicalmente illegittima (v. il par. successivo).
4.2. Dopo aver sostenuto l’ammissibilità del primo motivo del ricorso di primo grado, la Casa di cura ne ha riproposto il contenuto di merito, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., concludendo per il suo accoglimento. In particolare, i decreti commissariali nn. 50/2011 e 8/2012 sarebbero affetti da gravi omissioni ed errori e per tal ragione sarebbero stati entrambi censurati dal Ministero della Salute e da quello dell’Economia e delle Finanze, sicché la D.G.R. n. 611/2017, avendo dato ad essi applicazione, sarebbe illegittima: infatti, l’Accordo del 2007 per l’attuazione del Piano di rientro avrebbe previsto, per gli atti quali i decreti commissariali in questione, la previa approvazione dei suddetti Ministeri. Anzi, la circostanza che i decreti nn. 50/2011 e 8/2012 siano stati approvati dal Commissario ad acta in difformità dal parere ministeriale, avrebbe imposto, ai sensi della D.G.R. n. 644/2016, una volta cessato il regime commissariale, il loro ritiro o la loro modifica.
4.3. Con il secondo motivo di appello la Casa di cura ha formulato le censure di: violazione e falsa applicazione dell’art. 117 della Cost.; violazione e falsa applicazione dell’art. 17 della l. n. 400/1988; errore sui presupposti; illogicità manifesta; eccesso di potere e carente e/o errata istruttoria.
4.4. In particolare, l’appellante contesta le valutazioni di inammissibilità e di infondatezza espresse dal T.A.R. in ordine al terzo motivo del ricorso di primo grado. Nello specifico, la fondatezza delle censure della Casa di cura si coglierebbe sotto i seguenti profili:
a) la Regione Abruzzo avrebbe recepito nella deliberazione n. 611/2017 un decreto ministeriale non ancora entrato in vigore, anticipandone gli effetti, e ciò emergerebbe dal fatto che il predetto decreto sarebbe riportato quale Allegato A) del “Manuale Operativo” approvato con la citata deliberazione, che è “parte integrante e sostanziale” di questa;
b) l’affidamento del giudizio di appropriatezza alle diagnosi di terzi estranei all’equipe riabilitativa multidisciplinare potrebbe condurre a risultati paradossali, in quanto il giudizio espresso in sede di dimissione sulla base della documentazione clinica derivante dall’evento acuto (in ipotesi: identico per due pazienti) non consente di verificare le effettive esigenze riabilitative del paziente. Ai fini della valutazione di appropriatezza del ricovero riabilitativo sarebbe stato necessario considerare tutta una serie di ulteriori elementi (la presenza di stabilità clinica del paziente, la necessità della sorveglianza medico-infermieristica per 24 ore, la presenza di una prognosi riabilitativa favorevole, ecc.), di cui, invece, non vi sarebbe traccia nel provvedimento impugnato;
c) l’Allegato 3 allo schema di decreto ministeriale sarebbe privo dei codici per le diagnosi secondarie relative ai malati di Parkinson o ai parkinsonismi, rendendo così inappropriati i ricoveri per questa categoria di malati, ma il T.A.R. non avrebbe ben compreso la censura, incentrandosi sulla differente questione delle modalità di valutazione dei pazienti affetti dal morbo di Parkinson;
d) infine, la censura avente ad oggetto l’illegittimità della previsione del decreto ministeriale che ha ammesso la possibilità di trasferimento in riabilitazione dal solo reparto di ortopedia, e non anche da altri reparti, sarebbe sia ammissibile (perché il predetto decreto, pur se non ancora emanato, sarebbe stato recepito dalla D.G.R. n. 611/2017, che gli avrebbe dato applicazione), sia fondata (dal momento che nell’ultimo par. dell’Allegato 4 allo schema di decreto si farebbe riferimento alla sola possibilità di trasferimento dal reparto di ortopedia).
5. L’appellante, che ha chiesto la sospensione della sentenza impugnata, ha concluso per la riforma in parte qua della sentenza, nonché per la declaratoria dell’obbligo della Regione Abruzzo di ritirare o modificare il decreto del Commissario ad acta n. 50/2011.
5.1. Si è costituita nel giudizio di appello la Regione Abruzzo, patrocinata dall’Avvocatura Generale dello Stato, depositando memoria difensiva in vista della camera di consiglio fissata per la discussione dell’istanza cautelare e resistendo alle domande di controparte.
5.2. Nella camera di consiglio del 16 gennaio 2020 il Presidente del Collegio, sull’accordo delle parti e previa rinuncia dell’appellante alla domanda cautelare, ha disposto il rinvio al merito del ricorso all’udienza del 16 luglio 2020.
5.3. In vista della discussione del merito dell’appello, ambedue le parti hanno depositato memorie. La Casa di cura ha depositato, inoltre, documenti, memoria di replica e brevi note d’udienza, con cui ha ribadito le conclusioni già rassegnate.
5.4. All’udienza del 16 luglio 2020, tenutasi in collegamento da remoto con le modalità di cui all’art. 84 del d.l. n. 18/2020 (conv. con l. n. 27/2020) e all’art. 4 del d.l. n. 28/2020 (conv. con l. n. 70/2020), la causa è stata trattenuta in decisione.
6. L’appello è parzialmente fondato, nei termini che di seguito si espongono.
7. In particolare, è infondato il primo motivo dell’appello, con cui viene censurata la valutazione di inammissibilità del primo motivo del ricorso di primo grado contenuta nella sentenza del T.A.R.: per questo verso, infatti, tale sentenza è meritevole di conferma.
7.1. Invero, la Regione Abruzzo ha fornito nel giudizio di primo grado la prova dell’applicazione dei decreti commissariali nn. 50/2011 e 8/2012 nei rapporti contrattuali intercorsi nel tempo tra la stessa Amministrazione regionale e le strutture sanitarie accreditate, compresa l’appellante. Si richiamano sul punto, a titolo esemplificativo:
– il contratto per l’erogazione delle prestazioni ospedaliere per le annualità 2014/2015, approvato con deliberazione del Commissario ad acta n. 59/2015 (v. all.ti 10-13 depositati dalla Regione nel primo elenco del 2 febbraio 2018). Nelle premesse di detto contratto, che risulta sottoscritto, tra gli altri, dalla Vi. Se. S.r.l. (cfr. la nota del Commissario ad acta prot. RA/172171/COMM del 30 giugno 2015, trasmessa ai Ministeri della Salute e dell’Economica e delle Finanze, v. all. 1 del secondo elenco depositato il 2 febbraio 2018), le parti prendono atto del “Decreto del Commissario ad Acta n. 50 del 16/11/2011 (…..), come successivamente modificato ed integrato con i Decreti Commissariali n. 63 del 07/12/2011 e n. 8 del 12/03/2012, con il quale sono state approvate le soglie di ammissibilità calcolate per specifico DRG unitamente ai disciplinari tecnici per i DRG medici e DRG chirurgici trasferiti in regime ambulatoriale, di cui all’allegato B del Patto della Salute 2010 – 2012 (…..), e stabiliti criteri per la verifica dell’appropriatezza delle relative prestazioni”;
– il contratto per l’erogazione di prestazioni ospedaliere per l’annualità 2018 concluso tra la Regione e le Aziende Sanitarie Locali della Regione Abruzzo, da un lato, e la Vi. Se. S.r.l., dall’altro (v. all. 9 del secondo elenco depositato il 2 febbraio 2018), il quale reca nelle premesse una presa d’atto pressoché identica a quella appena vista del contenuto dei decreti del Commissario ad acta n. 50 del 16 novembre 2011 e n. 8 del 12 marzo 2012.
7.2. Merita condivisione, perciò, l’eccezione formulata a tal proposito dalla difesa regionale, la quale ha sottolineato come la Casa di cura appellante abbia preso ripetutamente atto in sede contrattuale dei decreti commissariali n. 50/2011 e n. 8/2012, adottandone i contenuti (produzione e fatturazione di prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale complessa “SDAC” – cd. “Schede dimissione ambulatoriale complessa”) e gli effetti (connesse liquidazioni), pur con la difficoltà ad emettere note di credito per le prestazioni inappropriate in base ai criteri applicativi degli effetti economici previsti dal decreto n. 50/2011.
7.3. Va, poi, richiamato il decreto del Commissario ad acta n. 64 del 14 novembre 2012, avente ad oggetto l'”Approvazione Protocolli di Valutazione per le Verifiche di Appropriatezza, Legittimità e Congruità delle prestazioni sanitarie erogate dalle Strutture Accreditate”, il cui protocollo allegato recita, tra l’altro, che “Le AASSLL devono tenere conto delle risultanze periodiche dei controlli NOC (id est: Nucleo Operativo di Controllo) al fine del corretto abbattimento di cui alle soglie stabilite con il richiamato Decreto Commissariale n. 50 del 16/11/2011 e s.m.i”.
7.4. Dagli atti suesposti si ricava, quindi, che il decreto n. 50/2011 e il decreto n. 8/2012 (contemplati tra gli strumenti del controllo ispettivo già dal decreto n. 64/2012) avevano trovato applicazione da lungo tempo – anche nei confronti dell’appellante – all’epoca della proposizione del ricorso di primo grado. Anche ad ammettere che la reiterata presa d’atto degli stessi ad opera della Vi. Se. S.r.l. non valga come acquiescenza nei loro confronti, essa, tuttavia, dimostra quantomeno che la Casa di cura aveva avuto da tempo conoscenza della loro esistenza e del loro contenuto. Per conseguenza, trattandosi di atti presupposti direttamente lesivi e noti alla Casa di cura, quest’ultima avrebbe dovuto tempestivamente impugnarli, il che non è avvenuto.
7.5. La sentenza di primo grado deve, quindi, essere confermata nella parte in cui ha statuito che “la mancata tempestiva impugnazione del decreto 50/2011 e del successivo decreto 8/2012, che la casa di cura assume lesivi produce un effetto di preclusione del gravame avverso il Manuale Operativo oggi gravato”.
7.6. Il punto necessita di una precisazione.
7.7. Il Collegio reputa irrilevante che la sentenza appellata colleghi l’ora visto effetto preclusivo alla natura del “Manuale Operativo”, approvato con la deliberazione n. 611/2017, quale atto meramente ricognitivo dei precedenti (inclusi i decreti commissariali suindicati), cosicché sono del pari irrilevanti le censure con cui l’appellante contesta che si tratti di atto meramente ricognitivo. Si è appena visto, infatti, che i decreti commissariali nn. 50/2011 e 8/2012 sono atti presupposti immediatamente lesivi, rispetto ai quali la deliberazione n. 611/2017 costituisce atto consequenziale: in sede di impugnazione della stessa, perciò, sia essa o meno un atto meramente ricognitivo dei precedenti, non possono essere fatti valere – come pretende la Casa di cura – vizi propri dei menzionati decreti commissariali, in base al noto indirizzo giurisprudenziale secondo cui “in caso di omessa impugnazione del provvedimento presupposto ed autonomamente lesivo, divenuto inoppugnabile, è inammissibile l’impugnazione dell’atto conseguenziale per vizi riconducibili all’atto presupposto” (cfr, ex plurimis, C.d.S., Sez. V, 16 febbraio 2015, n. 805 e 6 febbraio 2008, n. 310; Sez. VI, 29 novembre 2002, n. 6535; Sez. V, 5 febbraio 1993, n. 223). In detta ipotesi, infatti, il ricorso avverso l’atto presupponente è ammissibile solo nella misura in cui si facciano valere vizi propri ed autonomi di tale atto, mentre è inammissibile ove si intenda far valere con esso vizi dell’atto presupposto immediatamente lesivo e non impugnato: ma quelli che la Vi. Se. S.r.l. ha inteso far valere con il primo motivo del ricorso al T.A.R. (poi riproposto nell’appello) sono vizi propri dei decreti commissariali nn. 50/2011 e 8/2012 e solo in via derivata sono riferibili alla deliberazione n. 611/2017, non potendo certo gli stessi configurarsi quali vizi propri di detta deliberazione, come preteso vanamente dall’appellante.
7.8. Il primo motivo di appello deve, perciò, essere respinto.
8. È, invece, fondato e da accogliere il secondo motivo dell’appello, nella parte in cui esso censura la sentenza impugnata per avere questa respinto la doglianza – formulata con il terzo motivo del ricorso di primo grado – di illegittimità del richiamo, ad opera del “Manuale Operativo” impugnato, ad uno schema di decreto ministeriale non ancora efficace (v. supra, punto a) del par. 4.4).
8.1. A confutazione della doglianza in discorso il T.A.R. ha negato che il “Manuale Operativo” abbia dato attuazione allo schema di decreto ministeriale: il “Manuale” avrebbe rimandato a detto schema, nelle more dell’emanazione del decreto, all’unico fine di consentire ai soggetti deputati ai controlli di meglio orientare le proprie valutazioni di inappropriatezza dei ricoveri; tali valutazioni, ai sensi dello stesso “Manuale”, dovranno comunque essere effettuate sulla base dell’esame della “documentazione clinica, la quale costituisce lo strumento definitivo per ogni valutazione e decisione in merito a non appropriatezza ed eventuali contestazioni e decurtazioni”.
8.2. Il ragionamento non convince, poiché o il decreto è efficace ed allora ad esso va data attuazione da parte delle Regioni, o non lo è ancora – come afferma lo stesso T.A.R. – ma in tal caso l’inefficacia del decreto non consente di utilizzare neppure i criteri orientativi in esso contenuti, perché altrimenti, così agendo, verrebbe elusa detta inefficacia.
8.3. Inoltre, lo schema di decreto ministeriale in questione, intitolato “Schema di decreto “Criteri di appropriatezza dell’accesso ai ricoveri di riabilitazione ospedaliera””, è riportato come Allegato 1 dell’Allegato A (recante il “Manuale Operativo” per cui è causa) della deliberazione n. 611/2017, il quale Allegato A costituisce, per esplicita affermazione della deliberazione de qua, “parte integrante e sostanziale” della medesima. Appare arduo, pertanto, negare che la Regione, con il provvedimento impugnato, abbia finito, nella sostanza, per anticipare l’attuazione di una disciplina statale non ancora entrata in vigore (dato, quest’ultimo, pacifico e incontestato tra le parti): ma tale anticipata attuazione non può dirsi legittima, ben potendo in via di principio il decreto ministeriale entrare in vigore in una versione diversa da quella del presente schema, cosicché di detto schema, allo stato, non si può tenere conto neppure relativamente ai criteri orientativi da esso recati.
8.4. Da quanto ora esposto emerge, dunque, l’erroneità della sentenza impugnata, lì dove ha respinto la domanda di annullamento del “Manuale Operativo” nella parte in cui questo richiama lo schema di decreto ministeriale non ancora approvato, riportandolo nell’Allegato A, detta domanda dovendo, invece, essere accolta.
9. In conclusione, l’appello è parzialmente fondato, in quanto è infondato il primo motivo ivi dedotto mentre è fondato, nei termini ora detti, il secondo motivo. Per l’effetto, la sentenza appellata deve essere confermata nella parte in cui ha dichiarato inammissibile il primo motivo del ricorso di primo grado e riformata nella parte in cui ha respinto il terzo motivo del ricorso stesso: motivo che, invece, va accolto, con conseguente accoglimento della domanda di annullamento proposta dalla Cura di cura nel giudizio di primo grado avverso quella parte del “Manuale Operativo” che richiama ed intende applicare lo schema di decreto ministeriale riportato nell’Allegato A.
9.1. Da ultimo, alla luce di quanto finora esposto, risulta inammissibile la domanda di declaratoria dell’obbligo della Regione Abruzzo di ritirare o modificare il decreto commissariale n. 50/2011, volta a far valere la pretesa inerzia della Regione al di fuori dell’apposito rito cd. del silenzio. In ogni caso, si tratta di domanda infondata, atteso che, se l’impugnata deliberazione n. 611/2017 ed il “Manuale Operativo” con essa approvato non costituiscono meri atti ricognitivi dei precedenti atti, ma hanno portata innovativa – come afferma la Casa di cura -, allora ad essi può attribuirsi portata modificativa o abrogativa della precedente D.G.R. n. 644/2016, cioè della deliberazione da cui la stessa appellante ricava l’obbligo per la Regione di revocare o modificare il decreto n. 50/2011.
10. Le spese devono essere integralmente compensate, vista la soccombenza reciproca delle parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Terza (III^), così definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei termini specificati in motivazione e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie la domanda contenuta nel ricorso di primo grado di annullamento del “Manuale Operativo” impugnato, nella parte in cui esso richiama ed applica lo schema di decreto ministeriale di cui al relativo Allegato A.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:
Roberto Garofoli – Presidente
Giulio Veltri – Consigliere
Stefania Santoleri – Consigliere
Giovanni Pescatore – Consigliere
Pietro De Berardinis – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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