Consiglio di Stato, sezione terza, Sentenza 26 settembre 2019, n. 6455.
La massima estrapolata:
Per gli obblighi informativi in materia di sicurezza sul lavoro, la giurisprudenza è granitica nell’affermare che essi vadano adempiuti nei confronti di chiunque, anche solo occasionalmente, si trovi ad operare nel contesto lavorativo interessato dalla situazione di rischio. La cerchia dei destinatari della tutela prevenzionistica che il datore di lavoro deve rappresentare include tutti i soggetti che prestano la loro opera nell’impresa, senza distinguere tra lavoratori subordinati e persone estranee all’ambito imprenditoriale. Si afferma così che l’imprenditore assume una posizione di garanzia in ordine alla sicurezza degli impianti non solo nei confronti dei lavoratori subordinati o dei soggetti a questi equiparati, ma, altresì, nei riguardi di tutti coloro che possono comunque venire a contatto o trovarsi ad operare nell’area della loro operatività quella posizione di garanzia sussiste anche nei confronti di coloro che, pur estranei all’ambito imprenditoriale, vengano comunque ad operare nel campo funzionale dell’imprenditore medesimo.
Sentenza 26 settembre 2019, n. 6455
Data udienza 19 settembre 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 659 del 2019, proposto dalla Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mi. De. e Et. Vo., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Pa. Za. S.p.A., in concordato preventivo ex art. 161 L.F., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati St. Pi. e Gu. Sa., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Azienda Sanitaria Universitaria Integrata di Trieste e FLAI – Cgil, non costituiti in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 10630 del 2018, proposto dalla Azienda Sanitaria Universitaria Integrata di Trieste, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gu. Ba. e An. Ma., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio An. Ma. in Roma, via (…);
contro
Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia, non costituita in giudizio;
Pa. Za. S.p.A. in concordato preventivo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati St. Pi. e Gu. Sa., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
FL. Cg., non costituito in giudizio;
per la riforma:
quanto al ricorso n. 659 del 2019:
della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale Per Il Friuli Venezia Giulia (sezione Prima) n. 324/2018, resa tra le parti, concernente l’annullamento del verbale n. 56/SS/17 del Dipartimento prevenzione struttura complessa in materia di sicurezza e igiene sul lavoro;
quanto al ricorso n. 10630 del 2018:
della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale Per Il Friuli Venezia Giulia (sezione Prima) n. 324/2018, resa tra le parti, concernente disposizioni in materia di sicurezza e igiene sul lavoro;
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 settembre 2019 il Pres. Franco Frattini e uditi per le parti gli avvocati Ettore Volpe, Raffaella Chiummiento, su delega dell’avvocato St. Pi., Gu. Sa. e Gaia Stivali, su delega dell’avvocato Andrea Manzi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. In data 18.01.2017 i funzionari del Dipartimento di Prevenzione Struttura Complessa Prevenzione e Sicurezza negli Ambienti di Lavoro dell’Azienda Sanitaria Universitaria Integrata di Trieste (d’ora in avanti: ASUITS) intervenivano presso il piazzale interno dello stabilimento di Pa. Za. S.p.a., avendo avuto notizia di un infortunio sul lavoro dall’esito mortale verificatosi ai danni di un autotrasportatore. Dagli accertamenti svolti per chiarire la dinamica dell’incidente emergeva che la vittima era deceduta dopo essere stata colpita dal portellone sinistro del rimorchio che, a causa di una forte raffica di vento, si era sganciato dai dispositivi di fermo, richiudendosi improvvisamente; si accertava, inoltre, che i suddetti dispositivi di fermo del portellone presentavano una capacità di trattenuta che garantiva la resistenza soltanto a raffiche di vento di velocità non superiore ai 35 km/h, laddove la zona di Trieste è normalmente interessata, specialmente nei mesi invernali, dal vento della Bora, le cui raffiche possono raggiungere l’ordine dei 150 km/h.
2. Pa. Za. S.p.a. provvedeva quindi ad adottare una “Informativa per la sicurezza art. 26 D.L. (recte: d.lgs.) 81/2008 e regole per la circolazione interna degli automezzi ed operazioni degli autisti”, di carattere generale, nella quale raccomandava agli autisti di procedere “alla preventiva apertura delle porte posteriori dell’automezzo in zona sicura [..] facendo attenzione che durante la manovra [..] le condizioni atmosferiche in quel preciso momento consentano l’operazione in piena sicurezza sia per se stessi che per gli altri”; di “fare attenzione [..] alla possibilità della presenza, data la zona, di forti raffiche di vento oltre 70 km/h e con punte che possono arrivare a 150 km/h; quindi procedere e manovrare con le attenzioni del caso, e/o arrestare ogni operazione se la situazione viene valutata dall’autista troppo pericolosa”; infine, di effettuare le manovre al termine delle operazioni di carico e scarico merci valutando “le condizioni atmosferiche del momento (vento, pioggia, temporali, ecc.) ad eseguire l’operazione in sicurezza”.
3. In data 12.12.2017, successivamente all’evento mortale ed all’adozione della predetta informativa da parte di Pa. Za. S.p.a., il Dipartimento di Prevenzione dell’ASUITS adottava il Verbale n. 56/SS/17 (qui gravato), di disposizione in materia di sicurezza e igiene del lavoro ai sensi dell’art. 10 del D.P.R. 520/55, “al fine del miglioramento delle condizioni di salute e sicurezza dei lavoratori [..] nell’ottica dell’implementazione della cooperazione e del coordinamento dell’attuazione delle misure di prevenzione e protezione dai rischi sul lavoro incidenti sull’attività lavorativa oggetto dell’appalto”.
Nella specie, dopo aver sottolineato che “nella zona di Trieste il vento è una condizione relativamente costante e la bora non può essere considerata un evento eccezionale, bensì una specifica caratteristica del territorio”, veniva imposto a Pa. Za. S.p.a., in quanto presidente/datore di lavoro, di adottare “il seguente provvedimento:
a. Tenuto conto che l’attività di autotrasporto merci è affidata a ditte che non sempre conoscono la zona di Trieste, a valle delle risultanze della perizia, provveda ad informare tutti i fornitori, gli appaltatori e subappaltatori a cui sono affidate tali attività, del rischio specifico derivante dalle avverse condizioni meteorologiche territoriali, in particolare in presenza di forte vento (Bora) in modo da favorire l’effettuazione della valutazione di tale rischio ai sensi del D.lgs. 81/08 e l’attuazione di misure di prevenzione e protezione da adottare in funzione della gestione e riduzione del rischio. Provveda poi a fornire all’ufficio scrivente la documentazione di cui sopra. Entro 90 giorni.
b. Provveda alla realizzazione di interventi di tipo organizzativo e/o tecnico quali misure di prevenzione e protezione volte alla riduzione del rischio in oggetto ed invii a questa struttura una specifica relazione sugli interventi adottati/specifiche procedure messe in atto. Metta a conoscenza i soggetti di cui al punto 1 degli interventi adottati in modo da garantire il rispetto di quanto definito. Entro 180 giorni”.
4. Avverso tale Verbale la società Pa. Za. S.p.a. proponeva, nel prescritto termine di trenta giorni, ricorso gerarchico al Presidente della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia ai sensi dell’art. 21 L. 833/78, contestualmente chiedendone la sospensione dell’efficacia, e ne denunciava l’illegittimità per violazione dell’art. 26 d.lgs. 81/2008 e travisamento dei fatti (essendo stati posti a carico della società obblighi incombenti sul datore di lavoro, o sul soggetto ad esso equiparato, fuori dei casi consentiti dalla legge) e per violazione dell’art. 10 D.P.R. 520/55 (essendo stato esercitato il potere di disposizione ivi previsto in assenza di una disposizione di legge che lo consentisse).
Dopo aver disposto con decreto 047/Pres del 28.2.2018 la sospensione dell’efficacia del Verbale impugnato, il Presidente della Regione decideva per il rigetto del ricorso gerarchico, con decreto 104/Pres del 10.04.2018, qui impugnato, rilevando in particolare “che:
– la norma dell’art. 10 indica lo strumento nella facoltà dell’organo di vigilanza di indicare misure di prevenzione integrative e che tra le tipologie di norme che possono essere integrate non rientrano solo quelle che specificamente rimettono all’organo ispettivo la scelta di ulteriori comportamenti a fini prevenzionistici; [..]
– nel caso di specie l’intervento dell’organo di vigilanza è avvenuto a fronte di un evento infortunistico verificatosi in occasione di condizioni meteorologiche avverse in presenza di vento di bora e che tali condizioni atmosferiche possono rappresentare un fattore di rischio peculiare incidente nel contesto dello stabilimento di Pa. Za. il quale può coinvolgere i soggetti che a vario titolo si trovano a operare negli spazi che sono nella disponibilità giuridico-operativa dell’azienda”.
Il Presidente della Regione non riconosceva, pertanto, pregio alle argomentazioni della società, la quale sosteneva che, poiché del trasporto merci non si occupava essa, bensì aziende di trasporto anche internazionali incaricate dai fornitori o acquirenti dei prodotti, nessun rapporto contrattuale correva tra la società medesima e gli autotrasportatori, con la conseguenza che l’unico soggetto tenuto ad adempiere agli obblighi di sicurezza prescritti dalla normativa di cui al d.lgs. 81/2008 era il datore di lavoro di questi ultimi. Detto altrimenti, la società sosteneva – con assunto non condiviso dal Presidente della Regione – di non avere alcun obbligo di garantire la sicurezza di soggetti estranei alla produzione, tantomeno per rischi legati non all’attività produttiva bensì a fenomeni atmosferici.
5. In conseguenza del rigetto del ricorso gerarchico, con nota del 23/04/2018 sottoscritta dal responsabile della S.C. prevenzione e sicurezza dott. Va. Pa., l’ASUITS ridefiniva i termini per l’adempimento delle prescrizioni impartite con il Verbale n. 56/SS/17 del 12.12.2017, fissandoli, per la disposizione di cui al punto 1 al 29.04.2018, e per la disposizione di cui al punto 2 al 28.07.2018.
6. Con ricorso notificato il 14 giugno 2018, Pa. Za. S.p.a. impugnava dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia la decisione sul ricorso gerarchico, nonché l’atto di disposizione (e successivi) adottato dal Dipartimento di Prevenzione dell’ASUITS, chiedendone contestualmente la sospensione degli effetti.
Con il primo motivo di ricorso, denunciava Violazione degli artt. 10 D.P.R. 520/1955 e 26 D.Lgs. 81/2008. Per falsa interpretazione. Eccesso di potere per erroneità del presupposto, travisamento del fatto e difetto di istruttoria. Eccesso di potere per carenza di motivazione.
Premesso che l’obbligo di garantire la sicurezza delle condizioni di lavoro incombe sul datore di lavoro, e che solo in via eccezionale e dietro espressa previsione di legge esso può essere trasferito in capo a soggetti diversi che si trovino in una relazione particolare con il lavoratore, la ricorrente sosteneva che la previsione di cui all’art. 26 D.Lgs. 81/2008, che appunto prevede una serie di obblighi di sicurezza a carico dell’imprenditore a tutela di chiunque (dipendente e non) sia inserito nel proprio ciclo produttivo, debba essere interpretata in maniera restrittiva. In particolare, essa troverebbe applicazione solo in relazione alle fattispecie contrattuali ivi contemplate (“contratti d’appalto, d’opera o di somministrazione”), e non anche nel caso di specie, ove veniva piuttosto in rilievo un contratto di trasporto intercorrente solo tra l’autotrasportatore e la ditta di trasporti, al quale la società Pa. Za. restava, pertanto, del tutto estranea. A tal proposito, essa specificava che gli autisti interessati dalle operazioni di carico/scarico merci nello stabilimento friulano non erano suoi dipendenti, bensì di ditte di autotrasporto incaricate dai fornitori o acquirenti delle merci stesse; che l’evento mortale occorso non era dipeso da un fattore di rischio insito nella produzione o nello stabilimento aziendale, ma da un evento atmosferico che avrebbe pacificamente potuto verificarsi in qualunque altra zona del territorio di Trieste; che non vi era alcuna interferenza tra gli autisti ed il personale alle dipendenze di Pa. Za. S.p.a.; che, da ultimo, l’obbligo di cooperazione tra imprese previsto nel citato art. 26 sorge solo tra imprese che collaborino all’esecuzione di uno stesso lavoro, e non può invece essere imposto ad un’imprese nei confronti di qualunque operatore economico con il quale essa entri in contatto.
Con il secondo motivo di ricorso, denunciava Violazione di legge: violazione dell’art. 10 D.P.R. 520/1955 sotto altro profilo. Eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria. Travisamento dei fatti, integrazioni postume della motivazione.
La ricorrente rilevava che l’art. 10 citato consente all’Ispettorato del lavoro di creare nuovi obblighi a carico del datore di lavoro solo se esiste una norma di legge che, da un lato, già ponga un obbligo in capo al datore di lavoro e, dall’altro, consenta espressamente all’organo di vigilanza di integrarne e specificarne il precetto: circostanze, queste, assenti nel caso di specie. Pertanto, la decisione sul ricorso gerarchico sarebbe illegittima nella parte in cui afferma la portata generale del suddetto potere di disposizione e la non necessarietà di una espressa previsione di legge che lo contempli; nonché nella parte in cui invoca, quale base normativa dell’intervento dispositivo dell’ASUITS, l’art. 15 D.Lgs. 81/2008, norma mai citata dall’organo di vigilanza nel proprio verbale, così ponendo in essere una non consentita integrazione postuma della motivazione del provvedimento impugnato.
7. Si costituivano nel giudizio di prime cure la Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia e l’ASUITS, chiedendo, previa reiezione dell’istanza cautelare, il rigetto del ricorso avversario poiché inammissibile e, comunque, infondato.
8. Con ordinanza n. 84/2018, pubblicata in data 19.07.2018, il T.A.R. disponeva la rinnovazione della notifica nei confronti della Flai-Cgil non costituita e concedeva la sospensione cautelare degli effetti del provvedimento impugnato fino alla camera di consiglio fissata per il 10.10.2018, avendo ritenuto, ad una sommaria delibazione, sussistenti il fumus boni juris ed il periculum in mora, “atteso il carattere particolarmente gravoso delle prescrizioni impartite”.
9. Con sentenza n. 324/2018, emessa in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a. e pubblicata il 23.10.2018, il T.A.R. accoglieva il ricorso promosso da Pa. Za. S.p.a., ritenendolo palesemente fondato in relazione al primo motivo d’impugnazione e dichiarando assorbito il secondo.
In particolare, il Collegio mostrava di condividere l’assunto della ricorrente secondo il quale “gli obblighi imposti all’impresa, finalizzati alla tutela della sicurezza sul lavoro, non possano coinvolgere l’attività del personale non dipendente, estraneo al ciclo produttivo, rispetto al quale non siano ipotizzabili, per la natura dell’attività prestata e per le prescrizioni aziendali ad esso specificamente rivolte, situazioni di possibile interferenza”. Nel caso di specie, risultava che la società aveva regolamentato l’ingresso dei terzi nello stabilimento, precludendo agli autisti delle ditte esterne di operarvi all’interno, e così aveva concretamente prevenuto l’esposizione ai rischi della lavorazione. Pertanto, secondo il T.A.R. “non sussistono i presupposti giuridico fattuali per legittimare l’estensione e ancor più la previsione di specifici obblighi, inerenti alla sicurezza, connessi all’attività degli autisti, dovendosi considerare che tali obblighi richiederebbero pur sempre la sussistenza di una oggettiva condizione di interferenza (vd., di recente, Cassazione penale, sez. IV, 1° febbraio 2018, n. 9167), non essendo sufficiente, a questo scopo, la semplice presenza all’interno dello stabilimento allorché questa (mediante la segregazione nelle cabine di guida o in locali appositi) sia regolamentata in modo da precludere ogni contatto con l’attività aziendale”.
Inoltre ad avviso del primo giudice, che “la pericolosità dei fenomeni atmosferici [..] nell’area triestina [..] costituiscono fattori di rischio generalizzati” e che, pertanto, “l’incidente mortale, oggetto dell’intervento del Dipartimento di Prevenzione, avrebbe potuto verificarsi in un punto qualsiasi del territorio comunale, non essendo a ben vedere riconducibile né all’attività della ricorrente né alla particolare dislocazione dello stabilimento. Sotto questo profilo, la disposizione censurata coglie soltanto l’occasione nella quale l’incidente si è verificato (l’accidentale presenza in una pertinenza dello stabilimento) ma non anche la causa dell’evento, rappresentata da un fenomeno atmosferico, peraltro notissimo, che coinvolge l’intero territorio”.
Conclusivamente, il T.A.R. annullava la disposizione impugnata del Dipartimento di Prevenzione ritenendola “palesemente incongrua, perché, attraverso un evidente quanto improprio rovesciamento della prospettiva e senza tener conto delle evidenze fattuali, circoscrive l’incidenza del rischio atmosferico ad una individuata realtà aziendale, trascurando tuttavia di considerare che la uniforme diffusione del medesimo rischio potrebbe richiedere, semmai, una regolamentazione generalizzata rivolta, in prima battuta, ai vettori e agli autisti”.
10. Avverso tale sentenza proponevano appello tanto l’ASUITS, con ricorso notificato in data 28.12.2018, quanto la Regione, con ricorso notificato in data 22.01.2019, entrambe chiedendo la riforma della sentenza del T.A.R. ed il rigetto dei motivi del ricorso avversario di primo grado.
11. Sull’appello proposto da ASUITS
L’ASUITS ritiene erronea la sentenza del T.A.R. per Violazione e falsa applicazione dell’art. 26 del D.Lgs. 81/2008, dell’art. 10 D.P.R. 520/1955 e dell’art. 2087 del c.c., Travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti e contraddittorietà .
L’appellante (dopo aver precisato che la disposizione impartita dagli organi di vigilanza non riguarda le caratteristiche tecniche dei portelloni dei mezzi o dei loro fermi) precisa che l’art. 26 D.Lgs. 81/2008 ha ad oggetto meri obblighi informativi e di cooperazione, che ben possono essere imposti all’imprenditore che affidi un appalto, al fine di rendere edotti gli appaltatori dei rischi specifici connessi alla produzione e, più in generale, all’ambiente di lavoro entro il quale essi si troveranno ad operare (Cass. pen., sez. IV, n. 5857/2014; n. 22965/2014; n. 2343/2013; n. 43966/2013).
Inoltre, sostiene l’appellante che già dall’art. 2087 c.c. si evince che il datore di lavoro è garante dell’incolumità fisica di chiunque operi sul luogo di lavoro, sia esso un suo dipendente od un soggetto estraneo all’ambito imprenditoriale: nel caso di specie, gli autotrasportatori, benché non dipendenti della Pa. Za. S.p.a., si trovavano ad operare nello stabilimento cui accedevano e ponevano in essere operazioni strumentali al carico/scarico merci. Pertanto, anch’essi sono destinatari degli obblighi cautelari incombenti sulla società .
L’appellante censura inoltre la tesi, condivisa dal T.A.R., secondo la quale l’incidente occorso all’autista avrebbe potuto verificarsi in qualunque punto del territorio triestino: al contrario, sostiene parte appellante che il fattore di rischio costituito dal vento della Bora non è rilevante in assoluto, ma solo quando esso viene a combinarsi con le operazioni di carico/scarico merci presso lo stabilimento aziendale, dal momento che l’evento è da ricollegarsi all’apertura dei portelloni del mezzo ed alla insufficiente tenuta dei mezzi di bloccaggio.
Quanto al motivo d’impugnazione dichiarato assorbito in primo grado ed integralmente riproposto in appello da Pa. Za. S.p.a. (ossia, Violazione di legge: violazione dell’art. 10 D.P.R. 520/1955 sotto altro profilo. Eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria. Travisamento dei fatti, integrazioni postume della motivazione), l’appellante ASUITS sostiene che, contrariamente a quanto affermato da parte avversaria, le disposizioni impartite ai sensi dell’art. 10 citato riguardano obblighi posti dal legislatore in maniera generica, così che si rende necessario l’intervento integrativo degli ispettori del lavoro al fine di renderli applicabili in concreto.
Infine, quanto alla paventata integrazione ex post del Verbale di disposizione mediante il richiamo all’art. 15 D.Lgs. 81/2008, l’appellante sottolinea che si tratta di una disposizione contenente principi generali in tema di misure di tutela che orientano, in via generale, l’attività amministrativa, e che comunque è pacificamente riconosciuto all’autorità che decide il ricorso gerarchico il potere di integrare la motivazione del provvedimento impugnato; quanto alla richiesta di risarcimento, nulla sarebbe dovuto, in mancanza di prova del danno.
12. Sull’appello proposto dalla Regione
I motivi di censura addotti dalla Regione nel proprio atto di appello appaiono speculari e sovrapponibili a quelli proposti da ASUITS. Essa, infatti, lamenta innanzitutto Erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 10 D.P.R. 520/55 e dell’art. 26 D.Lgs. 81/2008, difetto di motivazione, travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti.
Con il secondo motivo di appello, la Regione denuncia Erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 10 D.P.R. 520/1955 e dell’art. 26 D.Lgs. 81/2008, difetto di motivazione, contraddittorietà e illogicità .
13. Con ordinanza n. 790/2019, pubblicata il 15.02.2019, il Consiglio di Stato, sez. III, riuniti gli appelli, accoglieva le istanze cautelari.
14. In ottemperanza, ma precisando che ciò non costituiva in alcun modo acquiescenza, Pa. Za. faceva pervenire ad ASUITS, in data 3.03.2019, una nota nella quale venivano descritti gli interventi che intendeva attuare e, in data 6.05.2019, ulteriore nota nella quale comunicava di aver proceduto ad installare un anemometro all’esterno dello stabilimento ed un monitor nella portineria, in modo che gli autisti potessero prendere visione della potenza rilevata del vento e, conseguentemente, valutare se procedere con le operazioni o meno. Inoltre, l’azienda comunicava di aver inoltrato ai trasportatori italiani ed esteri la nuova Informativa per la sicurezza sul rischio di forte vento per gli autisti di automezzi.
Tale attività veniva ritenuta dall’ASUITS corretto adempimento delle prescrizioni impartite (nota del Responsabile della Struttura Complessa Prevenzione e Sicurezza negli Ambienti di Lavoro, dr. V. Pa. del 17.05.2019).
15. In vista dell’udienza pubblica fissata per il 19.09.2019, le parti hanno depositato memorie integralmente ricognitive di quanto già esposto negli scritti precedentemente prodotti.
DIRITTO
Gli appelli, da riunire in quanto diretti avverso la medesima sentenza, sono fondati.
16. Innanzitutto, deve affermarsi l’applicabilità, nel caso di specie, degli artt. 10 d.P.R. 520/1955 e 26 e 15 D.Lgs. 81/2008.
Secondo la tesi sostenuta da Pa. Za. S.p.a. nel ricorso di primo grado, ribadita in appello e condivisa dal T.A.R., il potere dispositivo previsto dall’art. 10 citato avrebbe natura eccezionale e non generale, e pertanto non consentirebbe agli Ispettori del lavoro di creare nuovi obblighi a carico del datore di lavoro, ma solo di specificare un precetto già posto dal legislatore. Detto altrimenti, il potere di disposizione potrebbe essere esercitato solo se preesiste una norma che, da un lato, già ponga un obbligo a carico del datore di lavoro e, dall’altro, espressamente consenta all’organo di vigilanza di integrarne il contenuto: tali condizioni non ricorrerebbero nel caso di specie, né con riferimento all’art. 26, né all’art. 15 D.Lgs. 81/2008.
Di tutt’altro avviso la Regione ed ASUITS, le quali concordano nel riconoscere natura generale al potere degli Ispettori di impartire nuove prescrizioni, anche di carattere innovativo, al datore di lavoro; inoltre, non occorrerebbe alcuna norma specifica che espressamente li autorizzi ad integrare il precetto normativo.
17. La tesi delle appellanti va condivisa, con le precisazioni che seguono:
le parti, da posizioni opposte concentrano le loro argomentazioni sulla questione se l’art. 26 D. Lgs. 81/2008 consenta agli Ispettori del lavoro di impartire disposizioni anche fuori delle ipotesi contrattuali ivi menzionate, e partono quindi dal presupposto che il potere previsto dall’art. 10 sia stato esercitato dagli Ispettori del lavoro al fine di chiarire la portata del generico obbligo informativo e cooperativo posto dall’art. 26 citato. La questione va posta in termini differenti.
Dalla lettura del Verbale ASUITS del 12.12.2017, infatti, emerge che solo una volta viene citato l’art. 26 D.Lgs. 81/2008, e precisamente all’interno della frase che si riporta testualmente: “Preso atto che è stata predisposta e diffusa un’informativa per la sicurezza ai sensi dell’art. 26 del D.Lgs. 81/08 attraverso la quale è stato evidenziato la presenza del rischio specifico. Considerata tale informativa di carattere generale alla luce di quanto accaduto e ancor di più tenuto conto di quanto emerso dalla perizia tecnica, al fine del miglioramento delle condizioni di salute e sicurezza dei lavoratori che svolgono attività lavorativa presso il vostro stabilimento nell’ottica dell’implementazione della cooperazione e del coordinamento dell’attuazione delle misure di prevenzione e protezione dai rischi sul lavoro incidenti sull’attività lavorativa oggetto dell’appalto si dispone etc.”
Dalla lettura del periodo, emerge che il riferimento all’art. 26 non è fatto per giustificare l’esercizio del potere integrativo-dispositivo, ma costituisce un mero richiamo all’intitolazione dell’informativa adottata, peraltro spontaneamente, da Pa. Za. S.p.a. all’indomani dell’incidente (Informativa per la sicurezza art. 26 d.lgs. 81/2008 e regole per la circolazione interna degli automezzi ed operazioni degli autisti), e nella quale sono contenute prescrizioni espressamente rivolte agli autotrasportatori (v. punto 2 in Fatto). Del pari, l’espressione “nell’ottica dell’implementazione della cooperazione e del coordinamento” indica una manifestazione di intenti e non, come invece inteso dalle parti, una riproduzione del dettato dell’art. 26 in punto di obblighi di cooperazione tra imprese che collaborino tra loro.
Semmai, è stata la stessa società Pa. Za. S.p.a. a ingenerare l’incertezza,, in quanto, si ripete, dopo l’incidente occorso ha provveduto ad adottare e diramare, in maniera autonoma e spontanea, un’informativa che ha espressamente dichiarato di adottare ai sensi dell’art. 26, così mostrando di essersi autoassegnata la qualità di datore di lavoro che ha affidato contratti d’appalto, d’opera o di somministrazione, qualità che invece contesta poi fermamente in primo grado ed in appello.
18. Ritiene perciò il Collegio che nel proprio Verbale gli Ispettori non abbiano individuato la base normativa dell’esercizio del potere dispositivo nell’art. 26 D.Lgs. 81/2008, e che essa piuttosto vada individuata nelle disposizioni, generali e di principio, di cui agli artt. 2087 c.c. e 15 D.Lgs. 81/2008.
In proposito, non è condivisibile la tesi di Pa. Za. S.p.a., e cioè che: a) il potere di cui all’art. 10 citato può essere esercitato solo in presenza di una disposizione di legge che ad esso espressamente faccia rinvio, disposizione che sarebbe assente nel caso di specie; e che b) anche a voler individuare tale disposizione legittimante nell’art. 15 D.Lgs. 81/08, questa sarebbe stata citata solo in sede di decisione del ricorso gerarchico e pertanto costituirebbe un’inammissibile integrazione postuma della motivazione del provvedimento amministrativo.
In realtà, l’art. 10 d.P.R. 520/55 sembra prevedere due diverse ipotesi, stabilendo, da un lato, che “Le disposizioni impartite dagli ispettori del lavoro in materia di prevenzione infortuni sono esecutive” e, al periodo successivo, che “Sono parimenti esecutive, quando siano approvate dal capo dell’ispettorato provinciale competente, le disposizioni impartite dagli ispettori per l’applicazione di norme obbligatorie per cui sia attribuito all’Ispettorato dalle singole leggi un apprezzamento discrezionale”.
Ad avviso del Collegio, il caso di specie ricade nella prima ipotesi: ossia le disposizioni in esame sono state impartite dagli Ispettori del lavoro nella materia, genericamente individuata, della prevenzione degli infortuni: il tema della precisa individuazione della base giuridica dell’esercizio del potere non si pone, quindi, con riferimento a tale ipotesi, bensì solo con riferimento alla seconda ipotesi, che però è estranea al caso di specie (non risulta, infatti, che tali disposizioni siano state sottoposte all’approvazione dell’ispettorato provinciale, né nel Verbale si fa riferimento, come detto, alla necessità di applicare norme obbligatorie sulla base di un apprezzamento discrezionale conferito agli Ispettori).
Conseguentemente, le disposizioni impartite dagli Ispettori del lavoro costituiscono esercizio delle attribuzioni ad essi riconosciute in tema di prevenzione degli infortuni, e pertanto risultano connesse e, in senso lato, specificative di obblighi in tema di sicurezza sul lavoro e prevenzione dei rischi, incombenti sul datore di lavoro in forza dell’art. 2087 c.c. e, in generale, dell’intera disciplina recata dal D.Lgs. 81/2008 (e, segnatamente, della disposizione di principio di cui all’art. 15, che dispone che: “1. Le misure generali di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori nei luoghi di lavoro sono: a) la valutazione di tutti i rischi per la salute e sicurezza; b) la programmazione della prevenzione, mirata ad un complesso che integri in modo coerente nella prevenzione le condizioni tecniche produttive dell’azienda nonché l’influenza dei fattori dell’ambiente e dell’organizzazione del lavoro; … n) l’informazione e formazione adeguate per i lavoratori; … q) l’istruzioni adeguate ai lavoratori”).
19. In ogni caso, anche a voler seguire l’impostazione data alla questione dalle parti, gli argomenti della Pa. Za. S.p.a. non sembrano convincenti, dal momento che la giurisprudenza può dirsi oramai consolidata nell’affermare la natura discrezionale e la portata anche innovativa delle disposizioni imposte dagli Ispettori del lavoro: per tutte, basti ricordare le pronunce rese dalla Cassazione a Sezioni Unite, nn. 1822/93 e 7547/91 (citate nella decisione sul ricorso gerarchico, nonché negli atti di appello).
In particolare, la prima pronuncia è significativa, in quanto in essa si legge che le disposizioni impartite ai sensi dell’art. 10 d.P.R. 520/55 “introducono una serie di obblighi non previsti e realizzano dei veri e propri ordini, che, sulla base di una scelta discrezionale, fanno sorgere nei soggetti destinatari un obbligo di ottemperare prima non esistente [..] con la conseguenza che dette disposizioni [..] costituiscono veri e propri ordini, cioè provvedimenti autoritativi, che – in base ad una scelta discrezionale – fanno sorgere in capo ai soggetti destinatari un obbligo prima non compiutamente esistente”; ed ancora, “quando [..] le norme non indicano dettagliatamente le misure di prevenzione da adottare, ma indicano semplicemente i principi e gli obiettivi da raggiungere [..] è rimesso alla competente autorità amministrativa il potere di stabilire la congruità delle misure di prevenzione già adottate dall’imprenditore ai fini del raggiungimento degli obiettivi indicati dal legislatore e, nel caso di ritenuta inadeguatezza, di indicare i rimedi e gli accorgimenti ritenuti necessari al raggiungimento di detti obiettivi [..]. Le disposizioni degli organi ispettivi adottate in questi casi hanno la natura di provvedimenti volti a costituire specificamente a carico dei soggetti destinatari un obbligo di condotta [..]. Il contenuto di tali provvedimenti non è strettamente ricognitivo dell’omissione degli adempimenti prescritti, ma consiste in un apprezzamento discrezionale sia in relazione all’efficacia dei rimedi già adottati dall’imprenditore, sia in relazione alla scelta delle modalità applicative degli ulteriori interventi, ritenuti necessari al perseguimento degli obiettivi genericamente individuati dal legislatore”.
Né vale a contraddire quanto sin qui affermato la circolare del Ministero del lavoro, n. 25 del 27.02.1996, e la definizione di disposizione ivi contenuta, riportata da Pa. Za. S.p.a.: al contrario, il fatto che in essa si faccia riferimento a “quella particolare categoria di norme che rimettono alla valutazione discrezionale dell’organo di vigilanza la determinazione di obblighi e comportamenti dovuti in aggiunta o in sostituzione di quelli stabiliti dal legislatore” non fa che confermare che, con le disposizioni, gli Ispettori del lavoro possono imporre al datore di lavoro adempimenti non previsti dal legislatore, in via appunto aggiuntiva o sostitutiva.
20. Per concludere, poi, sul tema della possibilità di integrare la motivazione del provvedimento in sede di decisione del ricorso gerarchico, occorre ribadire quanto già affermato nella sentenza Consiglio di Stato, sez. VI, n. 2413/2011, e cioè che “In sede di decisione sul ricorso gerarchico, l’organo gerarchicamente sovraordinato può, nel rigettare il ricorso, anche integrare la motivazione del provvedimento impugnato e, quindi, confermare il contenuto anche sulla base di un percorso argomentativo in parte differente rispetto a quello posto a base del provvedimento originario. L’organo che decide il ricorso gerarchico è titolare, infatti, della stessa competenza dell’organo gerarchicamente subordinato che ha adottato l’atto impugnato e può, pertanto, nell’esercizio di quella competenza, anche rivalutare interamente la fattispecie concreta”.
In particolare, la sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, n. 4253/2017 citata da Pa. Za. S.p.a. a sostegno della propria tesi della illegittimità di un’integrazione postuma della motivazione del provvedimento amministrativo, si riferisce in realtà alla sola ipotesi in cui tale integrazione avvenga in giudizio ad opera del Giudice amministrativo, e non anche all’ipotesi in cui ciò avvenga in sede di decisione su ricorso gerarchico.
21. Il Collegio può ora esaminare le censure relative alla asserita violazione dell’art. 26 D.Lgs n. 81.
Innanzitutto, occorre ricordare, con Cass. pen., sez. IV, n. 44792/15 che: “Gli obblighi di cui al richiamato art. 26 presuppongono un rapporto di appalto ovvero di somministrazione, secondo le definizioni di tali tipologie contrattuali che si ricavano dalle norme civilistiche. Tuttavia, non possono esaurirsi in essi i rapporti a cui fa riferimento l’intero art. 26, posto che la ratio della norma è quella di tutelare i lavoratori appartenenti ad imprese diverse che si trovino ad interferire le une con le altre per lo svolgimento di determinate attività lavorative e nel medesimo luogo di lavoro [..]. Se questa è la ratio, ciò che rileva ai fini della normativa di cui al D.lgs. cit., art. 26, non è la qualificazione civilistica attribuita al rapporto tra imprese che cooperano tra di loro, quanto l’effetto che tale rapporto crea, cioè l’interferenza tra organizzazioni, che può essere fonte di ulteriori rischi per entrambi i lavoratori delle imprese coinvolte”.
Nello stesso senso, anche Cass. pen., sez. IV, n. 31410/2017: “Tale interferenza deve essere necessariamente intesa in senso funzionale, avendo riguardo alla coesistenza in un medesimo contesto di più organizzazioni, ciascuna delle quali facente capo a soggetti diversi”.
Nel caso di specie, risulta senz’altro sussistente il suddetto elemento dell’interferenza poiché, come la stessa Pa. Za. S.p.a. afferma nei propri scritti, gli autotrasportatori sono da lei autorizzati ad accedere allo stabilimento e, quindi, a svolgere le attività previste, le quali peraltro vengono poste in essere nell’interesse della società, ossia per trasportare ai terzi acquirenti la merce prodotta o per ricevere il rifornimento delle materie prime: perciò, pur non essendo giuridicamente dipendenti, gli autotrasportatori svolgono comunque attività strumentale alla produzione e risultano perciò inseriti nella filiera che dalla produzione si sviluppa con l’immissione sul mercato. Inoltre, poiché gli autotrasportatori sono incaricati di posizionare il mezzo in corrispondenza delle rampe per il carico/scarico merci, di fissare i ganci di sicurezza e, quindi, di aprire e richiudere i portelloni, si trovano ad agire nelle aree di pertinenza dello stabilimento (le quali costituiscono luogo di lavoro a tutti gli effetti: cfr Cass. pen., nn. 12223/15 e 18072/15), interferiscono con l’attività dei dipendenti di Pa. Za. S.p.a. addetti materialmente al prelievo delle merci e, soprattutto, si trovano esposti ai rischi dell’ambiente lavorativo nel quale operano.
22. A tal proposito, neppure merita condivisione l’assunto di Pa. Za. S.p.a. (fatto proprio anche dal T.A.R.), secondo cui l’evento mortale occorso all’autotrasportatore ben avrebbe potuto verificarsi in tutto il territorio cittadino, e che quindi al fattore meteorologico della Bora andrebbe riconosciuta natura di rischio generalizzato e non specifico della produzione o dell’ambiente di lavoro, con la conseguenza che il datore di lavoro non avrebbe alcun obbligo di predisporre misure di sicurezza specifiche o di fornire informative in merito.
Ritiene viceversa il Collegio che, nel momento in cui un fattore meteorologico così violento caratterizzi stabilmente l’ambiente lavorativo e, quindi, si inserisca in un contesto produttivo che si svolga all’esterno, l’attività finisce per presentare un rischio a tutti gli effetti specifico, dovuto all’evoluzione imprevedibile che l’interazione degli agenti climatici con le operazioni lavorative all’aperto può ingenerare. Del rischio climatico che, da generico, è così divenuto specifico dell’attività produttiva concretamente svolta, il datore di lavoro è tenuto a dare precisa e puntuale informativa (tra l’altro, e per inciso, le misure adottate in attuazione dell’ordinanza cautelare emessa da questo Collegio, tanto informative quanto organizzative, sono all’evidenza ragionevoli e fattibili, essendosi sostanziate in interventi semplici quali l’invio plurimo di una identica nota informativa alle ditte di trasporto e l’applicazione nello stabilimento di un anemometro sensore e di uno schermo riproduttivo dei valori rilevati di velocità del vento).
Quanto agli obblighi informativi in materia di sicurezza sul lavoro, la giurisprudenza (diffusamente citata dalle appellanti) è granitica nell’affermare che essi vadano adempiuti nei confronti di chiunque, anche solo occasionalmente, si trovi ad operare nel contesto lavorativo interessato dalla situazione di rischio: cfr. Cass. pen., sez. IV, n. 5857/14 (“la cerchia dei destinatari della tutela prevenzionistica che il datore di lavoro deve rappresentare include tutti i soggetti che prestano la loro opera nell’impresa, senza distinguere tra lavoratori subordinati e persone estranee all’ambito imprenditoriale [..]. Si afferma così che l’imprenditore assume una posizione di garanzia in ordine alla sicurezza degli impianti non solo nei confronti dei lavoratori subordinati o dei soggetti a questi equiparati, ma, altresì, nei riguardi di tutti coloro che possono comunque venire a contatto o trovarsi ad operare nell’area della loro operatività [..] quella posizione di garanzia sussiste anche nei confronti di coloro che, pur estranei all’ambito imprenditoriale, vengano comunque ad operare nel campo funzionale dell’imprenditore medesimo”), nonché nn. 12223/15, 18072/15, 22965/14, 2343/13 e 43966/2009.
23. In conclusione, il Collegio ritiene che gli appelli, previa riunione, debbano essere accolti; per l’effetto in totale riforma della sentenza appellata, devono essere respinte tutte le censure avverso i provvedimenti impugnati in primo grado, con conseguente connessa reiezione della istanza di risarcimento formulata in primo grado, peraltro non assistita da alcuna prova del danno medesimo e del nesso di causalità, oltre a mancare del tutto la illegittimità degli atti asseritamente dannosi.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, riunisce gli appelli RG 10630/2018 e RG 659/19 e li accoglie. Per l’effetto in totale riforma della sentenza appellata respinge il ricorso proposto in primo grado.
Sussistono, in relazione all’andamento dei due gradi di giudizio, giuste ragioni per compensare tra le parti le spese di giudizio.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 settembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Franco Frattini – Presidente, Estensore
Massimiliano Noccelli – Consigliere
Stefania Santoleri – Consigliere
Giovanni Pescatore – Consigliere
Raffaello Sestini – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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