Consiglio di Stato, sezione seconda, Sentenza 8 luglio 2019, n. 4734.
La massima estrapolata:
Non è sindacabile la scelta dell’amministrazione procedente di condividere e fare propri i pareri sfavorevoli espressi dagli uffici che hanno partecipato alla conferenza dei servizi, poiché tale determinazione rientra nell’ambito della discrezionalità tecnico-amministrativa, sottratta al sindacato di legittimità.
Sentenza 8 luglio 2019, n. 4734
Data udienza 21 maggio 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7999 del 2011, proposto dalla
Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ma. La. Co., con domicilio eletto presso l’Ufficio Rappresentanza in Roma, via (…);
contro
Ec. & Am. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ed. Si., con domicilio eletto presso lo studio Al. Ga. in Roma, via (…);
nei confronti
Comune di (omissis) ed altri, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania Sezione Prima n. 03243/2011, resa tra le parti, concernente diniego di autorizzazione integrata ambientale (AIA) all’esercizio di impianto di stoccaggio e trattamento di rifiuti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ec. & Am. S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 maggio 2019 il Cons. Carla Ciuffetti, nessuno comparso per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La vicenda riguarda il diniego di autorizzazione integrata ambientale (AIA) opposto dalla Regione Campania alla richiesta presentata dalla Ec. & Am. S.r.l., ai sensi dell’art. 208 del d.lgs. n. 152/2006, per la realizzazione nel territorio del Comune di (omissis), in area a destinazione agricola, di un impianto per lo stoccaggio e il trattamento rifiuti, pericolosi e non, da avviare al recupero. Il provvedimento di diniego era stato adottato dalla Regione “tenuto conto delle posizioni prevalenti espresse nella conferenza di servizi”. Per tale impianto era già stato espresso parere favorevole da parte della Commissione per la valutazione di impatto ambientale.
Avverso l’atto di diniego, nonché il verbale della conferenza di servizi istruttoria in data 26 maggio 2010, i pareri negativi espressi in quella sede dalla Provincia di Napoli e dal Comune di (omissis) e ogni altro atto connesso, la Società presentava ricorso al Tar, chiedendo l’annullamento degli atti e il risarcimento del danno che asseriva subito.
Il Tar accoglieva il gravame in quanto: in sede di conferenza di servizi, l’inidoneità della destinazione urbanistica della zona, classificata zona agricola E con vincolo paesaggistico, era stata valutata in astratto, senza considerare che il rilascio dell’AIA potesse valere come variante urbanistica, come previsto dall’art. 208 del d.lgs. n. 152/2006 e la sottoposizione a vincolo paesaggistico risultava insuperabile per la mancata convocazione della Soprintendenza territorialmente competente; le condizioni ostative emerse nella conferenza di servizi, quali la mancanza di un piano di risanamento acustico, l’inadeguatezza della gestione della acque di prima pioggia e delle acque reflue, l’inottemperanza alle prescrizioni della Direzione provinciale Tutela del Suolo avrebbero potuto essere oggetto di integrazioni e prescrizioni in quanto nessuna di queste condizioni ostative risultava “in via di principio preclusiva dell’approvazione del progetto”. Il Tar concludeva che “la riedizione della conferenza di servizi, integrata con la presenza della Soprintendenza competente” avrebbe offerto “la possibilità di vagliare la compatibilità dell’impianto anche alla luce delle ulteriori eventuali modifiche progettuali in risposta alle osservazioni rese in seno alla conferenza”. Alla luce di tali motivazioni e della necessità di attendere gli esiti del riesercizio del potere amministrativo autorizzatorio, il Tar riteneva di non poter accogliere, allo stato, la richiesta di risarcimento del danno avanzata dalla Società .
2. Con l’odierno appello la Regione Campania deduce error in iudicando, travisamento dei fatti, illogicità manifesta, irrazionalità, contraddittorietà, in quanto la sentenza impugnata, se da un lato avrebbe riconosciuto la conferenza di servizi come sede di valutazione discrezionale degli interessi in gioco, dall’altro avrebbe censurato proprio le valutazioni discrezionali, in quella sede espresse, sulla cui base la stessa Regione aveva adottato il provvedimento impugnato. Infatti, secondo l’appellante, il diniego dell’AIA non doveva ritenersi fondato solo sul dato formale della classificazione agricola dell’area sulla quale avrebbe dovuto insistere l’impianto, come ritenuto dal Tar, ma anche sulla problematica compatibilità tra il sito scelto dalla società ricorrente e l’impianto; ciò alla luce di molteplici aspetti emersi dagli atti della conferenza di servizi, quali la mancanza di una viabilità adeguata per il trasporto di rifiuti anche pericolosi, la criticità degli scarichi idrici, alcune carenze progettuali non sanabili attraverso prescrizioni anche di altre amministrazioni.
3. Con atto di costituzione in data 26 marzo 2012, Ec. & Am. S.r.l. ha chiesto il rigetto dell’appello
4. L’appello è infondato.
L’art. 208 del d.lgs. n. 152/2006 configura la conferenza di servizi come sede istruttoria ai fini delle decisioni che la regione è chiamata ad adottare a seguito delle richieste formulate ai sensi del comma 1 dello stesso articolo, nel testo vigente all’epoca dei fatti. La conferenza trasmette le proprie conclusioni con i relativi atti alla regione (comma 4) e, in caso di decisione a maggioranza, la delibera di adozione deve fornire una adeguata ed analitica motivazione rispetto alle opinioni dissenzienti espresse nel corso della conferenza (comma 3).
Alla luce di tale natura della conferenza di servizi, la sentenza impugnata ha sottolineato che, in tale sede, i partecipanti non sono chiamati ad esprimersi in qualità di titolari di autonome competenze, ma di interlocutori di un confronto che si conclude con un provvedimento della regione; esso, ove sia di approvazione, ai sensi del citato art. 208, comma 6, secondo periodo, “sostituisce ad ogni effetto visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali, costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori”. Perciò, nella conferenza “avrebbe concretamente dovuto essere esaminata la conformità alle prescrizioni urbanistiche comunali di una possibile modificazione di destinazione d’uso dell’impianto e della realizzazione di nuove opere connesse, anche attraverso la partecipazione della Soprintendenza e dell’Autorità di bacino, quali enti interessati dalla presenza di vincoli ad essi affidati” e le valutazioni circa la mancanza di infrastrutture a rete e attrezzature pubbliche espresse dalla Provincia avrebbero dovuto comportare un’indagine in concreto sulla situazione infrastrutturale della zona piuttosto che essere “astrattamente ricondotte alla destinazione urbanistica dell’area”.
La tesi del Tar è condivisibile.
Il Collegio osserva che la norma dell’art. 208, comma 6, del d.lgs. n. 152/2006, che attribuisce valenza di variante urbanistica agli atti di approvazione dei progetti di realizzazione/ampliamento di discariche quando l’ente competente approva il progetto, non possa certo essere interpretata nel senso che un progetto debba essere approvato necessariamente. Tuttavia, nella fattispecie, risulta assente una valutazione in concreto delle circostanze sulla cui base giungere alla decisione dell’istanza. Come rilevato dal Tar, dai pareri resi dal Comune e dalla Provincia emerge, come ci si sia limitati “a rilevare l’assenza dei titoli, senza soffermarsi, rispetto alla destinazione d’uso ed alle nuove opere,sulla possibilità di un effettivo rilascio, più esattamente sulla conformità urbanistica dell’impianto, quale presupposto necessario ai fini dell’autorizzazione regionale”.
La conclusione cui è pervenuta la sentenza impugnata trova riscontro negli atti di cui è causa.
Dal verbale della conferenza di servizi in data 19 novembre 2009, risulta che: la Provincia di Napoli aveva evidenziato la non compatibilità urbanistica dell’area; la Società aveva esibito una nota del sindaco del Comune recante manifestazione di disponibilità a “proporre agli organi competenti l’attivazione della procedura di variante al PRG per l’insediamento in zona agricola pur disponendo di PIP”; poiché il Comune non era presente, la Conferenza aveva evidenziato la necessità di acquisire l’assenso del Comune stesso tramite l’organo competente. Nella successiva conferenza di servizi in data 26 maggio 2006, in cui il rappresentante della Provincia di Napoli esprimeva parere non favorevole, il rappresentante del Comune di (omissis) – dando lettura della nota prot. n. 11183 in data 26 maggio 2010, dello stesso Comune, indirizzata ai competenti uffici della Giunta regionale della Campania – faceva presente che tutto il territorio comunale era soggetto a vincolo paesaggistico e che, quindi, per tutte le opere edili occorreva il nulla osta paesaggistico della Sovrintendenza ai beni ambientali di Napoli che non risultava invitata alla conferenza. Inoltre, l’iter di variante per il PRG comunale non risultava ancora avviato. Perciò, la suddetta nota giungeva a concludere che “in mancanza del parere necessario della Sovrintendenza e in assenza di inizio di iter di variante al Prg, ai sensi della L.R. 16/04 il Comune di (omissis) non può esprimere il parere di merito”. Lo stesso rappresentante del Comune, invitato dal presidente della conferenza ad esprimersi in via definitiva, aveva dichiarato che il parere doveva intendersi negativo.
Dai richiamati verbali risulta che la conferenza di servizi si era riunita in data 19 novembre 2009 senza la presenza del Comune di (omissis), nonché in data 26 maggio 2010, senza la presenza della ASL NA3 Sud. Ad entrambe le riunioni non era stata invitata a partecipare la competente Soprintendenza.
In merito va notato quanto segue. E’ vero che “la partecipazione al procedimento ed alla conferenza di servizi per il rilascio dell’autorizzazione unica è prevista esclusivamente nei confronti dei soggetti direttamente interessati al provvedimento da emanare; gli altri soggetti istituzionali o meno, che non hanno un interesse diretto nel procedimento in corso, possono essere facoltativamente invitati, senza che gli stessi possano incidere sulle decisioni da trattare” (Cons. Stato, sez. V n. 02756/2010). Inoltre, va rilevato che la disposizione che prevede che “in caso di opera o attività sottoposta anche ad autorizzazione paesaggistica, il soprintendente si esprime, in via definitiva, in sede di conferenza di servizi, ove convocata, in ordine a tutti i provvedimenti di sua competenza ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42”, è stata introdotta con il comma 3-bis dell’art. 14-ter della l. n. 241/1990 dal d.l. n. 78/2010, entrato in vigore solo il 31 maggio 2010 (in seguito ampiamente modificato). Ancora, non è sindacabile “la scelta dell’amministrazione procedente di condividere e fare propri i pareri sfavorevoli espressi dagli uffici che hanno partecipato alla conferenza dei servizi, poiché tale determinazione rientra nell’ambito della discrezionalità tecnico-amministrativa, sottratta al sindacato di legittimità ” (Cons. Stato, sez. V, 6 luglio 2016 n. 3000).
Tuttavia, la mancata convocazione della Soprintendenza – come anche quella dell’Autorità di bacino, assenze entrambe sottolineate dal Tar – evidenzia un difetto di partecipazione alla conferenza di servizi di soggetti istituzionalmente preposti alla cura di interessi meritevoli di tutela in base all’ordinamento. Da tale assenza consegue che la conferenza di servizi non poteva ritenersi nella pienezza delle condizioni che le avrebbero permesso di svolgere pienamente quella funzione di semplificazione procedimentale che consente di attribuire al provvedimento regionale conclusivo del procedimento, ai sensi del citato art. 208, comma 6, una funzione sostitutiva di tutti gli atti e provvedimenti ordinariamente di competenza di altre autorità territoriali.
Dunque sono corrette le conclusioni cui è pervenuto il Tar – senza impingere certamente nella discrezionalità delle valutazioni rimesse alla conferenza di servizi e all’autorità deliberante – per cui “non è consentito negare l’approvazione del progetto di un impianto ai sensi dell’art. 208, giustificando il diniego con la formale mancanza del previo rilascio di titoli ed autorizzazioni presupposte, in quanto, costituendo il provvedimento regionale finale anche atto sostituivo di quelle, la conferenza diviene proprio il luogo procedimentale in cui deve essere discussa la possibilità attuale di ottenimento di siffatte condizioni presupponenti”, discussione che la riedizione della conferenza di servizi, integrata con la presenza della Soprintendenza competente, consente di svolgere con pienezza di interlocuzione.
Per quanto sopra esposto l’appello deve essere respinto. Il regolamento delle spese processuali del secondo grado del giudizio, liquidate come da dispositivo, segue la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata. Condanna l’appellante al pagamento delle spese del grado di giudizio liquidate in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre alle maggiorazioni di legge, se dovute. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Gianpiero Paolo Cirillo – Presidente
Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere
Giancarlo Luttazi – Consigliere
Giovanni Sabbato – Consigliere
Carla Ciuffetti – Consigliere, Estensore
Leave a Reply