Accertamento dell’inosservanza di disposizioni urbanistiche

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Consiglio di Stato, sezione seconda, Sentenza 8 luglio 2019, n. 4727.

La massima estrapolata:

Trattandosi di una misura sanzionatoria per l’accertamento dell’inosservanza di disposizioni urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata precisamente tipizzato dal legislatore e rigidamente disciplinato dalla legge pertanto, trattandosi di un atto volto a reprimere un abuso edilizio, esso sorge in virtù di un presupposto di fatto, ossia l’abuso, di cui il ricorrente deve essere ragionevolmente a conoscenza, rientrando nella propria sfera di controllo.

Sentenza 8 luglio 2019, n. 4727

Data udienza 21 maggio 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9223 del 2009, proposto da
Pa. Co., rappresentato e difeso dagli avvocati Or. Si., Da. Me., con domicilio eletto presso lo studio Or. Si. in Roma, via (…);
contro
Comune di Vicenza non costituito in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 9224 del 2009, proposto da
Pa. Co., rappresentato e difeso dagli avvocati Or. Si., Da. Me., con domicilio eletto presso lo studio Or. Si. in Roma, via (…);
contro
Comune di Vicenza non costituito in giudizio;
per la riforma
quanto al ricorso n. 9223 del 2009:
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per Il Veneto (sezione Seconda) n. 02226/2009, resa tra le parti, concernente demolizione di opere realizzate in area soggetta a vincolo cimiteriale in violazione delle distanze dai confini
quanto al ricorso n. 9224 del 2009:
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per Il Veneto (sezione Seconda) n. 02230/2009, resa tra le parti, concernente demolizione di opere realizzate in area soggetta a vincolo cimiteriale in violazione delle distanze dai confini
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 maggio 2019 il Cons. Carla Ciuffetti, uditi per le parti l’avv. Orlando Sivieri;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierno appellante era stato autorizzato dal Comune di Vicenza, in data 26 gennaio 1993, a eseguire lavori di manutenzione straordinaria su manufatti preesistenti e, in data 25 ottobre1993, a eseguire altri lavori in variante dei precedenti. Nel corso dei lavori si verificavano crolli e successive ricostruzioni. A seguito di sopralluogo, il Comune ordinava la sospensione dei lavori e, in data 30 aprile 1996, veniva emanata ordinanza di demolizione di due manufatti, n. 539. L’ordinanza rilevava che: sul manufatto di circa 10 mq circa, destinato prima a cantina poi a centrale termica, erano stati effettuati interventi in totale difformità dal progetto assentito con autorizzazione a compiere interventi di straordinaria manutenzione, essendo stato oggetto di demolizione, ricostruzione e sopraelevazione; il manufatto di circa 22 mq, destinato a cantina, era stato costruito in assenza di titolo edilizio; entrambe le opere erano “in contrasto con il vincolo di inedificabilità assoluta e con le distanze dai confini – art. 17 NTA del PRG, per l’avvenuta demolizione, costruzione e ampliamento e, per la cantina di mq 22,58 mq sub C, anche per essere relativa a manufatto realizzato senza autorizzazione dopo l’imposizione del vincolo cimiteriale”. In data 22 dicembre 1997, constato che l’ordinanza n. 539/1996 era rimasta ineseguita, il Sindaco adottava l’ordinanza n. 772, con la quale si ordinava ai competenti uffici di provvedere entro il termine di sessanta giorni alla demolizione delle opere abusive descritte nella sopracitata ordinanza n. 539/1996.
2. Con ricorso al Tar per il Veneto, contrassegnato dal n. r. 2008/1996, il signor Co. chiedeva l’annullamento dell’ordinanza n. 539/1996, impugnando anche il vigente piano regolatore generale del comune di Vicenza, nella parte in cui sottoponeva la zona di ubicazione delle opere a vincolo cimiteriale. Egli si doleva dell’erroneità dei presupposti di fatto dell’ordinanza, dell’erronea applicazione della disciplina regionale in tema di sanzioni edilizie, del contraddittorio comportamento del Comune che avrebbe da sempre tollerato l’edificazione nella fascia di rispetto cimiteriale, della violazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990, del difetto di motivazione dell’ordinanza, dell’incompetenza del sindaco ad adottare l’atto.
3. Con successivo ricorso al Tar per il Veneto, contrassegnato dal n. r. 641/1998, il signor Co. impugnava anche l’ordinanza n. 772/1997, deducendone l’illegittimità per violazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990, nonché quella derivata dai vizi di cui sarebbe stata affetta l’ordinanza n. 539/2009.
4. Il Tar, con sentenza, n. 2226/2009, respingeva il primo ricorso e, con sentenza n. 2230/2009, respingeva anche il secondo ricorso.
5. Con separati ricorsi, n. r. 2009/9223 e n. r. 2009/9224, il signor Co. ha presentato appello avverso le suddette sentenze n. 2226/2009 e n. 2230/2009, riproponendo censure già dedotte in primo grado. Con entrambi gli atti di appello, il signor Co. formula istanza per la loro riunione.
6. Il Comune di Vicenza non si è costituito.
7. Preliminarmente il Collegio, preso atto della connessione, soggettiva e oggettiva, tra i due giudizi, ritenendo opportuna nell’odierno grado di giudizio una loro trattazione congiunta, anche in adesione ad esplicita rappresentazione in tal senso dell’appellante, dispone la riunione dei ricorsi nn. r. 2009/9223 e n. r. 2009/92242.
8. La Sezione passa quindi ad esaminare quanto dedotto con l’appello avverso la sentenza n. 2226/2009, pronunciata sull’impugnazione dell’ordinanza di demolizione n. 539/1996.
Con un primo motivo d’appello, riferito al manufatto di circa 10 mq, l’appellante deduce error in iudicando circa le censure di eccesso di potere per erroneità dei presupposti di fatto e violazione dell’art. 31, comma 1, lett. b), della l. n. 457/1978, che reca la definizione degli interventi di manutenzione straordinaria: erroneamente il Comune aveva ritenuto che tale manufatto fosse stato demolito e ricostruito, con sopraelevazione e aumento di volumetria, perché, invece, era stata effettuata solo una sostituzione con il metodo “cuci e scuci” e tale intervento avrebbe dovuto essere considerato come lavoro di manutenzione straordinaria.
Il Collegio – in disparte la constatazione che risultano in atti anche relazioni peritali effettuate a seguito di CTU disposta in causa civile intentata nei confronti del signor Co. per denuncia di nuova opera e violazione delle norme sulle distanze dai confini (dalle quali risulta che: il manufatto di circa 10 mq, era stato ricostruito e demolito anziché effettuare tamponamento interno, con violazione sia delle norme sulle distanze rispetto al confine che del vincolo cimiteriale; erano stati realizzati tre manufatti collegati, con un piano di copertura calpestabile con un camino fuori tetto ed era stato effettuato un innalzamento di 58 cm rispetto alla costruzione precedente) – ritiene infondato tale motivo d’appello, perché, come correttamente rilevato dal Tar e ammesso dallo stesso ricorrente, l’utilizzo della tecnica “cuci e scuci” non è stata applicata a singole parti del manufatto, ma ad esso nel suo complesso. A seguito della totale demolizione e ricostruzione è stata realizzata una nuova costruzione, con sopraelevazione, necessitante un idoneo titolo concessorio in quanto non legittimata dall’autorizzazione già rilasciata dal Comune e, comunque, realizzata in violazione delle vigenti NTA. Secondo la giurisprudenza di questo Consiglio (Cons. Stato Sez. IV, 13 giugno 2013, n. 3270 e sez. V, 16 aprile 2014, n. 1859) costituiscono interventi di manutenzione straordinaria ai sensi dell’art. 31, comma 1, lett. b) l. n. 457/1978 (Norme per l’edilizia residenziale), ora sostituito dall’art. 3, comma 1, lett. b), d.P.R. n. 380/2001 (T.U. Edilizia) le opere necessarie per rinnovare e sostituire parti, anche strutturali, degli edifici, “sempre che non alterino i volumi e le superfici delle singole unità immobiliari e non comportino modifiche delle destinazioni di uso”. Tale prescrizione impone la considerazione di un duplice ordine di limiti, uno di tipo funzionale, che richiede che i lavori siano diretti alla mera sostituzione o al puro rinnovo di parti dell’edificio, e l’altro di tipo strutturale, che comporta la proibizione dell’alterazione di volumi e superfici delle singole unità immobiliari o del mutamento della loro destinazione, limite il cui rispetto non è risultato ricorrere nella fattispecie per il manufatto di circa 10 mq, mentre l’altro manufatto di 22 mq era totalmente privo di titolo edilizio.
Con un secondo motivo d’appello, il signor Co. deduce error in iudicando per violazione dell’art. 94, della l.r. n. 61/1985. Il Comune, secondo l’appellante, avrebbe dovuto irrogare la sanzione pecuniaria prevista da tale articolo per gli interventi eseguiti in difformità dall’autorizzazione – invece di applicare l’art. 93 della stessa l.r. n. 61/1985, che prevede la demolizione degli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza di concessione in contrasto con la disciplina urbanistica vigente – trattandosi di manufatti pertinenziali suscettibili di autorizzazione gratuita ai sensi dell’art. 76, c. 1, n. 1, della citata l.r. n. 61/1985. Anche tale motivo è infondato. Infatti, in ogni caso, la pretesa natura pertinenziale non potrebbe elidere la violazione delle NTA sostanziata dagli interventi edilizi in questione.
Con un terzo motivo d’appello il signor Co. deduce error in iudicando laddove il Tar ha respinto la censura di eccesso di potere per incongruità e illogicità manifesta dell’ordinanza di demolizione. Secondo l’appellante, il fatto che il Comune avesse “da sempre” tollerato la realizzazione di fabbricati nella fascia di rispetto cimiteriale aveva ingenerato un legittimo affidamento nei residenti circa la legittimità degli interventi edilizi realizzati.
Il Collegio ritiene anche tale motivo infondato, in quanto esso si traduce in una mera congettura dell’appellante alla quale non può essere attribuito alcun rilievo; né le violazioni della vigente normativa urbanistica già perpetrate possono essere considerate giustificative della realizzazione di ulteriori violazioni e poste a fondamento di un affidamento meritevole di tutela.
E’ infondato il quarto motivo d’appello, con cui il signor Co. deduce error in iudicando per avere il Tar respinto la doglianza relativa alla violazione dell’art. 7, della l. n. 241/1990 e all’eccesso di potere per carenza di motivazione. Secondo costante giurisprudenza, dalla quale questo Collegio non intende discostarsi, i provvedimenti aventi natura di “atto vincolato” (come l’ordinanza di demolizione), non devono essere in ogni caso preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento di cui all’art. 7 della l. n. 241/ 1990, non essendo prevista la possibilità per l’amministrazione di effettuare valutazioni di interesse pubblico relative alla conservazione del bene (Cons. Stato, sez. VI 25 febbraio 2019, n. 1281). Nella fattispecie, l’ordine di demolizione n. 539/1996, conseguente all’accertamento della natura abusiva delle opere edilizie, costituiva un atto dovuto e, in quanto tale, non necessitava del previo avviso di inizio del procedimento, “trattandosi di una misura sanzionatoria per l’accertamento dell’inosservanza di disposizioni urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata precisamente tipizzato dal legislatore e rigidamente disciplinato dalla legge pertanto, trattandosi di un atto volto a reprimere un abuso edilizio, esso sorge in virtù di un presupposto di fatto, ossia l’abuso, di cui il ricorrente deve essere ragionevolmente a conoscenza, rientrando nella propria sfera di controllo”. (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 2681 del 5 giugno 2017; Sez. V, sentenza n. 2194 del 28 aprile 2014). La Sezione non ravvisa alcun difetto di motivazione nell’ordinanza n. 539/1996, le cui premesse danno ampiamente conto dei motivi dell’ingiunzione di demolizione, con ampia ricognizione dei presupposti di fatto e di diritto (compreso il riferimento a diniego di condono edilizio di un terzo manufatto insistente nella stessa area di quelli cui si riferiva l’ordine di demolizione) dell’ingiunzione stessa,
L’appellante deduce inoltre l’incompetenza del sindaco ad adottare le impugnate ordinanze. Anche tale motivo d’appello è infondato, perché l’art. 93 della citata n. 61/1985 attribuisce i poteri di vigilanza edilizia e di disposizione di abbattimento e riduzione in pristino alla competenza del sindaco previo parere della Commissione edilizia comunale. Tale previsione esprime un principio poi recepito nella legislazione nazionale dall’art. 6 della l. 15 maggio 1997, n. 127, con l’introduzione del comma 3-bis nell’art. 51 della l. n. 142/1990.
10. Per quanto sopra esposto, il Collegio, pur preso atto del fatto che l’area in cui sono ricompresi i manufatti in questione non rientra più nella fascia di rispetto cimiteriale prevista dal nuovo Piano Assetto Territorio (PAT) e dal piano degli interventi 2012-2013, ritiene che non possa giungersi ad una conclusione diversa dal rigetto dell’appello n. r. 2009/9223, data la natura abusiva degli interventi edilizi posti in essere, anche violazione delle NTA in materia di distanze dai confini. L’art. 93 della citata l.r. n. 61/1985, letto in coerenza con i principi generali in materia di disciplina dell’attività edilizia, non può essere interpretato nel senso di richiedere, per l’esercizio del potere sanzionatorio sugli interventi abusivi, che essi siano anche in contrasto con gli strumenti urbanistici: il riferimento in esso contenuto al contrasto con la disciplina urbanistica adottata non introduce un presupposto ulteriore rispetto all’abusività delle opere ai fini dell’esercizio del potere sanzionatorio, altrimenti gli abusi edilizi non potrebbero mai avere un rilievo autonomo.
11. Dall’infondatezza dei motivi d’appello proposti avverso la sentenza che ha respinto l’impugnazione avverso l’ordinanza n. 539/1996 discende l’infondatezza dei motivi dell’appello n. r. 9224/2009 proposto avverso l’ordinanza n. 772/1997, compreso quello relativo alla violazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990, che il Collegio ritiene che debba essere rigettato sulla base di quanto già esposto in merito all’analoga censura proposta con riferimento all’ordinanza n. 539/1996.
12. Alla luce di quanto sopra esposto, il Collegio ritiene che i ricorsi nn. r. 2009/9223 e 2009/9224 vadano respinti e, conseguentemente, confermate le sentenze impugnate. Nulla sulle spese, non essendosi costituito il Comune appellato.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, li respinge e, per l’effetto, conferma le sentenze del Tar per il Veneto n. 2226/2009 e n. 2230/2009. Nulla sulle spese. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Gianpiero Paolo Cirillo – Presidente
Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere
Giancarlo Luttazi – Consigliere
Giovanni Sabbato – Consigliere
Carla Ciuffetti – Consigliere, Estensore

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