Consiglio di Stato, sezione terza, Sentenza 22 novembre 2018, n. 6605.
La massima estrapolata:
La controversia avente ad oggetto la decisione delle modalità di determinazione della regressione tariffaria unica (R.T.U.), quale espressione di potere autoritativo, rientra pienamente nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di servizi pubblici ex art. 33 d.lgs. n. 80/1998, come sostituito dall’art. 7 della L. n. 205/2000, emendato dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 2004, ed in ultimo, in base all’art. 133, comma 1, lett. c) c.p.a.
Sentenza 22 novembre 2018, n. 6605
Data udienza 25 settembre 2018
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1609 del 2012, proposto da
Ce. An. del Dott. A. Am. Snc & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Vi. Ma., con domicilio eletto presso lo studio Ma. Li. in Roma, viale (…);
contro
Azienda Unità Sanitaria Locale Napoli 3 Sud, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ro. An. Pe., con domicilio eletto presso lo studio Ufficio Rappresentanza Regione Campania in Roma, via (…);
ed altri;
per la riforma
della sentenza del T.a.r. Campania, sede di Napoli, sezione I, n. 3631/2011, resa tra le parti, concernente i limiti di spesa anno 2006 – regressione tariffaria;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Unità Sanitaria Locale Napoli 3 Sud e della Regione Campania;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 settembre 2018 il Cons. Alessandro Verrico e uditi per le parti gli avvocati Vi. Ma., Ro. An. Pe. e Ed. Ba.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con ricorso dinanzi al T.a.r. Campania, il Ce. An. del dott. A. Am. s.n. c. & c. impugnava:
a) la nota dell’ASL Napoli 4 prot. n. 7911 del 31 ottobre 2008, recante l’applicazione della regressione tariffaria utile a garantire il rispetto dei limiti di spesa stabiliti per l’anno 2006 per la macroarea dell’assistenza specialistica, con riguardo alle prestazioni erogate agli assistiti dell’ASL Avellino 2;
b) la nota dell’ASL Napoli 3 Sud prot. n. 10413 del 20 novembre 2009, con la quale si informava il ricorrente che “Come da vostra richiesta del mese di aprile e luglio 2009 in merito alle motivazioni per le trattenute effettuate sui pagamenti dei mesi di giugno e luglio 2008, si trasmette in allegato, copia della nota di credito per regressione tariffaria dell’ASL AV2 dell’anno 2006”.
2. Il T.a.r. Campania, sede di Napoli, Sezione I, con la sentenza n. 3631 del 7 luglio 2011, ha respinto il ricorso e ha compensato le spese di giudizio tra le parti. Secondo il Tribunale, in particolare:
a) la controversia afferisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubblici servizi, in quanto “caratterizzata dalla proposizione della domanda di annullamento di atti determinativi della regressione tariffaria che comunque involgono il recupero di somme di danaro pretese dall’amministrazione”;
b) sono inammissibili le censure che si risolvono in una contestazione delle determinazioni contenute nelle delibere regionali adottate per la determinazione del sistema di regressione tariffaria, anche in via di invalidità derivata;
c) è infondata e priva di prova la censura relativa al dedotto mancato coinvolgimento delle associazioni di categoria nell’attività del tavolo tecnico;
d) non risulta fondata la censura inerente alla tardività e retroattività dell’applicazione della regressione tariffaria, anche alla luce dei quanto statuito dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 8 del 2 maggio 2006;
e) l’esercizio del potere di fissare la regressione tariffaria e l’osservanza dei limiti di spesa non sono subordinati né sono condizionati all’esecuzione del monitoraggio delle prestazioni erogate;
f) la mancata indicazione, nei protocolli di intesa e/o nelle conseguenti determinazioni aziendali, del corrispondente numero massimo di prestazioni erogabili non ridonda in vizio di istruttoria della disposta regressione tariffaria;
g) dalle tabelle con cui il tavolo tecnico ha determinato i dati contabili possono essere chiaramente desunti i criteri adottati per l’applicazione della regressione tariffaria e nei verbali delle riunioni è indicata la diversa ripartizione per ciascun centro, distinguendosi i centri virtuosi da quelli che hanno aumentato il proprio fatturato; ne consegue che l’obbligo motivazionale può ritenersi assolto per relationem;
h) l’ASL Napoli 4 ha tenuto conto sia dei dati della mobilità passiva comunicati dalle altre aziende sanitarie sia del meccanismo compensativo dei conguagli attivi di ciascuna ASL.
3. Il ricorrente ha proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente accoglimento integrale del ricorso originario. In particolare, l’appellante ha sostenuto le censure riassumibili nei seguenti termini:
I) error in procedendo. Violazione e falsa applicazione dell’art. 37 del c.p.c. – violazione e falsa applicazione dell’art. 3 commi 1 e 2, e 34, comma 1, del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80, come sostituiti dall’art. 7 lettera a) e b) della legge 21 luglio 2000 n. 205;
II) error in iudicando. Violazione e falsa applicazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ex art. 112 c.p.c. – violazione e falsa applicazione della D.G.R.C. n. 800/06 violazione e falsa applicazione della D.G.R.C. Camp. n. 2157 del 30.12.2005 – eccesso di potere (difetto di istruttoria – contraddittorietà – travisamento dei fatti – erroneità dei presupposti – ingiustizia manifesta -violazione dei principi di trasparenza e partecipazione amministrativa – perplessità sviamento- arbitrarietà );
III) error in iudicando. Illegittimità derivata per violazione del d.lgs. n. 502/92 – art. 97 Cost.- artt. 1 e 3 l. 7.8.90 n. 241 – violazione della l. n. 311/04, art. 1, comma 173 – violazione delle DD.G.R.C. nn. 800/06 e 517/07 eccesso di potere (difetto ed erroneità di istruttoria, dei presupposti e di motivazione – perplessità ) – violazione del giusto procedimento-contraddittorietà .
3.1. Si è costituita in giudizio l’Azienda Sanitaria Locale NA 3 Sud, la quale, con memoria difensiva, si è opposta all’appello e ne ha chiesto il rigetto.
3.2. Si è altresì costituita in giudizio la Regione Campania, chiedendo il rigetto dell’appello.
4. All’udienza del 25 settembre 2018 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.
DIRITTO
5. In via preliminare, il Collegio deve respingere l’eccezione di difetto di giurisdizione, avendo la controversia ad oggetto la decisione delle modalità di determinazione della regressione tariffaria unica (R.T.U.), quale espressione di potere autoritativo, quindi pienamente rientrante nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di servizi pubblici ex art. 33 d.lgs. n. 80/1998, come sostituito dall’art. 7 della L. n. 205/2000, emendato dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 2004, ed in ultimo, in base all’art. 133, comma 1, lett. c) c.p.a..
5.1. Diversamente da quanto dedotto da parte appellante, il merito della controversia non può infatti essere circoscritto alla mera debenza dei corrispettivi maturati dal concessionario.
5.2. Le censure, invero, comportano un’indagine da parte del Giudice diretta a verificare se l’ASL, nell’applicare la R.T.U., abbia correttamente osservato la disciplina di riferimento, per cui, benché le parti abbiano sottoscritto il contratto ex art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992 e s.m.i., gli atti impugnati col ricorso introduttivo, non hanno natura paritetica, ma implicano l’esercizio di poteri autoritativi, di fronte ai quali la posizione giuridica soggettiva dell’appellante assume carattere di interesse legittimo.
6. Con ricorso in primo grado il Ce. An. si lamentava della non corretta applicazione delle modalità di determinazione della regressione tariffaria unica (R.T.U.) per le prestazioni erogate in regime di accreditamento provvisorio con il servizio sanitario regionale, e per esso con l’ASL Napoli 4, nell’esercizio finanziario 2006. In particolare, la R.T.U. veniva disposta per garantire il rispetto dei limiti di spesa per l’anno 2006 ai fini dell’acquisto, dalle strutture provvisoriamente accreditate, di prestazioni sanitarie nella macroarea dell’assistenza specialistica.
6.1. Occorre a questo punto osservare che le censure di cui all’atto di appello, ripetitive dei motivi di primo grado, riguardano in sintesi:
a) il difetto di istruttoria necessaria ai fini dell’adozione del provvedimento di regressione;
b) il difetto di motivazione in ordine al rispetto dei criteri di cui alla D.G.R. n. 800/2006 (che richiedono una separazione delle macroaree e, all’interno di esse, la disaggregazione dei dati contabili);
c) il mancato o ritardato adempimento dell’obbligazione di monitoraggio ed il fatto che tale mancanza determini l’illegittimità della regressione;
d) la mancata partecipazione delle associazioni di categoria in fase di programmazione ex art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992, ed in particolare la mancata comunicazione dei dati del monitoraggio;
e) l’illegittimità del carattere retroattivo della programmazione della spesa.
6.2. Ai fini della trattazione, il Collegio intende premettere che l’applicazione del meccanismo della Regressione Tariffaria Unica (R.T.U.), fondato sul rapporto di accreditamento di cui all’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 e s.m.i., riguarda le ipotesi di erogazione di prestazioni eccedenti i volumi di prestazioni e i correlati limiti di spesa programmati.
Il fenomeno si radica sul contemperamento delle due esigenze poste a cardine del sistema pubblico di assistenza sanitaria, individuabili, da un lato, nella salvaguardia del diritto alla salute del cittadino sancito dall’art. 32, comma 1 della Costituzione, dall’altro, nel mantenimento degli equilibri finanziari ed, in particolare, nella razionalizzazione e nel controllo della spesa sanitaria, che non può contare su risorse illimitate.
6.2.1. La Regione Campania con delibere di Giunta nn. 6216/2001, 1272/2003, 2451/2003, 3133/2003, 48/2003 e 2105/2004, ha stabilito, a decorrere dall’anno 2001, i volumi di prestazioni ed i correlati limiti di spesa.
In particolare, al fine di contenere la spesa sanitaria e garantire il rispetto dei limiti di spesa, la Regione Campania con delibera di Giunta n. 2451/2003 ha introdotto il meccanismo della Regressione Tariffaria Unica (R.T.U.), confermato, anche se con alcune innovazioni, dalla successiva delibera n. 800/2006.
6.2. Nella materia della programmazione dell’offerta sanitaria e dei relativi tetti di spesa il Collegio non può evitare di richiamare quanto chiaramente statuito dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza 12 aprile 2012 n. 3, che di per sé costituisce giusto motivo per il rigetto dell’appello.
6.2.1. In particolare, richiamando quanto affermato dall’Adunanza Plenaria:
a) “Questo Consiglio di Stato ha avuto modo più volte di esprimersi in materia di imposizione di tetti di spesa a strutture private accreditate a titolo provvisorio (cfr., ex plurimis, sez. V n. 3102 del 1° marzo 2011; n. 418 del 25 gennaio 2002; n. 499 del 19 novembre 2002; n. 2253 del 25 febbraio 2003; n. 8839 del 12 maggio 2009; n. 7236 del 14 luglio 2009; sez.III, n. 2290 del 25 febbraio 2011 e n. 2131 del 18 febbraio 2011), ritenendo che i tetti di spesa siano in via di principio legittimi date le insopprimibili esigenze di equilibrio finanziario e di razionalizzazione della spesa pubblica e che il diritto alla salute, di cui all’articolo 32 della Costituzione, possa essere sottoposto a condizioni che ne armonizzino la protezione con i vincoli finanziari a patto di non scalfirne il nucleo essenziale irriducibile”;
b) “La matrice autoritativa e vincolante delle determinazioni regionali in tema di limiti alle spese sanitarie si collega alla necessità che l’attività dei vari soggetti operanti nel sistema sanitario si dispieghi nell’alveo di una seria ed effettiva pianificazione finanziaria. Ne discende che tale attività di programmazione, tesa a garantire la corretta gestione delle risorse disponibili, assume valenza imprescindibile in quanto la fissazione dei limiti di spesa rappresenta l’adempimento di un preciso ed ineludibile obbligo che influisce sulla possibilità stessa di attingere le risorse necessarie per la remunerazione delle prestazioni erogate”;
c) È fisiologica la fissazione retroattiva dei tetti regionali di spesa anche in una fase avanzata dell’anno atteso che essa non può prescindere dalla conoscenza del dato finanziario di riferimento e tale dato risulta definito in modo concreto in corso d’anno alla stregua di una tempistica obiettivamente complessa;
d) la fissazione, in corso d’anno, di tetti che dispieghino i propri effetti anche sulle prestazioni già erogate non può considerarsi, in quanto tale, illegittima atteso che la retroattività dell’atto di determinazione della spesa non vale ad impedire agli interessati di disporre di un qualunque punto di riferimento regolatore per lo svolgimento della loro attività ; è infatti evidente che in un sistema nel quale è fisiologica la sopravvenienza dell’atto determinativo della spesa solo in epoca successiva all’inizio di erogazione del servizio, gli interessati, fino a quando non risulti adottato un provvedimento formale, potranno aver riguardo all’entità delle somme contemplate per le prestazioni dei professionisti o delle strutture sanitarie dell’anno precedente, diminuite della riduzione della spesa sanitaria contemplata dalle norme finanziarie dell’anno in corso.
7. Ad ogni modo questo Collegio intende evidenziare che con il ricorso introduttivo è stata impugnata la nota prot. n. 7911 del 31.10.2008 con la quale l’ASL ha chiesto all’appellante di emettere una nota di credito dell’importo di Euro 26.983,46 a titolo di R.T.U. da applicare alle prestazioni erogate agli assistiti dell’ASL AV 2. Tale atto si colloca in un momento conclusivo del procedimento diretto all’applicazione della R.T.U., applicata dall’ASL AV 2.
7.1. D’altro canto, non sono state oggetto di impugnazione le delibere regionali che recano la disciplina degli accordi contrattuali, della fissazione dei tetti di spesa, dell’attività del tavolo tecnico e del meccanismo della regressione tariffaria.
7.2. Ciò posto, come innanzi illustrato, le censure del ricorso introduttivo del giudizio, integralmente ribadite nella presente sede di appello, si sostanziano in una contestazione delle determinazioni contenute nelle delibere regionali, anche in via di invalidità derivata.
7.2.1. Del resto, è lo stesso appellante ad affermare nel ricorso d’appello che “tutto il ricorso di primo grado è stato impostato sulla violazione delle delibere regionali di riferimento, ed in particolare dei criteri di mitigazione ivi previsti, spalmando proporzionalmente i risparmi di spesa residui, risultanti dopo aver distribuito il risparmio di spesa all’interno della stessa Asl tra le varie macroaree, branche e/o tipologie di prestazioni in cui il risparmio si è originato”.
7.2.2. Tali censure devono pertanto essere dichiarate inammissibili.
7.3. Per l’effetto, non residuano ulteriori motivi di appello aventi specificamente ad oggetto i provvedimenti impugnati.
8. In conclusione, in ragione di quanto esposto, l’appello deve essere respinto.
9. Le spese del grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento delle spese del grado di giudizio, che si liquidano in euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge, in favore dell’Azienda Unità Sanitaria Locale Napoli 3 sud e in euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge, in favore della Regione Campania.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2018 con l’intervento dei magistrati:
Marco Lipari – Presidente
Luca Lamberti – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere, Estensore
Giovanni Pescatore – Consigliere
Solveig Cogliani – Consigliere
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