Consiglio di Stato, Sezione seconda, Sentenza 28 agosto 2020, n. 5277.
La massima estrapolata:
L’uso “anche saltuario od occasionale” di sostanze stupefacenti (comportante il giudizio di permanente inidoneità ) non può essere inteso nel senso che basti un solo prelievo per giustificare il giudizio di inidoneità, dovendo tale norma interpretarsi nel senso che non occorre che il soggetto sia un consumatore abituale per essere inidoneo, ma non anche, all’estremo opposto, che un unico isolato accertamento diagnostico da prelievo possa essere considerato come inequivocabile segno di inaffidabilità, legittimante il giudizio di permanente inidoneità, senza possibilità di remissione, potendo l’evenienza contestata essere frutto di circostanze del tutto casuali e destinate a non ripetersi (come ad esempio un momento di debolezza, ovvero l’assunzione indiretta da terzi) e, “comunque, occorrendo, data anche la gravità delle conseguenze, quanto meno due accertamenti a distanza di tempo l’uno dall’altro (in tal senso potendosi adeguatamente intendere l’endiadi saltuario od occasionale.
Sentenza 28 agosto 2020, n. 5277
Data udienza 7 luglio 2020
Tag – parola chiave: Aeronautica militare – Idoneità all’impiego – Uso “anche saltuario od occasionale” di sostanze stupefacenti – Giudizio – Isolato accertamento – Insufficienza
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso avente numero di registro generale 2013 del 2012, proposto dal sig. -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Mi. Ro., Gi. Ma. Ta. e Pa. Na., e con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via (…),
contro
il Ministero dell’interno, il Comando provinciale dei Vigili del fuoco di Genova, l’Aeronautica militare – Comando logistico servizio sanitario, il Dipartimento militare medicina legale di -OMISSIS-, l’Aeronautica militare – Istituto medico legale “-OMISSIS-“, la Commissione sanitaria di appello dell’Aeronautica militare, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…),
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria n. -OMISSIS-, resa tra le parti con rito abbreviato e concernente -OMISSIS-; con richiesta risarcitoria.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il Cons. Giancarlo Luttazi nell’udienza pubblica del giorno 7 luglio 2020, tenutasi con le modalità di cui alla normativa emergenziale di cui all’art. 84, commi 5 e 6, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito in legge con modificazioni dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, come modificato dall’art. 4, comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28, convertito in legge con modificazioni dall’art. 1, comma 1, della legge 25 giugno 2020, n. 70;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con atto d’appello notificato in data 27 febbraio 2012 al Ministero dell’interno, al Comando provinciale dei Vigili del fuoco di Genova, all’Aeronautica militare – Comando logistico servizio sanitario, al Dipartimento militare medicina legale di -OMISSIS-, all’Aeronautica militare – Istituto medico legale “-OMISSIS-“, alla Commissione sanitaria di appello dell’Aeronautica militare e depositato in data 21 marzo 2012 il sig. -OMISSIS-, già elicotterista dei Vigili del fuoco in forza al reparto -OMISSIS-(e che in data 22 gennaio 2010, ad un controllo sanitario periodico di routine, è -OMISSIS-), ha impugnato la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria n. -OMISSIS-, resa inter partes con rito abbreviato e pubblicata il 15 luglio 2011, la quale ha dichiarato improcedibile, compensando le spese, il ricorso con successivi motivi aggiunti proposto dall’attuale appellato per l’annullamento:
quanto al ricorso introduttivo:
– del giudizio medico legale di permanente inidoneità al volo emesso in data 11 febbraio 2010;
– della nota 26 febbraio 2010 prot. -OMISSIS-;
– del provvedimento in data 22 marzo 2010 a firma del Sanitario del Comando provinciale dei Vigili del fuoco di Genova avente ad oggetto “-OMISSIS-“;
– del provvedimento in data 3 marzo 2010 a firma del Comandante provinciale dei Vigili del fuoco di Genova, di sospensione del pagamento dell’indennità di volo;
– del provvedimento 23 aprile 2010 prot. -OMISSIS- della Commissione sanitaria d’appello di Roma;
quanto ai motivi aggiunti:
– della comunicazione in data 7 settembre 2010 prot. -OMISSIS-, relativa al giudizio sulla idoneità al servizio del dipendente;
– della nota 29 settembre 2010 n. prot. -OMISSIS-della Direzione regionale dei Vigili del fuoco e della comunicazione 18 ottobre 2010 con cui il ricorrente è stato riassegnato al Reparto volo “con -OMISSIS-)”;
– del verbale -OMISSIS-/1c della Commissione medica di seconda istanza;
– del provvedimento del Comando provinciale dei Vigili del fuoco di Genova recante assegnazione alla Direzione regionale della Liguria con decorrenza 13 settembre 2010.
La sentenza appellata reca questa motivazione:
“Il ricorrente, elicotterista dei Vigili del fuoco, ha impugnato il provvedimento con il quale è stato dichiarato -OMISSIS-.
In pendenza di causa l’Amministrazione lo ha reintegrato in servizio.
Consegue l’improcedibilità del gravame poiché la valutazione -OMISSIS-, su cui questi insiste nella memoria conclusiva, è inscindibile dagli accertamenti che l’Amministrazione, per elementari ed intuitive ragioni di sicurezza, è demandata a compiere ed valutare in modo autonomo e specifico”.
L’appello rileva che la sentenza ha omesso la motivazione sui numerosi profili d’illegittimità dell’esame clinico, del procedimento amministrativo e dei conseguenti atti amministrativi adottati da entrambe le Amministrazioni coinvolte (il Comando Vigili del fuoco in merito all’idoneità al servizio e l’Aeronautica militare in merito all’idoneità al volo), ha ignorato gli aspetti carenziali del procedimento ed ha ritenuto di fatto insindacabili i giudizi formulati; e rubrica le seguenti censure:
1) erroneità dell’appellata sentenza per difetto assoluto di motivazione e di istruttoria;
2) erroneità dell’appellata sentenza per difetto assoluto di motivazione e di istruttoria sotto diverso ed ulteriore profilo.
Le Amministrazioni intimate hanno depositato atto formale di costituzione in data 29 marzo 2012.
In esito ad avviso di perenzione consegnato in data 22 marzo 2017 parte appellante ha depositato, in data 19 giugno 2017, domanda di fissazione di udienza.
Il Ministero dell’interno ha depositato documenti in data 20 gennaio 2020.
In data 11 febbraio 2020 l’appellante ha depositato istanza di cancellazione della causa dal ruolo, prospettando di essere prossimo al pensionamento, di non nutrire immediato interesse alla prosecuzione ed alla coltivazione del gravame, e che quest’ultimo non è ultradecennale (sì da non rientrare tra i ricorsi per i quali questa Sezione ha preannunciato esclusione da rinvii o cancellazioni dal ruolo); riservandosi di recuperare in futuro la trattazione.
Nell’udienza pubblica del giorno 7 luglio 2020 – tenutasi con le modalità di cui alla normativa emergenziale di cui all’art. 84, commi 5 e 6, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito in legge con modificazioni dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, come modificato dall’art. 4, comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28, convertito in legge con modificazioni dall’art. 1, comma 1, della legge 25 giugno 2020, n. 70 – il Presidente del Collegio ha preliminarmente respinto la suddetta domanda di cancellazione dal ruolo, essendo la causa estremamente risalente e non avendo l’appellante dichiarato chiaramente di aver perso interesse alla decisione.
Nella medesima udienza pubblica la causa è passata in decisione.
DIRITTO
La pronuncia di improcedibilità formulata dal primo giudice risulta in effetti, come denunciato nell’appello, omissiva sulle ragioni prospettate dall’istante in primo grado. Ma l’intero gravame, esaminato in questa sede per l’effetto devolutivo dell’impugnazione, è da respingere.
1.1 – L’appellante è consapevole che l’elenco di cui al decreto ministeriale 16 settembre 2003 (“Elenco delle imperfezioni ed infermità che sono causa di non idoneità ai servizi di navigazione aerea e criteri da adottare per l’accertamento e la valutazione ai fini dell’idoneità “) come modificato dal decreto ministeriale 2 novembre 2007, prevede alla lettera b), comma 3, “Per il personale in -OMISSIS-è causa di permanente non idoneità “, ma sostiene che il decreto ministeriale predetto non afferma che sia sufficiente risultare positivi un’unica isolatissima volta nel corso di oltre vent’anni di servizio per essere automaticamente considerati inidonei al servizio di volo.
L’assunto è infondato, poiché il testo della disposizione si riferisce all’uso “anche solo occasionale o episodico di -OMISSIS-“, e questa tassatività, ben comprensibile data la delicatezza e rischiosità intrinseca dei compiti operativi del personale addetto ai servizi di navigazione aerea, non induce a interpretazioni meno tassative di quella effettuata dall’Amministrazione.
Dalla documentazione in atti risulta che sull’appellante, sottoposto presso l’Istituto medico legale dell’Aeronautica militare in data 22 gennaio 2010 a visita di controllo ordinario per operatore di bordo dei Vigili del fuoco, è stata riscontrata una positività al -OMISSIS–test per i -OMISSIS-; e che l’esecuzione degli accertamenti previsti ha rispettato l’iter stabilito dalle direttive interne alla Forza armata e le relative metodiche di accertamento: al campione di urine, nel rispetto della normativa di settore, è stata apposta la firma dell’interessato sia per la raccolta sia per l’etichettatura del campione (campione corrispondente al codice numerico -OMISSIS-, utilizzato e applicato nella sigillatura del flacone di urina); e su quel campione è stato effettuato test di conferma con metodica gascromatografica presso la Sezione di tossicologia forense dell’Università degli studi di Milano.
La circostanza formale, riferita nel ricorso di primo grado, che l’interessato non ha controfirmato il contenitore del campione e sottoscritto il modulo relativo alla “catena di custodia”, non vizia la sostanza e l’attendibilità dell’accertamento e dell’appartenenza del campione medesimo.
Né queste appaiono smentite dalla positività agli -OMISSIS- riscontrata nell’iniziale test di screening, posto che invece, smentita questa positività, è stata invece confermata quella ai -OMISSIS-.
Il ricorrente allega: che nella visita psichiatrica svolta nella stessa data del 22 gennaio 2010 egli è stato giudicato “soggetto lucido, orientato collaborativo” e che non emergevano da parte sua stati d’ansia di rilievo; che all’esame neurologico egli aveva riferito di non avere mai fatto uso di -OMISSIS-e/o -OMISSIS-; che mai i controlli medico sanitari avevano in precedenza evidenziato irregolarità ; e sostiene che perciò sarebbe stato indispensabile procedere ad un nuovo, ulteriore, immediato controllo di verifica. Ma a fronte dell’attendibilità del riscontro e dell’invio del campione per il test di conferma di 2° livello presso struttura sanitaria civile pubblica quell’immediato controllo di verifica non risulta fosse necessario per la regolarità dell’accertamento.
Né, per le ragioni sopra evidenziate, imponeva quell’immediato controllo di verifica l’iniziale positività agli -OMISSIS- poi subito smentita (diversamente dalla positività ai -OMISSIS-).
L’attendibilità del riscontro e la forte portata precettiva del citato decreto ministeriale 16 settembre 2003 escludono anche i vizi procedimentali pure allegati dal ricorrente: adombrata portata preclusiva del pendente ricorso amministrativo avverso giudizio dell’Istituto medico-legale, in data 11 febbraio 2010, di permanente inidoneità al volo quale specialista di elicottero; mancata reiterazione di specifici ulteriori accertamenti sanitari (fra cui nuovo esame gascromatografico) nella visita medica in data 4 marzo 2010 presso il Dipartimento militare di medicina legale di -OMISSIS-; sospensione dell’indennità di volo, in attesa della definizione (poi avvenuta con successivo provvedimento della Commissione d’appello di Roma in data 30 marzo 2010, comunicato con nota del 23 aprile 2010) dell’impugnazione in sede amministrativa.
Osserva l’istante che gli esiti della visita del 22 gennaio 2010 (che comunque egli contesta per i profili sopra evidenziati) hanno condotto all’emanazione di un giudizio di “non idoneità al volo” ma non potevano in alcun modo di per sé soli condurre al giudizio di non idoneità al servizio (sia pure in via temporanea); e che inoltre il giudizio di non idoneità temporanea al servizio è stato emesso in pendenza dei ricorsi amministrativi proposti – nei termini – avverso i giudizi medico-legali e – quel che più conta secondo l’appellante – prima ancora che egli si sottoponesse alla visita medica presso la Commissione sanitaria d’appello di Roma.
Ma il giudizio di temporanea non idoneità al servizio per giorni centonovantasei emesso dal Dipartimento militare di medicina legale di -OMISSIS- in data 4 marzo 2010 (con diagnosi di “Recente positività ai -OMISSIS- confermata alla GC/MS in corso di ulteriori accertamenti”) appare giustificato alla luce della pregressa diagnosi ed in quanto temporaneo e nella pendenza delle impugnazioni in sede amministrativa; ed è stato confermato nella sua correttezza dal finale giudizio della Commissione sanitaria di appello, che si riporta:
“1) affetto da: “NOTE DI ANSIA REATTIVA IN SOGGETTO CON ALLEGATA PREGRESSA POSITIVITA’ AL DRUG-TEST DI 1° LIVELLO PER LA RICERCA DEI CATABOLITI URINARI DEI CANNABINOIDI CONFERMATA – CON VALORI SUPERIORI AL CUT-OFF STABILITO – AL TEST DI 2° LIVELLO CON METODICA ANALITICA DI GS/MS”.
2) Egli è PERMANENTEMENTE NON IDONEO quale specialista di elicottero dei VV.FF. a mente decreto ministeriale 02.11.2007 (modifica lettera “b” dell’art. 4 decreto ministeriale 16.09.2003)”.
Né in questo giudizio, comunicato con nota del 23 aprile 2010, risulta la rilevata contraddittorietà fra premesse e conclusioni (non avendo, sostiene l’appellante, l’originario giudizio del 22 gennaio 2010 rilevato le “note di ansia reattiva” invece rilevate dalla Commissione sanitaria di appello). Infatti la Commissione, come esposto nell’intero giudizio, si è pronunciata sull’intera vicenda medico-legale dell’interessato e non sul singolo giudizio del 22 gennaio 2010.
Da ultimo il ricorso di primo grado affermava violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del decreto ministeriale 2 novembre 2007 (rectius: del decreto ministeriale 16 settembre 2003, come modificato dal decreto ministeriale 2 novembre 2007), e segnatamente dell’art. 3, lettera a), del decreto ministeriale, ove è previsto:
“Nei giudizi di idoneità relativi al personale già in servizio l’elenco e i criteri annessi trovano applicazione avuto riguardo all’età, al grado, alla categoria, alla specialità, alla qualifica, agli incarichi, alle particolari norme che regolano la posizione di stato nonché ai seguenti criteri generali:
a) salvo i casi di infermità stabilizzate e non suscettibili di miglioramento, i giudizi di inidoneità permanente saranno adottati soltanto dopo un congruo periodo di osservazione medica ovvero dopo un adeguato periodo di sospensione dal servizio di aeronavigazione o dalle attività specifiche previste per il ruolo e la categoria”.
Ma la previsione appare inapplicabile alla fattispecie, perché incompatibile, data anche la ratio evidente sopra indicata, con la drastica previsione di cui alla lettera b), comma 3, del successivo elenco dello stesso decreto ministeriale (“Per il personale in -OMISSIS-è causa di permanente non idoneità “).
Quanto allo specifico esame del pelo e del capello effettuato dal sig. Ar. alla fine del mese di agosto 2010, dopo circa sette mesi dal contestato esame tossicologico iniziale, quel successivo esame, diversamente da quanto affermato dall’appellante, non consente di affermare con certezza il non uso di sostanza da parte del ricorrente e l’erroneità del precedente esame del 22 gennaio 2010. Infatti non risultano, né invero sono prospettate dal ricorrente, evidenze scientifiche le quali diano certezza che l’esito negativo di tali esami dopo 7 mesi dalla probabile assunzione consenta di escludere con certezza l’assunzione della sostanza in quella data risalente.
1.2 – L’appello, oltre al vizio di omessa pronuncia condiviso da questo Consiglio nel capo che precede (ma superato con l’esame, sfavorevole all’appellante, delle riproposte censure di primo grado), aggiunge, con ulteriori censure specificamente riferite alla sentenza, censure di difetto assoluto di motivazione e di istruttoria.
L’appello ricorda che:
– il sig. Ar. si è sottoposto ad analisi private presso laboratorio accreditato dal decreto di Giunta della Regione Liguria n. 328/2004 e l’esito dell’esame urine è risultato negativo;
– il Tar ha ignorato gli esiti della visita finale in data 7 settembre 2010 nella quale l’appellante è stato financo sottoposto all’esame del pelo, anch’esso risultato negativo;
– se il dettato del decreto ministeriale 2 novembre 2007 (recante modifiche all’art. 4 dell’elenco delle imperfezioni ed infermità che sono cause di inidoneità ai servizi di navigazione aerea) prevede che anche l’uso occasionale od episodico di sostanze -OMISSIS- siano causa di permanente inidoneità, il decreto ministeriale predetto non afferma che sia sufficiente risultare positivi un’unica isolatissima volta nel corso di oltre vent’anni di servizio per essere automaticamente considerati inidonei al servizio di volo;
– il Tribunale amministrativo regionale per il Friuli-Venezia Giulia, nella sentenza 10 marzo 2007, n. 357, ha affermato che l’uso “anche saltuario od occasionale” di sostanze -OMISSIS- (comportante il giudizio di permanente inidoneità ) non può essere inteso nel senso che basti un solo prelievo per giustificare il giudizio di inidoneità, dovendo tale norma interpretarsi nel senso che non occorre che il soggetto sia un consumatore abituale di -OMISSIS- per essere inidoneo, ma non anche, all’estremo opposto, che un unico isolato accertamento diagnostico da prelievo possa essere considerato come inequivocabile segno di inaffidabilità, legittimante il giudizio di permanente inidoneità, senza possibilità di remissione, potendo l’evenienza contestata essere frutto di circostanze del tutto casuali e destinate a non ripetersi (come ad esempio un momento di debolezza, ovvero l’assunzione indiretta da terzi) e, “comunque, occorrendo, data anche la gravità delle conseguenze, quanto meno due accertamenti a distanza di tempo l’uno dall’altro (in tal senso potendosi adeguatamente intendere l’endiadi saltuario od occasionale)”;
– nella fattispecie non solo l’appellante non è stato sottoposto ai due prelievi a distanza di qualche giorno l’uno dall’altro, ma neppure, in sede di visita medica di appello, sono stati reiterati gli esami clinici, essendo sempre stato ritenuto valido quell’unico prelievo (viziato dalle irregolarità indicate nel ricorso introduttivo) del 22 gennaio 2010;
– contraddittorietà evidente degli accertamenti, poiché nello screening il sig. Ar. risultava anche positivo agli -OMISSIS- mentre ciò non ha poi avuto conferma nelle risultanze finali dell’esame; sicché il test clinico effettuato avrebbe meritato da parte degli organi sanitari un più compiuto approfondimento e da parte della Commissione medica di appello un doveroso controllo con reiterazione e dal Tar una verifica istruttoria;
– mancata verifica da parte delle Commissioni mediche e poi da parte del Tar del grado di positività, dell’ipotesi di assunzione indiretta, né altro aspetto rilevante ai fini del decidere in merito all’inidoneità .
In proposito si osserva che già si è dato atto della mancata pronuncia da parte del Tar sulle censure del primo grado, e che queste stesse censure sono state esaminate in sede devolutiva nel capo che precede, al quale è dunque sufficiente far rinvio anche per le analoghe censure testé riferite.
2. – In conclusione l’appello, con diversa motivazione rispetto alla sentenza appellata, va respinto.
Le spese possono essere compensate in considerazione dell’accoglimento – sia pure inutile per l’appellante, data la sfavorevole pronuncia devolutiva – di uno dei motivi d’appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge confermando con diversa motivazione la sentenza appellata.
Compensa tra le parti le spese del grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2020, tenutasi con le modalità di cui alla normativa emergenziale di cui all’art. 84, commi 5 e 6, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito in legge con modificazioni dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, come modificato dall’art. 4, comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28, convertito in legge con modificazioni dall’art. 1, comma 1, della legge 25 giugno 2020, n. 70; con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Raffaele Greco – Presidente
Giancarlo Luttazi – Consigliere, Estensore
Francesco Frigida – Consigliere
Antonella Manzione – Consigliere
Carla Ciuffetti – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
Leave a Reply