L’illecito ambientale

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Consiglio di Stato, Sezione seconda, Sentenza 4 maggio 2020, n. 2840.

La massima estrapolata:

L’illecito ambientale, inoltre, come quello edilizio ha natura permanente, in quanto caratterizzato dall’obbligo perdurante nel tempo di ripristinare lo stato dei luoghi, con la conseguenza che il termine di prescrizione quinquennale decorre solo dalla data di cessazione dell’illecito, in base al principio relativo al reato permanente, secondo cui il termine della prescrizione decorre dal giorno in cui è cessata la permanenza (art. 158, comma I, cod. pen.); pertanto, per gli illeciti amministrativi in materia paesistica, urbanistica ed edilizia la prescrizione quinquennale di cui all’art. 28 legge n. 689 del 1981 inizia a decorrere solo dalla cessazione della permanenza.
Quanto al momento in cui può dirsi cessata la permanenza per tali illeciti amministrativi in materia urbanistica edilizia e paesistica, deve ritenersi che questo coincida con l’avvenuto ripristino o con il rilascio dei titoli abilitativi edilizi o paesaggistici in sanatoria

Sentenza 4 maggio 2020, n. 2840

Data udienza 28 aprile 2020

Tag – parola chiave: Abusi edilizi – Accertamento di conformità – Sanatoria con prescrizioni – Nulla osta all’Ente Parco – Danno ambientale – Indennità ex art. 167, D.Lgs. n. 42/2004 – Determinazione – Natura di sanzione – Prescrizione – Decorrenza – Cessazione dell’illecito

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4313 del 2010, proposto dall’Ente Parco Regionale Mi. Sa. Ro. Ma., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Lu. Bo., Fa. Ci., con domicilio eletto presso l’avv. Gi. Pa. Mo. in Roma, corso (…);
contro
signor Ca. Gi. Ce., rappresentato e difeso dagli avvocati St. Er., Mi. Te., domiciliato presso la Segreteria Sezionale del Consiglio di Stato in Roma, piazza (…);
per la riforma
della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana Sezione Terza n. 3851/2009, resa tra le parti, concernente l’impugnativa del provvedimento del 30 giugno 2009 di determinazione della sanzione per danno ambientale;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del signor Ca. Gi. Ce.;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 84 comma 5 del d.l. 17 marzo 2020 n. 18;
Relatore nell’udienza telematica del giorno 28 aprile 2020, tenuta ai sensi dell’art. 84 commi 5 e 6 del d.l. 17 marzo 2020 n. 18, il Cons. Cecilia Altavista
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’odierno appellato il 30 marzo 1998 presentava domanda di accertamento di conformità, ai sensi dell’art. 13 della legge 28 febbraio 1985 n. 47, per i lavori effettuati sull’immobile sito nel Comune di (omissis) in frazione (omissis), località (omissis).
La Commissione edilizia del Comune nella seduta del 15 giugno 1998 si esprimeva favorevolmente sulla richiesta di sanatoria con alcune prescrizioni per l’utilizzo di materiali di finitura.
Il Comune inviava la richiesta di nulla osta all’Ente Parco con nota del 18 giugno 1998.
Successivamente, con determinazione del direttore dell’Ente Parco del 30 giugno 2009, dando atto di avere rilasciato il nulla osta con determinazione del 17 settembre 2001, è stata determinata l’indennità, ai sensi dell’art. 167 del d.lgs. 42 del 2004, nella somma di euro 5126,37.
Con nota del 20 luglio 2009 (richiamando il nulla osta n. 398 rilasciato il 29 settembre 1997) è stata comunicata al sig. Ce. la quantificazione dell’indennità, richiedendone il pagamento nei trenta giorni dalla ricezione della comunicazione.
Avverso il provvedimento del 20 giugno 2009 e la comunicazione del 20 luglio 2009 il sig. Ce. ha proposto ricorso davanti al Tribunale amministrativo regionale della Toscana, deducendo in fatto che il nulla osta era stato rilasciato con provvedimento n. 366 del 22 luglio 1998, e formulando i seguenti motivi in diritto:
-violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 eccesso di potere per errore sui presupposti e difetto di istruttoria; violazione dei principi costituzionali di efficienza e buon andamento dell’amministrazione per essere stati erroneamente indicati nella comunicazione del 20 luglio 2009 e nel provvedimento del 30 giugno 2009 nulla osta relativi ad altre procedure di sanatoria;
-violazione e falsa applicazione dell’art. 167 del d.lgs. 42 del 2004 e dell’art. 28 della legge n. 689 del 1981, eccependo la intervenuta prescrizione quinquennale per la determinazione della sanzione pecuniaria.
L’Ente Parco si è costituito nel giudizio di primo grado contestando la fondatezza del ricorso, facendo riferimento nella parte in fatto della memoria al nulla osta rilasciato il 29 settembre 1997 (riguardante però altra domanda di sanatoria presentata dal sig. Ce.).
Con sentenza pronunciata in forma semplificata nella camera di consiglio fissata per l’esame della domanda cautelare è stato accolto dal T.a.r. il motivo di ricorso relativo alla intervenuta prescrizione del potere sanzionatorio, ritenuta dal giudice di primo grado decorrente dalla data di rilascio del nulla osta ambientale e cioè dal “momento in cui è stata accertata, sia pure in sanatoria, la compatibilità del realizzato intervento con la tutela dello specifico interesse in rilievo (quello paesaggistico-ambientale)”.
Avverso tale sentenza ha proposto appello l’Ente parco di Mi. Sa. Ro. e Ma. con cui ha contestato l’accoglimento da parte del giudice di primo grado del motivo di ricorso relativo alla prescrizione, sostenendo che dalla natura permanente dell’illecito ambientale deriverebbe la mancata decorrenza della prescrizione fino alla completa cessazione dell’illecito con il pagamento della sanzione (facendo ancora riferimento nella ricostruzione in fatto dell’atto di appello al nulla osta rilasciato il 29 settembre 1997).
Si è costituito in giudizio l’appellato contestando la fondatezza dell’appello.
All’udienza telematica, tenuta ai sensi dell’art. 84 commi 5 e 6 del d.l. 17 marzo 2020 n. 18, il giudizio è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
L’appello è infondato e deve essere respinto.
Ai sensi dell’art. 167 comma 5 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 “qualora venga accertata la compatibilità paesaggistica, il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione”.
Per la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio, tale somma, prima prevista dall’art. 15 della legge n. 1497 del 1939, non ha natura risarcitoria ma di sanzione amministrativa applicabile a prescindere dal danno ambientale effettivamente arrecato (Cons. Stato, Sez. V, 13 luglio 2006, n. 4420; Sez. IV, 17 settembre 2013, n. 4631; Sez. II, 12 febbraio 2020, n. 1090).
Dalla natura autonomamente sanzionatoria di tale potere deriva, in generale, la irrilevanza del tempo trascorso dalla chiusura del provvedimento di sanatoria edilizia e dal rilascio della autorizzazione paesaggistica (in sanatoria), mentre, trattandosi di un potere sanzionatorio, è soggetto solo al termine di prescrizione quinquennale, previsto in generale per le sanzioni amministrative dall’art. 28 della legge 24 novembre 1981 n. 689, per cui, “il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni amministrative punite con pena pecuniaria si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione”. Tale disposizione è infatti applicabile, per espresso dettato legislativo, a tutte le violazioni punite con sanzioni amministrative pecuniarie, anche se non previste in sostituzione di una sanzione penale, ai sensi dell’art. 12 della legge n. 689 del 1981 e, quindi, anche agli illeciti amministrativi in materia urbanistica, edilizia e paesistica puniti con sanzione pecuniaria (Cons. Stato, Sez. IV, 16 aprile 2010, n. 2160; Sez. VI, 5 agosto 2013, n. 4087).
L’illecito ambientale, inoltre, come quello edilizio ha natura permanente, in quanto caratterizzato dall’obbligo perdurante nel tempo di ripristinare lo stato dei luoghi, con la conseguenza che il termine di prescrizione quinquennale decorre solo dalla data di cessazione dell’illecito, in base al principio relativo al reato permanente, secondo cui il termine della prescrizione decorre dal giorno in cui è cessata la permanenza (art. 158, comma I, cod. pen.); pertanto, per gli illeciti amministrativi in materia paesistica, urbanistica ed edilizia la prescrizione quinquennale di cui all’art. 28 legge n. 689 del 1981 inizia a decorrere solo dalla cessazione della permanenza (Cons. Stato, Sez. IV, 16 aprile 2010, n. 2160; Sez. II, 2 ottobre 2019, n. 6605).
Quanto al momento in cui può dirsi cessata la permanenza per tali illeciti amministrativi in materia urbanistica edilizia e paesistica, deve ritenersi che questo coincida con l’avvenuto ripristino o con il rilascio dei titoli abilitativi edilizi o paesaggistici in sanatoria (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 12 febbraio 2020, n. 1090; Sez. VI, 5 agosto 2013, n. 4087; Sez. VI, 23 luglio 2018, n. 4468; CGA 20 marzo 2020, n. 198; 24 giugno 2019, n. 579; CGA 25 marzo 2019, n. 251).
La cessazione dell’abuso si ha, infatti, quando l’Amministrazione abbia rilasciato la necessaria autorizzazione paesaggistica anche se in sanatoria (cfr. Cons. Stato Sez. II, 2 ottobre 2019, n. 6605).
Ritiene, infatti, il Collegio che, come correttamente ritenuto dal giudice di primo grado, nel momento in cui è stata accertata la compatibilità paesaggistico ambientale dell’intervento con il rilascio del nulla osta “postumo” ai fini della sanatoria edilizia, l’ordinamento abbia riconosciuto la conformità dell’opera agli interessi che il vincolo paesaggistico mira a tutelare, con la conseguente cessazione della situazione di illiceità .
Applicando tali principi al caso di specie, con il rilascio del nulla osta (nel 1998) l’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo (ovvero l’Ente Parco odierno appellante) ha riconosciuto la compatibilità paesaggistica dell’intervento originariamente realizzato in assenza della previa autorizzazione, assentendone il suo mantenimento in via definitiva e legittima.
Ne deriva che la cessazione dell’illecito paesaggistico non può che essere avvenuta in tale momento, nel quale l’opera è stata assentita e ritenuta legittima anche se ex post, con il conseguente decorso della prescrizione quinquennale da tale data.
La differente interpretazione sostenuta dalla parte appellante, per cui l’illecito paesaggistico permarrebbe fino alla pagamento della sanzione, comporterebbe che il privato pur potendo mantenere l’opera realizzata, riconosciuta come ormai conforme al vincolo paesaggistico e avendo quindi ottenuto una autorizzazione paesaggistica anche se in sanatoria, rimarrebbe esposto, praticamente senza limiti di tempo, ad un potere sanzionatorio, invece soggetto al termine di prescrizione quinquennale, ai sensi della disciplina generale dell’art. 28 della legge n. 689 del 1981.
Non può, quindi, condividersi l’orientamento giurisprudenziale citato dall’appellante, secondo il quale la cessazione dell’illecito si configurerebbe solo con il ripristino o con la irrogazione (o addirittura con il pagamento) della sanzione, in quanto questi ultimi sarebbero elementi di una fattispecie complessa a formazione progressiva (Consiglio di Stato IV, 11 aprile 2007, n. 1585; 4 febbraio 2004, n. 395; cfr. altresì Cons. Stato Sez. VI, 4 marzo 2019, n. 1477). Tale ricostruzione comporta, infatti, che la indennità prevista dall’art. 167 comma 5 del d.lgs. 42 del 2004, pacificamente considerata dalla giurisprudenza e dalla stessa lettera della disposizione dell’art. 167, di natura sanzionatoria, sarebbe esclusa dalla disciplina generale della prescrizione quinquennale del potere sanzionatorio degli illeciti amministrativi previsto dalla legge n. 689 del 1981.
Deve dunque concludersi per la infondatezza delle tesi della difesa appellante e per il rigetto dell’appello con la conferma della sentenza appellata quanto all’accoglimento della eccezione di prescrizione.
Nella fattispecie per cui è causa, il nulla osta paesaggistico risulta rilasciato – anche in base a quanto affermato nella sentenza di primo grado e non oggetto di specifica contestazione nell’atto di appello – il 22 luglio 1998.
La parte appellante non ha comunque contestato nell’atto di appello la risalenza nel tempo del nulla osta, facendo anzi riferimento nella ricostruzione in fatto ad un nulla osta rilasciato il 29 settembre 1997 (che riguarda, peraltro, altra domanda presentata dal signor Ce. relativa a due cancelli), in un momento ancora precedente al 1998.
Il provvedimento di determinazione della indennità, ai sensi dell’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004, è intervenuto solo il 30 giugno 2009 ed è stato comunicato con nota del 20 luglio 2009, quando il periodo quinquennale di prescrizione era ampiamente decorso.
Il giudice di primo grado ha, quindi, correttamente accolto il motivo di ricorso relativo alla eccezione di prescrizione.
L’appello è dunque infondato e deve essere respinto con conferma della sentenza di primo grado.
In considerazione della particolarità della questione e delle oscillazioni giurisprudenziali sul punto sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato con sede in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2020 convocata con modalità da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Fabio Taormina – Presidente
Giovanni Sabbato – Consigliere
Michele Pizzi – Consigliere
Cecilia Altavista – Consigliere, Estensore
Francesco Guarracino – Consigliere

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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