Le quote di riserva nelle assunzioni presso le Pubbliche amministrazioni

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Consiglio di Stato, Sentenza|2 febbraio 2021| n. 953.

Le quote di riserva, nelle assunzioni presso le Pubbliche amministrazioni, postulano necessariamente lo stato di disoccupazione del soggetto interessato anche dopo l’entrata in vigore della legge n. 68 del 1999; L’art. 16 comma 2, della stessa consente l’assunzione dei lavoratori disabili “anche se non versino in stato di disoccupazione e oltre il limite dei posti ad essi riservati”, una volta che abbiano partecipato con esito positivo al pubblico concorso, fermo restando che devono risultare disoccupati “al momento della scadenza del termine per la presentazione delle domande di ammissione al concorso”.

Sentenza|2 febbraio 2021| n. 953

Data udienza 11 dicembre 2020

Integrale

Tag – parola chiave: INAIL – Concorso pubblico per titoli – Assunzione a tempo indeterminato – dirigente di ricerca – Impugnazione graduatoria – invalido di guerra – Stato di disoccupazione – Artt. 3, comma 1, 7, comma 2 e 16, comma 2, L. n. 68 del 1999 – Normativa in materia di riserva di posti nelle procedure concorsuali – Diritto europeo – Art. 5, Direttiva 2000/78/CE – Illegittimità de iure comunitario delle disposizioni legislative nazionali – Disapplicazione – Cons. Di Stato, Ad. Plen. n. 9 del 25 giugno 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3090 del 2014, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Co. Mo. e Ma. Cr. Ma., con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, viale (…),
contro
l’INAIL-Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (già ISPESL), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati La. Da. e Do. Mo., con domicilio eletto presso la sede del proprio Ufficio legale in Roma, via (…),
nei confronti
del signor -OMISSIS-, non costituito in giudizio,
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per il Lazio, sede di Roma, Sez. III, n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente l’approvazione della graduatoria di un concorso da dirigente, con richiesta di risarcimento dei danni.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’INAIL-Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (già ISPESL);
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137 e l’art. 4 del d.l. 30 aprile 2020, n. 28, convertito con l. 25 giugno 2020, n. 70;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2020, in collegamento da remoto in videoconferenza, il Cons. Antonella Manzione;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con bando pubblicato in data -OMISSIS- l’ISPESL (oggi I.NAIL) ha indetto un concorso per titoli per l’assunzione a tempo indeterminato di due unità di primo livello, per il profilo di dirigente di ricerca. Sulla base della graduatoria finale del concorso, approvata con provvedimento del Direttore generale del -OMISSIS-, è stato dichiarato vincitore il signor -OMISSIS-, mentre l’odierno appellante si collocava solo al -OMISSIS- posto.
2. Con ricorso giurisdizionale proposto dinanzi al T.A.R. per il Lazio, il signor -OMISSIS- ha impugnato ridetta graduatoria, ritenendo di aver diritto, quale invalido di guerra, all’assunzione in luogo del vincitore, in applicazione degli artt. 3, comma1, 7, comma 2 e 16, comma 2, della legge n. 68 del 1999, che sanciscono la precedenza degli invalidi, appunto, nell’assegnazione dei posti messi a concorso, nella misura del 50% degli stessi.
3. Il T.A.R. per il Lazio, con sentenza -OMISSIS- del 2013, ha dichiarato il ricorso infondato. Nello specifico, il giudice di primo grado ha difatti evidenziato che il ricorrente al momento della presentazione della domanda di partecipazione al concorso era privo del requisito necessario dello stato di disoccupazione, in quanto già dipendente a tempo indeterminato dell’Istituto a far data dal -OMISSIS- 1982 e, dal 1986, in servizio presso il Dipartimento centrale “-OMISSIS-“, con il profilo professionale di “-OMISSIS-“.
4. Con l’odierno appello, il signor -OMISSIS- contesta la sentenza impugnata avanzando due distinti motivi di doglianza: in primo luogo ritiene non sia stata esaminata l’eccezione, proposta in verità nella sola memoria di replica del 23 settembre 2013, di contrarietà della l. n. 68 del 1999 al diritto dell’Unione europea in materia di parità di trattamento e di condizioni di lavoro (art. 5 della Direttiva 2000/78/CE), avuto riguardo alla possibilità di promozione, siccome affermato dalla giurisprudenza della CGUE (motivo sub I); indi contesta comunque la lettura che della richiamata l. n. 68 del 1999 ha dato il primo giudice, laddove ha ritenuto ostativo alla fruizione del beneficio di legge lo status di dipendente a tempo indeterminato. Al contrario, dal combinato disposto degli artt. 7, 8 e 16 della legge in questione non deriverebbe affatto la necessità di versare in una situazione di disoccupazione per fruire della corsia preferenziale, dovendo essere tutelata anche l’aspirazione alla progressione di carriera del disabile (motivo sub II).
5. Si è costituito in giudizio l’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL), subentrato ope legis all’ISPESL, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del primo motivo di doglianza, in quanto estraneo al perimetro del giudizio di primo grado perché avanzato in sede di memorie e non di ricorso. Ne ha comunque confutato la fondatezza mediante un’analitica ricostruzione del diritto unionale e della giurisprudenza della CGUE sul punto. La corretta lettura data alla normativa in materia di riserva di posti nelle procedure concorsuali, conforme al diritto europeo e alla Costituzione, pertanto, non può che comportare l’avallo dell’operato dell’Amministrazione, siccome deciso dal primo giudice.
Successivamente le parti si sono scambiate memorie e memorie di replica a supporto delle proprie contrapposte argomentazioni. L’appellante ha altresì versato in atti la sentenza della Corte di Cassazione, sezione lavoro, -OMISSIS- del 12 giugno 2014, la presa d’atto della segnalazione della stessa al Contact center per la disabilità dell’INAIL, nonché la Direttiva del Ministro per la Pubblica amministrazione -OMISSIS-, ritenendoli confermativi della propria ricostruzione.
6. All’udienza dell’11 dicembre 2020, svoltasi con modalità da remoto ai sensi dell’art. 25, comma 2, del decreto legge n. 137 del 28 ottobre 2020, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. Preliminarmente il Collegio ritiene di dover rigettare l’eccezione di inammissibilità avanzata dalla Amministrazione appellata con riferimento al primo motivo di appello. Quand’anche, infatti, si dia atto che non è stato formulato alcuno specifico motivo di ricorso innanzi al T.A.R. per il Lazio volto a lamentare l’illegittimità de iure communitario delle disposizioni legislative nazionali applicate al caso di specie e a chiederne conseguentemente la disapplicazione o orientarne l’interpretazione, il Collegio non può non attenersi a quanto affermato al riguardo dall’Adunanza Plenaria nella decisione n. 9 del 25 giugno 2018, circa la possibilità che in caso di norme in contrasto con il diritto eurounitario, non risulta predicabile alcuna preclusione per il Giudice amministrativo nel rilevare la non applicabilità della disposizione, a maggior ragione laddove la normativa europea sia stata comunque in qualche modo evocata.
La giurisprudenza costituzionale ha ammesso la disapplicazione ex officio della norma interna (anche di fonte regolamentare) in contrasto con il diritto UE, conformemente – del resto – a consolidati orientamenti della Corte di giustizia dell’UE medesima. In particolare, con la sentenza 7 novembre 1995, n. 482 la Corte Costituzionale ha stabilito che le norme comunitarie si muovono su un piano diverso da quello proprio delle norme nazionali. Conseguentemente, “il rapporto tra le due fonti è di competenza e non di gerarchia o di successione nel tempo, con l’effetto che la norma nazionale diviene non applicabile se e nei limiti in cui contrasti con le disposizioni comunitarie precedenti o sopravvenute (sentenze nn. 389 del 1989 e 170 del 1984)”. In definitiva, “la piena applicazione del principio di primauté del diritto eurounitario comporta che, laddove una norma interna (anche di rango regolamentare) risulti in contrasto con tale diritto, e laddove non risulti possibile un’interpretazione di carattere conformativo, resti comunque preclusa al Giudice nazionale la possibilità di fare applicazione di tale norma interna” (cfr. Cons. Stato, A.P. n. 8/2018, cit. supra).
9. Il Collegio ritiene che non sussista alcun contrasto tra la normativa applicata, siccome in concreto interpretata, e la disciplina comunitaria invocata dall’appellante. L’art. 5 della Direttiva 2000/78/CE del Consiglio del 27 novembre 2000, che stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro, impone agli Stati membri di individuare “soluzioni ragionevoli”, compatibili con le risorse economiche, “in funzione delle esigenze delle situazioni concrete, per consentire ai disabili di accedere ad un lavoro, di svolgerlo o di avere una promozione o perché possano ricevere una formazione”. L’invocata pronuncia della CGUE del 4 luglio 2013, C – 312/11 ha dichiarato che la Repubblica italiana, non avendo imposto a tutti i datori di lavoro di prevedere, in funzione delle esigenze delle situazioni concrete, tali soluzioni ragionevoli applicabili a tutti i disabili, è venuta meno al suo obbligo di recepire correttamente e completamente il richiamato art. 5 della direttiva 2000/78. La decisione, cioè, ha censurato le scelte dell’Italia con riferimento al d.lgs. 9 luglio 2003, n. 216, che ha effettuato tale recepimento. Al § 31 della stessa, peraltro, si legge il chiaro riconoscimento “che le disposizioni della legge n. 68/1999, sotto taluni profili, offrono garanzie ed agevolazioni persino superiori a quelle prescritte dall’articolo 5 della direttiva 2000/78”, seppure, ovviamente, non riferibili alle richieste “soluzioni ragionevoli” e quindi tali da scongiurare la condanna conseguita all’esito del giudizio. In sede di conversione del cosiddetto “decreto lavoro” n. 76 del 2013, effettuata con l. n. 99 del 2013, si è posto rimedio a tale rilevata lacuna, con ciò chiarendone definitivamente la portata, del tutto estranea alla tematica oggetto dell’odierna controversia: quale novità nel diritto antidiscriminatorio a tutela delle persone con disabilità si è dunque previsto l’obbligo, per tutti i datori di lavoro, di adottare accomodamenti ragionevoli nell’ambiente di lavoro (le “ragionevoli soluzioni” della Direttiva), che garantiscano loro, appunto, parità di condizioni.
9.1. Pertanto, l’art. 16, comma 2, in combinato disposto con gli artt. 7, comma 2, e 8, comma 2, della l. n. 68/1999, correttamente inserito nello specifico contesto del diritto interno, come interpretato dal T.A.R. del Lazio con la sentenza oggi impugnata, non collide affatto con l’art. 5 della Direttiva europea 2000/78/CE, dovendosi quindi escludere che possa sussistere, da parte del giudice amministrativo, un obbligo di disapplicazione, ovvero di interpretazione orientata in chiave eurounitaria difforme da quella in concreto posta in essere. D’altra parte, l’appellante, già beneficiario della normativa a tutela dei disabili in quanto assunto a tempo indeterminato dal -OMISSIS- 1982 presso l’Istituto Superiore di Sanità in applicazione della l. n. 482/68, recante all’epoca la disciplina generale in materia di assunzione obbligatoria, poi abrogata dall’art. 22 della l. n. 68/99, era occupato al momento della presentazione della domanda di partecipazione al concorso in questione. Posto quindi che la tutela assicurata ai disabili tramite le quote di riserva è finalizzata alla facilitazione del reperimento della prima occupazione, appare del tutto irragionevole pretendere di aver ugualmente diritto alle stesse anche in sede di concorso per il conferimento di un incarico di livello superiore, quale, nel caso di specie, quello di dirigente di ricerca. Consentire, cioè, sempre e comunque la prevalenza del principio solidaristico anche per la progressione in carriera, darebbe luogo a posizioni di privilegio a favore del disabile già occupato, costituzionalmente non garantite, che determinerebbero una ingiustificata disparità di trattamento in danno degli altri dipendenti, pregiudicando il principio della promozione per merito.
10. D’altro canto, questo Consiglio di Stato ha più volte osservato (per tutte, Cons. Stato, sez. VI, 30 luglio 2009, n. 4793), a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 190 del 2006, con la quale è stato ribadito che le quote di riserva nelle assunzioni presso le Pubbliche amministrazioni postulano necessariamente lo stato di disoccupazione del soggetto interessato anche dopo l’entrata in vigore della legge n. 68 del 1999, che l’art. 16 comma 2, della stessa consente l’assunzione dei lavoratori disabili “anche se non versino in stato di disoccupazione e oltre il limite dei posti ad essi riservati”, una volta che abbiano partecipato con esito positivo al pubblico concorso, fermo restando che devono risultare disoccupati “al momento della scadenza del termine per la presentazione delle domande di ammissione al concorso”. In sostanza, il legislatore del 1999 ha innovato la precedente disciplina solo per quanto riguarda lo stato di disoccupazione al momento della assunzione, e non a quello della partecipazione alla selezione; ciò, verosimilmente, per non costringere il disabile disoccupato a rimanere in questo stato sino alla conclusione della procedura concorsuale, la cui durata non è facilmente prevedibile, e anche per risolvere definitivamente la questione, più volte affrontata dalla giurisprudenza con esiti incerti, della precarietà del lavoro svolto al momento della assunzione, la quale precarietà, secondo un orientamento giurisprudenziale non sempre univoco, poteva fare venire meno lo stato di disoccupazione. Ma tali condivisibili espansioni interpretative rispondono alla finalità generale dell’istituto, e non sono suscettibili di ulteriore estensione nel senso assolutistico preteso dall’appellante.
11. Né a diverse conclusioni può giungersi facendo leva sulla sentenza della Cassazione invocata dalla parte. L’entusiastica lettura della stessa nel senso della avvenuta estensione del diritto di preferenza anche nelle promozioni, propugnata in maniera assertiva nella comunicazione al Contact center dell’INAIL, non ha trovato affatto l’avallo dello stesso, che si è limitato a prendere atto della segnalazione, peraltro già riscontrata con precedente nota, evidenziando le ben diverse peculiarità della fattispecie sottesa alla pronuncia. La decisione, cioè, per quanto poi chiarito anche nella direttiva ministeriale conseguitane, intende valorizzare l’obbligo di assunzione delle persone con disabilità imposto dall’art. 3 della l. n. 68 del 1999. Da qui la ritenuta possibilità di prescindere dallo stato di disoccupazione quando nella graduatoria finale del concorso non vi siano sufficienti disabili collocati in posizione utile che possano coprire la quota di riserva in quanto iscritti nell’apposito elenco alla data di scadenza del bando. In tal caso, ferma restando l’assunzione dei vincitori secondo il merito, “al fine di coprire la quota d’obbligo l’amministrazione può ricorrere all’assunzione degli idonei prescindendo dal loro stato di iscrizione e quindi disoccupazione alla data di scadenza del bando”. La “ulteriore” scopertura delle quote d’obbligo è il presupposto di applicabilità della medesima deroga estesa ai casi di scorrimento della graduatoria.
In tal modo, rileva il Collegio, si è contemperato il principio di valorizzazione del merito con forme di tutela aggiuntive rispetto a quelle necessarie a garantire l’accesso al posto di lavoro, da assicurare ai disabili. L’interpretazione del menzionato art. 16, comma 2 della legge n. 68/1999, che sopra si è offerta, si palesa dunque pienamente corrispondente ai principi costituzionali, giacché non altera l’equilibrio tra i due interessi pubblici, quello che riguarda l’eguaglianza e il buon andamento degli uffici pubblici e quello che attiene alla tutela dei disabili, stabilito dall’art. 38 della Costituzione, il quale favorisce “l’accesso alle attività professionali e nell’inserimento nei posti di lavoro”.
11. Alla luce dei superiori rilievi, s’impone una pronuncia di reiezione dell’appello e di conferma della sentenza impugnata.
In considerazione della peculiarità della vicenda esaminata, può disporsi la compensazione delle spese del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese del grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellante.
Così deciso dalla Sezione Terza del Consiglio di Stato con sede in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2020, tenutasi con modalità da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Sergio Santoro – Presidente
Oreste Mario Caputo – Consigliere
Francesco Gambato Spisani – Consigliere
Giovanni Sabbato – Consigliere
Antonella Manzione – Consigliere, Estensore

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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