Consiglio di Stato, Sezione quarta, Sentenza 29 agosto 2019, n. 5984.
La massima estrapolata:
Le procedure di VIA, pur inserendosi nell’ambito di un più ampio procedimento finalizzato alla realizzazione di un’opera o di un intervento, sono dotate di autonomia in quanto destinate a tutelare un interesse specifico (quello alla tutela dell’ambiente) e ad esprimere al riguardo una valutazione definitiva, già di per sé potenzialmente lesiva dei valori ambientali.
Sentenza 29 agosto 2019, n. 5984
Data udienza 6 giugno 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9290 del 2018, proposto dall’Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale – Porti di Venezia e Chioggia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati St. Zu., Al. Pu. e Vi. Ce., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Vi. Ce. in Roma, piazza (…);
contro
il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti rappresentati e difesi ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio ex lege in Roma, via (…);
nei confronti
delle società Du. It. Ho. S.p.A. e Du. En. S.p.A., in persona dei rispettivi legali rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Gi. Pe. An. Pe., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Fa. Gi.Po. Ma. in Roma, viale (…);
della Dp Co.g S.r.l., non costituitasi in giudizio;
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
del Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gi. Qu., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Fe. Sc. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto n. 487 del 2018.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ed altri;
Visto l’intervento ad adiuvandum del Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del giorno 6 giugno 2019 il Cons. Silvia Martino;
Uditi, per le parti rispettivamente rappresentate, gli avvocati St. Zu., Fe. Sc. (su delega dichiarata dell’avvocato) Gi. Qu., Gi. Pe. nonché l’avvocato dello Stato Em. Da.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso proposto innanzi al TAR per il Veneto, l’Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico (APV) chiedeva l’annullamento del parere “Positivo con prescrizioni” n. 2234 del 25 novembre 2016 espresso dalla Commissione Tecnica VIA del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (MATTM) sul progetto “Ve. Cr. 2.0 – Nuovo Terminal Crociere di Venezia – Bocca di Lido”, presentato dalle società Du. Sv. S.r.l. e D.P. Co. S.r.l., contestando la radicale carenza, sotto molteplici profili, dei presupposti legittimanti l’avvio del procedimento di VIA da parte di tali società, così come una “serie di gravi carenze ed omissioni contenutistiche” del progetto stesso.
L’Autorità esponeva che, in data 9 aprile 2015, le società Du. Sv. S.r.l. e D.P. Co. S.r.l. avevano presentato un’istanza di valutazione di impatto ambientale (VIA) del suddetto progetto ai sensi degli artt. 165 e 183 del d.lgs. n. 163/2006, corredata di progetto preliminare dello studio di impatto ambientale (SIA), inoltrandola ad una serie di amministrazioni statali, regionali e comunali (Ministero dell’Ambiente, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, Regione Veneto, Provincia di Venezia, Comune di Venezia e Comune di (omissis)), senza tuttavia coinvolgere l’Autorità odierna appellante, malgrado quest’ultima avesse già rappresentato ad una delle società proponenti la necessità di acquisire previamente il progetto, al fine di poter esprimere la valutazione di pubblico interesse dell’opera ai sensi dell’art. 153, comma 19, del d.lgs. n. 163/2006, nonché per il rilascio delle necessarie autorizzazioni all’occupazione di spazi demaniali in ambito portuale (cfr. nota di APV in data 27 marzo 2015).
L’odierna appellante, avendo avuto notizia di tale iniziativa e ritenendo che la procedura così avviata senza la propria partecipazione fosse priva dei necessari presupposti legittimanti, con una prima nota datata 13 aprile 2015, evidenziava alle amministrazioni competenti per il procedimento di VIA, che le due società promotrici, in quanto soggetti privati, non risultavano qualificabili come “soggetti aggiudicatori” ai sensi del combinato disposto degli artt. 165 e 183 del d.lgs. n. 163/2006, con conseguente carenza della loro legittimazione a presentare la citata istanza.
Inoltre, APV rilevava che, anche la fase di consultazione (“scoping”) attivata in data 16 settembre 2014 ex art. 21 del d.lgs. n. 152/2006 dalle medesime società non si era svolta nel rispetto delle prescrizioni che la stessa Commissione Tecnica VIA (CTVIA) aveva indicato con il parere n. 1689 del 19 dicembre 2014, giacché i privati proponenti non avevano previamente sottoposto ad APV il progetto in questione, come invece prescritto nel citato parere n. 1689, “trattandosi di un intervento su area interna al Piano Regolatore Portuale” e dovendo pertanto essere fornita “l’autorizzazione all’occupazione delle aree previste dall’Autorità competente” (paragrafo 1.3., a pag. 29, del parere n. 1689).
La stessa Avvocatura Distrettuale dello Stato, investita da AVP dell’esame della fattispecie, aveva negato, “considerata la natura pubblica dell’opera strategica de qua”, che un soggetto privato potesse qualificarsi quale soggetto aggiudicatore. Infatti “la partecipazione di soggetti privati alla procedura di realizzazione delle infrastrutture strategiche in qualità di promotori è espressamente regolata dall’art. 165, secondo comma, e dall’art. 175 del Codice ed è subordinata, in ogni caso, alla specifica iniziativa dell’ente pubblico aggiudicatore (…). Unico soggetto legittimato ad instaurare il procedimento ivi delineato per la approvazione di opera strategica pubblica è dunque l’Ente pubblico nelle cui competenze rientri la realizzazione dell’opera stessa” (parere dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato pervenuto ad APV in data 23 ottobre 2015).
Avverso il parere “positivo con prescrizioni” espresso in data 25 novembre 2016 dalla Commissione Tecnica VIA sul progetto Ve. Cr. 2.0, l’Autorità odierna appellante, innanzi al TAR per il Veneto, deduceva:
1) violazione e falsa applicazione degli artt. 165, 3 e 183 del d.lgs. n. 163/2006, applicabili ratione temporis alla fattispecie in esame, ed eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e contraddittorietà , poiché in base all’art. 165 citato, gli unici legittimati alla presentazione al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ai sensi dell’art. 162, comma 1, lett. b) del d.lgs. n. 163 del 2006, del progetto preliminare dei lavori relativi a infrastrutture strategiche e insediamenti produttivi erano i “soggetti aggiudicatori” nelle cui competenze rientrava la relativa realizzazione, così come definiti dall’art. 3 del medesimo d.lgs., dovendosi quindi escludere che le menzionate società fossero in possesso di qualsivoglia legittimazione ad attivare la procedura suddetta;
2) violazione e falsa applicazione dell’art. 6, comma 1, lett. c), della l. n. 84/1994 e dell’art. 1 del D.M. 14 novembre 1994 ed eccesso di potere per carenza di istruttoria e per contraddittorietà manifesta, poiché l’elaborazione del progetto dell’infrastruttura in esame avrebbe dovuto essere previamente sottoposta all’Autorità Portuale di Venezia che, invece, era stata espressamente esclusa, da parte dei privati proponenti, dal novero dei destinatari dell’invio del progetto stesso, malgrado si trattasse, come rilevato dalla stessa CTVIA nel proprio parere n. 1689/2014, di un intervento riguardante un servizio di interesse generale (terminal passeggeri), ai sensi della legge n. 89/94, e per il quale occorreva quindi ottenere “l’autorizzazione all’occupazione delle aree previste dall’Autorità competente”;
3) Violazione di legge: violazione e falsa applicazione, sotto ulteriore profilo, degli artt. 165, 162, 161 del d.lgs. n. 163/2006. Eccesso di potere per carenza dei presupposti e per contraddittorietà manifesta”, giacché il progetto in relazione al quale la Regione Veneto aveva richiesto l’inserimento tra le “opere strategiche”, e su cui era stata raggiunta la necessaria “intesa” con il Governo avrebbe riguardato il diverso intervento denominato “Adeguamento via acquea di accesso alla stazione Marittima di Venezia e riqualificazione delle aree limitrofe al Canale Contorta Sant’Angelo” (cfr. provvedimento della Conferenza Unificata del 16 aprile 2014);
4) Violazione di legge e falsa applicazione dell’art. 3 del D.M. 2 marzo 2012, n. 79. Eccesso di potere per contraddittorietà manifesta, illogicità e carenza dei presupposti, poiché il progetto presentato, contrariamente a quanto dichiarato dai privati proponenti nell’istanza del 9 aprile 2015, non si poneva affatto in linea con le disposizioni del D.M. “Clini-Passera” ma, anzi, le avrebbe disattese, prevedendo la realizzazione di un nuovo terminal portuale in luogo del previsto obbligo di mantenimento della stazione marittima esistente;
5) Violazione di legge: violazione e falsa applicazione dell’art. 165 del d.lgs. n. 163/2006 sotto ulteriore profilo. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, illogicità e travisamento dei fatti, poiché l’unico progetto sul quale si era formata l’intesa tra lo Stato e la Regione Veneto sarebbe stato quello di cui alla D.G.R. n. 2259/2013 – ed al conseguente provvedimento della conferenza Unificata Stato-Regioni – relativo al percorso “Bocca di Malamocco – Contorta S. Angelo”, ossia un progetto completamente diverso da quello presentato nell’aprile 2015 dalle odierne appellate, avente ad oggetto la realizzazione di un nuovo terminal presso la Bocca di Lido;
6) Eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento dei fatti ed illogicità manifesta, poiché il progetto presentato, sul quale era intervenuto il parere positivo impugnato, sarebbe stato gravemente carente sotto molteplici profili, ed anzi contrastante con le finalità perseguita.
L’Autorità odierna appellante, oltre l’annullamento degli atti impugnati, chiedeva anche la condanna delle amministrazioni intimate al risarcimento del danno, da quantificarsi in corso di giudizio.
2. Nella resistenza delle società controinteressate, del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, nonché del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, e con l’intervento ad adiuvandum del Comune di (omissis), il TAR per il Veneto, prescindendo dall’esame delle eccezioni preliminari, respingeva il ricorso nel merito.
3. La sentenza è stata impugnata dall’APV, rimasta soccombente, che ha dedotto quanto segue:
I. Erroneità della pronuncia impugnata per travisamento ed erronea valutazione dei fatti. Evidente illogicità e contraddittorietà della motivazione. Ingiustizia manifesta. Violazione di legge e, nella specie, violazione degli articoli 165, 179 e 3, comma 32, del d.lgs. n. 163 del 2006. Non configurabilità di alcuna delle tre società controinteressate quali “soggetti aggiudicatori” ai sensi della normativa applicabile alla fattispecie.
L’Autorità appellante ha criticato in primo luogo, l’individuazione del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) quale “soggetto aggiudicatore” nel contesto della procedura di approvazione del progetto di cui trattasi.
In particolare, a mente dell’art. 165 del d.lgs. n. 163 del 2006, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti è il soggetto deputato alla “assegnazione delle risorse finanziarie occorrenti per la redazione del progetto preliminare” (comma 1) ed, altresì, alla “valutazione delle proposte e delle richieste pervenute…da parte delle Pubbliche Amministrazioni competenti” (comma 4).
Il MIT non avrebbe, dunque, la funzione di “soggetto aggiudicatore” investito della presentazione del progetto, in quanto detta amministrazione è al contempo investita di poteri valutativi discrezionalmente esercitabili in relazione al progetto medesimo.
In ogni caso, anche laddove si dovesse individuare nel MIT il “soggetto aggiudicatore” dell’opera infrastrutturale strategica in questione, tale qualificazione non potrebbe automaticamente comportare la legittimazione delle società controinteressate ad avviare la procedura di VIA in esame.
Secondo il TAR per il Veneto, il Ministero avrebbe inteso “avvalersi anche di operatori economici privati per la predisposizione del progetto preliminare dell’opera infrastrutturale in questione, invitando gli stessi a presentare un progetto sufficientemente dettagliato, da sottoporre ad una successiva valutazione comparativa. Tale presentazione, tuttavia, presuppone logicamente l’acquisizione preventiva, da parte dei soggetti interessati, dei necessari pareri tecnici, che certifichino sotto il profilo della sostenibilità ambientale e socio-economica la concreta realizzabilità del progetto”.
Siffatta statuizione contrasta con l’ordine procedimentale prefigurato dal legislatore che, anche per evidenti ragioni attinenti alla economicità dell’azione amministrativa, ha stabilito che il progetto preliminare debba essere previamente valutato da parte dell’amministrazione competente e quindi, eventualmente, sottoposto alla procedura di VIA.
L’iniziativa di tale fase appartiene ai soli “soggetti aggiudicatori” quali definiti dall’art. 3, comma 32 del d.lgs. n. 163/2006, applicabile nel caso di specie, che li individua, ai fini della parte II, titolo III, capo IV (lavori relativi a infrastrutture strategiche e insediamenti produttivi), nelle “amministrazioni aggiudicatrici di cui al comma 25”, negli “enti aggiudicatori di cui al comma 29” e nei “diversi soggetti pubblici o privati assegnatari dei fondi di cui al citato capo
IV”.
Le società controinteressate, tuttavia, non sono riconducibili ad alcuna delle evidenziate categorie di soggetti, né un eventuale atto amministrativo (peraltro inesistente nel caso di specie) avrebbe potuto estendere la facoltà in questione ad altri soggetti (quali i “proponenti” i progetti che risponderebbero – secondo i privati che li elaborano – alle sollecitazioni dell’amministrazione) senza violare tale puntuale disposizione legislativa.
L’Autorità ha evidenziato, al riguardo, che, anche in materia di “finanza di progetto”, l’art. 175 del richiamato d.lgs. n. 163/2006, limita il rilievo del ruolo assunto dal privato “promotore”, ribadendo che è “il soggetto aggiudicatore [quello che] promuove, ove necessaria, la procedura di valutazione di impatto ambientale e quella di localizzazione urbanistica, ai sensi dell’art. 165, comma 3…[integrando] a tal fine il progetto preliminare con lo studio di impatto ambientale e con quanto necessario alle predette procedure” (comma 9).
Dovrebbe quindi escludersi la possibilità di equiparare non solo un non meglio definito “proponente”, ma addirittura il promotore di una opera da realizzarsi mediante finanza di progetto al soggetto aggiudicatore ai fini dell’avvio del procedimento di VIA.
In ogni caso la posizione assunta dal MIT nel caso di specie, sarebbe stata, in realtà, in piena sintonia con il dettato legislativo e non lascerebbe alcuno spazio all’interpretazione adottata dal TAR per il Veneto.
In primo luogo, il Decreto c.d. “Clini-Passera” aveva individuato nella Direzione Marittima di Venezia (vale a dire in un organo decentrato del MIT) il soggetto deputato a “individuare… con proprio provvedimento” la “disponibilità di vie di navigazione alternative a quelle vietate”.
Sarebbe significativo che, tra i progetti sottoposti e presi in considerazione dall’Autorità Marittima, era compresa la “realizzazione di un nuovo terminal crociere in corrispondenza della bocca di Lido (ipotesi progettuale dell’on. Cesare De Piccoli)”, poi divenuto Progetto Ve. Cr. 2.0, che non fu dalla stessa ritenuto “completo ed esaustivo” (comunicazione del 31 luglio 2013), ma ciò non già per la mancanza di VIA, atteso che tutti i progetti presi in considerazione, compreso quello approvato (consistente nell’adeguamento del Canale Contorta/Sant’Angelo) ne erano privi.
In secondo luogo, lo stesso MIT, in persona del Capo della Struttura Tecnica di Missione (specificamente competente per le procedure disciplinate dalla c.d. Legge Obiettivo) nella comunicazione al MATTM in data 6 ottobre 2014 precisava che “per quanto attiene al progetto denominato ‘realizzazione di un nuovo terminal alla Bocca di Lido di Venezia per l’ormeggio delle grandi navi da crocierà si segnala che ad oggi detto progetto non risulta ancora presentato alla scrivente Struttura Tecnica di Missione, per cui – allo stato – non è possibile prevedere quando saranno attivate le procedure approvative di cui all’articolo 165 e ss. Dlgs. 163/2006. Comunque quando il progetto sarà presentato non potrà non collocarsi nell’ambito di queste procedure”.
Il contenuto della comunicazione riportata renderebbe evidente che il MIT non aveva rinunciato alla propria prerogativa (derivante dalla legge) di presentare esso stesso al MATTM i progetti di opere strategiche ritenuti meritevoli di sottoposizione a procedura di VIA.
L’Autorità appellante ha poi ricordato che anche l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia, a suo tempo interpellata dalla stessa APV per l’acquisizione di un parere legale in merito, aveva chiarito che la partecipazione di soggetti privati alla procedura di realizzazione delle infrastrutture strategiche in qualità di promotori era espressamente regolata dall’art. 165, secondo comma e dall’art. 175 del previgente Codice dei contratti pubblici ed era subordinata, in ogni caso, alla specifica iniziativa dell’ente aggiudicatore.
Nello stesso senso, l’Autorità ha richiamato una pronuncia del TAR per il Lazio (31 luglio 2007, n. 7283);
II. Erroneità della pronuncia impugnata per illogicità e contraddittorietà manifesta sotto diverso ed ulteriore profilo. Violazione di legge, nella specie, violazione dell’art. 165, comma 4, del d.lgs. n. 163/2006 e degli articoli 5 e 6 della l. n. 84/94. Omesso coinvolgimento dell’Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale nel procedimento di VIA della proposta progettuale per cui è causa.
Secondo il TAR, un progetto avente ad oggetto la realizzazione di una nuova stazione marittima all’interno del Porto di Venezia potrebbe essere presentato (per l’approvazione da parte degli organi ministeriali competenti a pronunciarsi con riferimento alle infrastrutture strategiche di interesse nazionale) senza il preventivo vaglio dell’Autorità Portuale (ora denominata “Autorità di Sistema Portuale del mare Adriatico Settentrionale”).
Tuttavia, la necessità di un coinvolgimento diretto dell’Autorità di Sistema Portuale nella procedura di approvazione del progetto in questione non sussisterebbe solo con riguardo al “futuro…affidamento in concessione del servizio di gestione della stazione marittima”, ma anche (e soprattutto) ai fini dell’acquisizione delle autorizzazioni concernenti il rispetto delle prescrizioni del Piano Regolatore Portuale relativamente all’area interessata dalla realizzazione degli interventi, acquisizione che deve avvenire in via preventiva (o, comunque, contestuale) rispetto allo svolgimento della procedura di Valutazione di Impatto Ambientale, così come previsto dal più volte richiamato art. 165 del d.lgs. n. 163/2006.
A mente del comma 4 della summenzionata disposizione legislativa, peraltro espressamente rubricata “Progetto preliminare. Procedura di valutazione di impatto ambientale e localizzazione”, “i soggetti aggiudicatori” sono normativamente tenuti a “rimettere” il progetto preliminare non soltanto “al Ministero [delle Infrastrutture e dei Trasporti] e, ove competenti, al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare [ai fini della Valutazione di Impatto Ambientale, n. d.r.], al Ministero dello sviluppo economico e al Ministero per i beni e le attività culturali”, ma anche “agli enti gestori delle interferenze e a ciascuna delle amministrazioni interessate dal progetto rappresentate nel CIPE e a tutte le ulteriori amministrazioni competenti a rilasciare permessi e autorizzazioni di ogni genere e tipo, nonché, nei casi previsti, al Consiglio superiore dei lavori pubblici o ad altra commissione consultiva competente”.
Pertanto, alle società controinteressate, quand’anche qualificabili come “soggetti aggiudicatori” ai fini della normativa in esame, sarebbe stata in ogni caso preclusa in radice la possibilità di presentare il progetto al solo Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare per la Valutazione di Impatto Ambientale senza il coinvolgimento dell’esponente Autorità di Sistema Portuale.
A questo riguardo, l’Autorità appellante ha sottolineato che, in base alla legge 28 gennaio
1994 n. 84, recante “Riordino della legislazione in materia portuale”, spettano ad essa le funzioni amministrative in materia di programmazione delle opere portuali e di individuazione della destinazione funzionale delle aree interessate (art. 5), nonché il compito di provvedere al rilascio delle concessioni per “la realizzazione e la gestione di opere attinenti alle attività marittime e portuali collocate a mare nell’ambito degli specchi acquei esterni alle difese foranee anch’essi da considerarsi a tal fine ambito portuale, purché interessati dal traffico portuale e dalla prestazione dei servizi portuali anche per la realizzazione di impianti destinati ad operazioni di imbarco e sbarco rispondenti alle funzioni proprie dello scalo marittimo” (art. 18).
Al Presidente dell’Autorità Portuale è poi attribuito il compito di “assicura[re] la navigabilità nell’ambito portuale” (art. 8 comma 3 lett. o).
Alla luce del dato normativo, sarebbe pertanto chiaro che la verifica, da parte del MATTM, della procedibilità di un’istanza di VIA come quella presentata dalle società controinteressate non avrebbe potuto in alcun modo prescindere da una preventiva concertazione con l’Autorità Portuale, volta a valutare la compatibilità dell’opera con le esigenze strutturali ed operative del porto e la fattibilità del progetto.
In tal senso, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare si sarebbe peraltro vincolato nel proprio parere di “scoping” n. 1689 del 19 dicembre 2014;
III. Erroneità della pronuncia impugnata per illogicità, contraddittorietà e ingiustizia manifesta sotto diverso ed ulteriore profilo. Violazione di legge, nella specie, degli articoli 161, 162 e 165 del d.lgs. n. 163 del 2006. Mancata individuazione del progetto di opera infrastrutturale per cui è causa nell’ambito della Conferenza Unificata Stato – Regioni del 16 aprile 2016.
Secondo l’art. 161 del d.lgs. n. 163 del 2006, le proposte progettuali per infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale da assoggettarsi a VIA debbano essere oggetto di specifica intesa programmatica tra Stato e Regioni interessate.
Nel respingere il terzo ed il quinto motivo del ricorso di primo grado, il TAR non avrebbe correttamente interpretato siffatta disposizione come pure il comma 1 dell’art. 1 della L. 21 dicembre 2001, n. 443 (c.d. Legge Obiettivo) secondo cui “l’individuazione [delle infrastrutture strategiche] è operata a mezzo di un programma predisposto dal Ministro delle
Infrastrutture e dei Trasporti, d’intesa con… le regioni… interessate e previa intesa della
Conferenza unificata”.
Le richiamate disposizioni presuppongono che l’infrastruttura per cui viene richiesta la VIA Speciale sia stata compresa (ed individuata) in un programma oggetto di specifica intesa con la Regione interessata. Ciò, chiaramente, al fine di garantire il rispetto delle prerogative istituzionali delle Regioni in materia, tutelate anche a livello costituzionale.
Nel caso specifico, la Giunta Regionale del Veneto, con deliberazione n. 2259 del 10 dicembre 2013, aveva stabilito “di richiedere l’inserimento dell’intervento denominato ‘Adeguamento via acquea di accesso alla stazione Marittima di Venezia e riqualificazione delle aree limitrofe al Canale Contorta Sant’Angelò, in Comune di Venezia, tra le ‘Opere Strategichè di cui alla Legge n. 443/2001”.
Sarebbe tuttavia evidente che la presenza di una diversa denominazione assunta dall’intervento in sede di inserimento da parte del MIT nell’XI Allegato Infrastrutture (“Interventi per la sicurezza dei traffici delle grandi navi nella Laguna di Venezia”) non potrebbe comportare un sostanziale mutamento del contenuto dell’intesa con la Regione (necessario presupposto per la qualificazione di un progetto come relativo ad una “infrastruttura strategica”), la quale avrebbe avuto ad oggetto il solo intervento di adeguamento del Canale Contorta – Sant’Angelo.
Una diversa interpretazione, che veda qualificati come progetti per infrastrutture strategiche ai sensi dell’art. 161 del d.lgs. n. 163/2006 tutti gli interventi che si autoproclamino (come nel caso del progetto Ve. Cr. 2.0) finalizzati alla “sicurezza dei traffici delle grandi navi nella Laguna di Venezia”, prescindendo da qualsiasi specifico intervento regionale, condurrebbe inevitabilmente ad una violazione delle prerogative istituzionali della Regione cui il legislatore statale ha espressamente attribuito un ruolo essenziale nella individuazione della infrastruttura strategica da realizzare e della sua localizzazione.
Né la situazione descritta sarebbe stata modificata dalla Conferenza Unificata in data 16 aprile 2016.
Secondo APV, la piana lettura del verbale di tale seduta confermerebbe la totale estraneità della proposta progettuale Ve. Cr. 2.0 a quanto in quella sede effettivamente trattato.
In particolare, nella trascrizione dello svolgimento della riunione della Conferenza Unificata, non sarebbe possibile rinvenire alcun riferimento alla proposta progettuale denominata “Realizzazione di un nuovo terminal alla Bocca del Lido di Venezia per l’ormeggio delle Grandi Navi da Crociera – Progetto Ve. Cr. 2.0”, sicché interventi diversi da quelli indicati nel progetto “Contorta-Sant’Angelo” non potrebbero in alcun modo ritenersi contemplati dall’intesa-quadro raggiunta tra le parti il 16 aprile 2016.
Il progetto Ve. Cr. 2.0 non sarebbe comunque riconducibile al contenuto dell’Intesa a suo tempo raggiunta tra lo Stato e la Regione Veneto, anche alla luce di ulteriori considerazioni concernenti il contesto normativo in cui tale iniziativa si colloca.
Secondo il comma 7 dell’art. 165 del d.lgs. n. 163/2006 “l’approvazione [da parte del CIPE]… perfeziona, ad ogni fine urbanistico ed edilizio, l’intesa Stato – regione sulla sua localizzazione, comportando l’automatica variazione degli strumenti urbanistici vigenti e adottati”.
La disposizione riportata corrobora la tesi dell’imprescindibilità della precisa individuazione dell’opera infrastrutturale da realizzarsi (ivi compresa la sua localizzazione) in sede di intesa programmatica con la Regione ai sensi dell’art. 1 della Legge Obiettivo (o di successivo accordo integrativo della stessa).
Una diversa interpretazione del dato normativo che ritenesse sufficiente un accordo di carattere generale su un’intera categoria di opere non precisamente localizzate, sarebbe non solo in contrasto con il preciso dato letterale della disposizione riportata, ma determinerebbe l’inaccettabile effetto di escludere la Regione dalla decisione finale in materia di localizzazione dell’infrastruttura, che finirebbe coll’essere demandata al solo CIPE.
In secondo luogo, il dato letterale del comma 7 dell’art. 165 del d.lgs. n. 163/2006 evidenzia che il progetto di realizzazione di un’infrastruttura strategica deve riferirsi ad un’opera infrastrutturale precisa e ad un’area in relazione alla quale uno strumento urbanistico sia già vigente o quantomeno sia già stato adottato (“comportando l’automatica variazione degli strumenti urbanistici vigenti e adottati”);
IV. Erroneità della pronuncia impugnata per sviamento ed illogicità manifesta. Violazione di legge. Nella specie, violazione e/o sviata applicazione dell’art. 3 del d.m. 2 marzo 2012, n. 79. Difformità dal dettato della suddetta disposizione della previsione, nella soluzione progettuale per cui è causa, della realizzazione di un nuovo Terminale passeggeri nel Porto di Venezia.
La proposta progettuale in esame sarebbe comunque in contrasto con l’art. 3 del Decreto Interministeriale 2 marzo 2012, n, 79 (c.d. decreto Clini-Passera), il quale non prevede la realizzazione di una nuova stazione marittima adibita all’imbarco/sbarco dei passeggeri nel Porto di Venezia.
Con il summenzionato decreto interministeriale n. 79/2012, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, di concerto con il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, nel dettare “Disposizioni generali per limitare o vietare il transito delle navi mercantili per la protezione di aree sensibili nel mare territoriale”, ha sancito, all’art. 2, comma 1, lett. b), il divieto di transito nei canali veneziani di San Marco e della Giudecca delle navi adibite al trasporto di merci e passeggeri superiori a 40.000 tonnellate di stazza lorda, subordinando, al successivo art. 3, l’efficacia del suddetto divieto alla preventiva individuazione, da parte dell’Autorità Marittima, delle “vie di navigazione alternative a quelle vietate”.
Lo scopo perseguito da MIT e MATTM con l’adozione del richiamato decreto interministeriale n. 79/2012 dovrebbe pertanto identificarsi con la (sola) individuazione di soluzioni in concreto praticabili che consentano il “movimento per acqua” delle navi da crociera di stazza lorda superiore alle 40.000 tonnellate e il loro ingresso nel porto di Venezia.
In tal senso sottolineano che il divieto stabilito dall’art. 2 del ridetto decreto ministeriale, ha ad oggetto “il transito nel Canale di San Marco e nel Canale della Giudecca”, con conseguente necessità di rinvenire, in via esclusiva (o quantomeno preminente), “canali” agli stessi equiparabili in quanto idonei a fungere da “via alternativa”.
Parimenti significativa, a sostegno di siffatta interpretazione, sarebbe la circostanza che l'”Autorità Marittima” normativamente investita del compito di individuare le suddette “vie alternative” di navigazione, da identificarsi nella Capitaneria di Porto di Venezia, abbia, con propria nota n. 08.02.21/20349 in data 31 luglio 2013, recante “Venezia. Decreto Interministeriale 02 marzo 2012 (Clini – Passera) individuazione di vie di navigazione praticabili alternative”, espresso una valutazione favorevole alla realizzazione delle proposta progettuale denominata “adeguamento via acquea di accesso alla stazione marittima e riqualificazione delle aree limitrofe al Canale Contorta/Sant’Angelo (progetto dell’Autorità Portuale)”, in quanto la stessa “limita le interferenze tra il traffico passeggeri e quello commerciale al solo primo tratto del canale Malamocco/Marghera e permette alle navi da passeggeri di raggiungere il terminal di Marittima senza transitare per l’area industriale di Marghera”;
V. Erroneità della pronuncia impugnata per sviamento, illogicità e contraddittorietà manifesta sotto distinto ed ulteriore profilo. Travisamento dei fatti e della documentazione di causa. Irragionevolezza, sotto vari profili, del parere “positivo con prescrizioni” adottato dall’amministrazione appellata in ragione del contenuto della proposta progettuale avversaria.
L’Autorità appellante ha poi criticato le argomentazioni con cui il TAR ha respinto il sesto motivo del ricorso instaurato in primo grado.
Con la censura di cui trattasi APV aveva sostenuto l’esistenza di vari profili di irragionevolezza nel percorso logico condotto dalla Commissione VIA-VAS del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare per l’adozione del parere “positivo con prescrizioni” oggetto di impugnativa.
Era stato in particolare rilevato che “la capacità nominale del terminal proposto è pari a 5 accosti per navi di circa 300 metri, mentre l’attuale porto crociere ha una capacità di 7 accosti per navi da 300-330 metri: questa assunzione implicherebbe un’immediata perdita di capacità del porto stesso” (pagina 18 del ricorso); analogamente “non si tiene conto dell’azione eccezionale < urti di imbarcazioni> …tale carenza si ritiene rilevante in relazione alla elevata frequentazione delle strutture che insistono sul pontile (terminals) nonché alla scelta di adottare strutture cellulari per i manufatti di sostegno dell’impalcato e dell’impalcato stesso. Tali strutture, infatti, potrebbero non essere in grado di assorbire tali sollecitazioni con conseguenze potenzialmente gravi…” e, parimenti, “in relazione al dimensionamento delle infrastrutture e dei servizi necessari per il funzionamento del terminal… la gestione dei passeggeri e dei bagagli non considera le effettive esigenze di un home port. I flussi in imbarco e in sbarco vengono gestiti sulla stessa linea anziché separati. Le operazioni di imbarco e sbarco, diversamente da quanto accade negli aeroporti, avvengono in contemporanea: non è quindi possibile gestire tali operazioni sulla stessa linea” (pagina 21 del ricorso).
I passaggi dell’esposizione del ricorso di primo grado testé richiamati costituirebbero solo alcune delle esemplificazioni relative alle carenze progettuali contestate dall’odierna appellante.
Ad ogni buon conto, l’aspetto rilevante della censura, non correttamente intesa dal TAR, non sarebbe se il progetto congiuntamente presentato dalle società controinteressate possa essere ritenuto o meno adeguato sotto un profilo squisitamente tecnico/ambientale ma, unicamente, se la Commissione VIAVAS del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare abbia fatto corretto, logico e ragionevole uso dei poteri valutativi di propria competenza, dandone adeguata e intellegibile contezza nel proprio parere “positivo con prescrizioni”.
L’Autorità appellante ha infine espressamente riproposto “ai sensi e per gli effetti dell’art. 101, comma 2 C.P.A.”, mediante la loro integrale trascrizione, i motivi da I a VI dedotti con il ricorso instaurato in primo grado.
4. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Ambiente del Territorio e del Mare, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, e le società Du. It. Ho. S.p.A. (già Du. Sv. S.r.l.) e Du. En. S.p.A.
Le amministrazioni statali hanno riproposto l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado in quanto rivolto avverso un atto endoprocedimentale.
Nell materia in esame, il giudizio di compatibilità ambientale è infatti competenza del CIPE, che vi provvede unitamente all’approvazione del progetto preliminare.
I Ministeri resistenti hanno reiterato, altresì, l’eccezione di carenza di interesse.
5. E’ intervenuto ad adiuvandum il Comune di (omissis).
Anche il Comune ha sottolineato che il progetto sul quale si sarebbe formata l’intesa tra lo Stato e la Regione Veneto è quello (avente a oggetto il percorso “Bocca di Malamocco-Contorta S. Angelo”) approvato con D.G.R. n. 2259/2013, il quale non prevede la realizzazione di un nuovo terminal presso la bocca di Lido.
Il Comune lamenta inoltre il fatto che l’opera in questione sarebbe in grado di modificare in maniera irreversibile il paesaggio, alterando una porzione di territorio lagunare che, benché già compromessa dalle opere del MOSE, conserva tuttora un alto pregio ambientale, oltre ad essere oggetto di vincolo paesaggistico sin dal 1985.
6. Le parti hanno presentato memorie conclusionali e/o di replica.
6.1. Le società resistenti hanno in particolare ricordato che il progetto in esame è stato sviluppato a partire dallo studio di prefattibilità presentato all’Autorità Marittima dall’On. Cesare De Piccoli già in data 26.06.2012, per poi essere formalmente proposto alla stessa Autorità Marittima in data 14.04.2014, con l’espresso scopo di partecipare alla valutazione comparativa dei diversi progetti in conformità a quanto disposto dal Ministero della Infrastrutture e dei Trasporti (“MIT”), con propria nota del 18.02.2014 (dispaccio MIT prot. 0006726, doc. 3 fascicolo primo grado), facendo seguito all’ordine del giorno del Senato della Repubblica del 6.02.2014 (doc. 4 fascicolo di primo grado).
In questo contesto, le società Du. Sv. e Dp Co.g, in data 16.09.2014, hanno presentato istanza di avvio della consultazione per la definizione dei contenuti dello studio di impatto ambientale (“scoping”) (doc. 5 fascicolo di primo grado) ai sensi dell’art. 21 del d.lgs. n. 152/2006 (“Codice dell’Ambiente”), dando avvio alla procedura di compatibilità ambientale secondo la disciplina di VIA speciale di cui agli articoli 165, 167 comma 3 e 183 del d.lgs. n. 163/2006 prevista per le infrastrutture strategiche di cui alla L. 21 dicembre 2001, n. 443 (“Legge Obiettivo”).
A fronte dell’istanza ricevuta, il MATTM ha quindi provveduto a:
– verificare la correttezza della procedura seguita con il MIT che, con nota della Struttura Tecnica di Missione del 9.10.2014, ha chiarito come la valutazione di impatto ambientale avrebbe dovuto seguire lo stesso iter speciale, sia con riferimento al progetto Contorta-Sant’Angelo, proposto dall’odierna appellante, sia con riferimento al Progetto Ve. Cr. 2.0 presentato invece dalle odierne controinteressate (doc. 10 fascicolo di primo grado);
– trasmettere il Progetto Ve. Cr. 2.0 alla Commissione Tecnica di Valutazione Ambientale (“CTVIA”) che, in esito ai propri approfondimenti tecnici, ha reso il proprio parere di competenza dettagliando i contenuti dello studio di impatto ambientale (“SIA”) da predisporre ai fini della successiva valutazione ambientale (parere n. 1689 del 19.12.2014, doc. 1 controparte fascicolo di primo grado).
A puntuale recepimento delle indicazioni della CTVIA, le società Du. Sv. e DP, a propria cura e spese, hanno di conseguenza predisposto il progetto preliminare richiesto, arrivando, in data 9.04.2015, a presentare apposita istanza al MATTM ai sensi degli artt. 165 e 183 del d.Lgs. n. 163/2006 (doc. 4, controparte fascicolo di primo grado) e a provvedere alla pubblicazione dei necessari avvisi pubblici sulla stampa periodica locale e nazionale (v. estratti avvisi pubblici istanza VIA, doc. 11 fascicolo di primo grado).
La procedura di VIA speciale – così attivata su impulso delle odierne controinteressate in veste di “proponenti” – ha quindi proseguito il suo iter naturale fino alla conclusione, nonostante i rilievi mossi dall’allora Autorità Portuale in merito all’asserita inammissibilità dell’istanza da parte di privati.
In particolare, la CTVIA, alla luce della conferma dell’ammissibilità dell’istanza ribadita dal MIT in conformità gli indirizzi dal governo e specialmente di quanto previsto dall’Allegato XI – Infrastrutture approvato dal CIPE in data 1.08.2014 previa intesa in sede di Conferenza unificata Stato-Regioni, ha proceduto a esaurire l’istruttoria di competenza e rilasciato il Parere VIA favorevole al Progetto Ve. Cr. 2.0
Le società ritengono altresì che le alternative progettuali prospettate dall’appellante siano divenute impraticabili, in particolare in relazione alla sopravvenuta apposizione del vincolo di interesse culturale sul Canale della Giudecca operata con deliberazione della Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale del Veneto del 31.01.2019.
Le società resistenti hanno poi riproposto l’eccezione di carenza di interesse in ragione del carattere endoprocedimentale dell’atto impugnato, nonché in del fatto che il parere della Commissione VIA riguarda una soltanto delle diverse localizzazioni ipotizzate.
Tale parere lascerebbe infatti del tutto impregiudicata la successiva localizzazione dell’intervento da parte dell’Autorità Marittima, potendo quest’ultima optare, in ogni caso, per altre soluzioni progettuali (purché dotate di parere di compatibilità ambientale).
L’atto impugnato non sarebbe peraltro lesivo delle prerogative dell’Autorità Portuale.
Quest’ultima, quale ente di pianificazione portuale, è infatti chiamata ad una mera funzione di supporto all’Autorità Marittima, unico soggetto cui è attribuito il compito di individuare la soluzione progettuale necessaria ai fini dell’operatività del divieto di transito delle grandi navi nel Canale della Giudecca e nel Bacino di San Marco di cui all’art. 2 del D.M. 2 marzo 2012, n. 79.
Nel caso di specie, il “soggetto aggiudicatore” è il MIT così come individuato dall’Allegato infrastrutture alla nota di aggiornamento del documento di economia e finanza (DEF) 2013 approvato con Delibera CIPE n. 26 del 1.08.2014 anche con specifico riferimento agli “Interventi infrastrutturali per la sicurezza nella Laguna di Venezia” (doc. 7, p. 66, fascicolo di primo grado).
Tale Ministero, ferma la sua qualifica di “soggetto aggiudicatore”, avrebbe quindi semplicemente inteso avvalersi di soggetti privati “proponenti” per individuare la migliore soluzione progettuale, in ossequio agli indirizzi formulati in data 8.08.2014 dal Comitato per la Salvaguardia di Venezia che, facendo seguito all’ordine del giorno del Senato del 6.02.2014 (doc. 4, fascicolo primo grado), ciò ha disposto (doc. 8, fascicolo primo grado).
Il parere VIA non sarebbe in grado di interferire nemmeno con le attribuzioni dell’Autorità Portuale relative alla procedura per l’affidamento del nuovo servizio di terminal passeggeri proposto, il quale – evidenziano ancora le controinteressate – non comporterà nemmeno la dismissione dell’attuale Stazione Marittima di Venezia, presso la quale i passeggeri verrebbero comunque portati con mezzi poco impattanti dal punto di vista ambientale
Le società hanno evidenziato, altresì, che la documentazione ai fini della procedura di VIA è stata depositata presso gli uffici di tutti i soggetti (MATTM, Regione, Provincia, Comuni) di cui all’art 23, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006, che, nella versione in allora vigente, non faceva menzione delle Autorità Portuali.
Nel merito hanno rimarcato che il tenore dell’intesa raggiunta in sede di Conferenza Unificata il 16 aprile 2014, si riferisce espressamente agli “Interventi per la sicurezza dei traffici delle grandi navi nella laguna di Venezia” senza ulteriori precisazioni (v. doc. 6, p. 4, fascicolo primo grado).
Tale formulazione non sarebbe affatto causale ma farebbe seguito ad una specifica iniziativa intrapresa dal Comune di Venezia e condivisa dalla Regione Veneto che, preso atto dell’esclusivo riferimento alla proposta progettuale presentata dall’allora Autorità Portuale, avevano rilevato che “l’inserimento del Canale Contorta Sant’Angelo nell’Allegato contrasta con il citato ordine del giorno del Senato [… e quindi è necessario] venga stralciato o quanto meno formulato in altro modo” (verbali di conferenza unificata 16 aprile 2014, doc. 13, p. 19, fascicolo di primo grado).
Nello stesso senso, anche la delibera del Comitato per la salvaguardia di Venezia dell’8.08.2014 approvata con il consenso della Regione Veneto richiedeva espressamente la valutazione di altre soluzioni alternative all'”Adeguamento del Canale Contorta-Sant’Angelo”, laddove raccomandava di sottoporre a VIA altri progetti tra quelli già presentati aventi un adeguato livello di definizione
(doc. 8, p. 7, fascicolo di primo grado).
Le società resistenti hanno poi sostenuto che l’art. 3 del decreto ministeriale “Clini – Passera”, non impone affatto l’adozione di una soluzione progettuale che assicuri comunque il transito delle grandi navi in ambito intralagunare fino alla Stazione marittima passeggeri esistente.
La disposizione esaminata, infatti, si limita a individuare la problematica che l’Autorità Marittima è tenuta risolvere (vale a dire: il traffico crocieristico di grandi dimensioni nella Laguna di Venezia), senza fornire, al di là della terminologia adoperata, l’indicazione di specifici interventi.
Per quanto riguarda il contenuto del parere VIA hanno poi messo in luce che:
a) il Nuovo Terminal Ve. Cr. 2 – Bocca di Lido, consente l’accosto di navi crociera fino a 360 mt di lunghezza e, soprattutto consente di ricevere le navi della prossima generazione (già attuale) che saranno sempre più larghe;
b) inoltre esso:
– ha ricevuto il Nulla Osta da parte della Capitaneria di Porto di Venezia a certificare l’idoneità della localizzazione dal punto di vista della sicurezza della navigazione e dell’accessibilità nautica delle grandi navi crociera
– è localizzato all’esterno delle paratoie del MOSE e pertanto permette alle crociere una pianificazione certa degli arrivi/partenze indipendente dai sollevamenti delle paratoie stesse;
– è localizzato a 250 m dalla diga foranea NE di Punta Sabbioni per escludere ogni impatto fisico con il Cavallino.
– oltre ad essere una soluzione innovativa e di basso impatto ambientale, assicura la gradualità e la reversibilità dell’opera in coerenza con gli obiettivi della Legge Speciale per Venezia;
c) le osservazioni di APV e del Comune di (omissis) sul progetto Ve. Cr. 2.0, così come quelle ricevute da altri Enti ed Istituzioni, sono state oggetto di un’attenta ed approfondita istruttoria che ha comportato significativi miglioramenti al progetto.
6.2. L’appellante ha controdedotto alle eccezioni svolte dalle amministrazioni statali, sostenendo, in particolare, che il provvedimento del CIPE sarebbe meramente confermativo del parere positivo espresso dalla Commissione VIA-VAS e come tale, non autonomamente impugnabile.
Tale conclusione deriverebbe dal fatto che, nell’ambito del procedimento disciplinato dagli artt. 165 e seguenti del d.lgs. n. 163/2006 per la realizzazione delle infrastrutture strategiche e degli insediamenti produttivi, il CIPE avrebbe attribuzioni riguardanti esclusivamente l’allocazione delle risorse finanziarie.
Quanto all’eccezione di carenza di interesse, ha sottolineato che la prosecuzione del procedimento di approvazione del progetto Ve. Cr. 2.0 comporterebbe inevitabilmente l’omessa disamina dei possibili scenari alternativi (in tal senso ha richiamato la sentenza di questa Sezione n. 1379 del 10 marzo 2016).
6.3. In replica le società appellate hanno contrastato la ricostruzione “riduttiva” del ruolo del CIPE, così come comprovato, nel caso di specie, dalla circostanza che il progetto Ve. Cr. 2.0, benché provvisto di Parere VIA a far data dal 25.11.2016, non è stato posto in esecuzione, essendo necessari ancora ulteriori adempimenti (tra i quali, appunto, oltre al parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, l’approvazione da parte del CIPE).
Allo stato, pertanto, non si è verificato alcun effetto preclusivo rispetto a ipotesi alternative di localizzazione dell’intervento.
Dopo l’adozione del Parere VIA in contestazione la stessa Autorità di Sistema ha, infatti, approfondito l’ipotesi di realizzare uno scalo per le grandi navi in porto Marghera e, preso atto dell’incompatibilità di detta ipotesi con lo svolgimento delle attività industriali ivi insediate, ha commissionato anche uno studio per vagliare ulteriori alternative (Analisi Multicriteria delle alternative per la crocieristica a Venezia).
7. L’appello, infine, è stato assunto in decisione alla pubblica udienza del 6 giugno 2019.
8. La presente controversia attiene al parere “positivo con prescrizioni” n. 2234 del 25.11.2016 espresso dalla Commissione Tecnica VIA/VAS del Ministero dell’Ambiente sul progetto “Ve. Cr. 2.0 – Nuovo Terminal Crociere di Venezia – Bocca di Lido”.
9. Nell’ordine logico delle questioni, occorre esaminare le eccezioni di inammissibilità del ricorso instaurato in primo grado, assorbite dal TAR e riproposte della parti resistenti.
Esse riguardano, da un lato, il carattere endoprocedimentale del parere impugnato e, dall’altro, la carenza di interesse dell’Autorità appellante a contrastare la valutazione ambientale di una proposta, in tesi, non preclusiva di diverse opzioni progettuali.
9.1. E’ fondata l’eccezione secondo cui il parere espresso dalla Commissione tecnica VIA – VAS, non è l’atto conclusivo del procedimento di valutazione ambientale in esame, con la conseguenza che il ricorso instaurato in primo grado avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile.
Al riguardo, valga quanto segue.
9.2. E’ incontestato che, nella fattispecie, trovi applicazione il procedimento della c.d. VIA “speciale” all’epoca disciplinato dagli articoli 165, 167 e 183 del d.lgs. n. 163 del 2006.
In particolare, l’art. 161 del previgente Codice dei contratti pubblici attribuiva al CIPE l’approvazione dei progetti delle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale (cfr., in particolare, il comma 2, secondo cui “L’approvazione dei progetti delle infrastrutture e insediamenti di cui al comma 1 avviene d’intesa tra lo Stato e le regioni nell’ambito del CIPE allargato ai presidenti delle regioni e province autonome interessate, secondo le previsioni della legge 21 dicembre 2001, n. 443, e dei successivi articoli del presente capo”.
Esso provvedeva altresì anche all’attestazione della compatibilità ambientale.
In tal senso, l’art. 165 stabiliva che “Il progetto preliminare, istruito secondo le previsioni del presente articolo, è approvato dal CIPE. Il CIPE decide a maggioranza, con il consenso, ai fini della intesa sulla localizzazione, dei presidenti delle regioni e province autonome interessate, che si pronunciano, sentiti i comuni nel cui territorio si realizza l’opera […]” (comma 5, nel testo modificato dall’art. dall’art. 4, comma 2, lett. r), n. 2-ter), D.L. 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla L. 12 luglio 2011, n. 106).
Secondo il comma 7 della medesima disposizione, l’approvazione del progetto preliminare determinava “l’accertamento della compatibilità ambientale dell’opera” oltre a perfezionare “ad ogni fine urbanistico ed edilizio, l’intesa Stato – regione sulla sua localizzazione, comportando l’automatica variazione degli strumenti urbanistici vigenti e adottati[…]”.
Gli artt. 182 e segg. del d.lgs. 163/2006 disciplinavano, nello specifico, le procedure per la valutazione di impatto ambientale delle grandi opere.
In particolare, l’art. 183, prescriveva che “Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e, per le opere incidenti su aree sottoposte a vincolo di tutela culturale o paesaggistica, il Ministro per i beni e le attività culturali, decorsi novanta giorni dalla data di presentazione della documentazione da parte del soggetto aggiudicatore o dell’autorità proponente, provvedono ad emettere la valutazione sulla compatibilità ambientale dell’opera, comunicandola alle regioni interessate e al Ministro delle infrastrutture nonché, per le opere di cui all’articolo 179, anche al Ministro delle attività produttive. Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio a tale fine si avvale della commissione prevista dall’articolo 184” (comma 5).
Il comma 6 della medesima disposizione ribadiva poi che “il provvedimento di compatibilità ambientale è adottato dal CIPE contestualmente all’approvazione del progetto preliminare.[..]” (comma, 6).
9.3. Ciò posto, nel caso di specie, il Collegio non intende discostarsi dal consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui le procedure di VIA, pur inserendosi nell’ambito di un più ampio procedimento finalizzato alla realizzazione di un’opera o di un intervento, sono dotate di autonomia in quanto destinate a tutelare un interesse specifico (quello alla tutela dell’ambiente) e ad esprimere al riguardo una valutazione definitiva, già di per sé potenzialmente lesiva dei valori ambientali.
Gli atti conclusivi di dette procedure sono immediatamente impugnabili dai soggetti interessati alla protezione di quei valori (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. VI, 14 ottobre 2014 n. 5092).
Nel caso della VIA ordinaria, il giudizio di compatibilità ambientale è espresso dal MATTM o dalla Regione (in base alla natura dell’opera o dell’intervento).
Nell’ambito del procedimento di VIA speciale, come già evidenziato, esso veniva reso dal CIPE, contestualmente all’approvazione del progetto preliminare.
Solo nell’ipotesi di motivato dissenso del Ministro dell’Ambiente o del Ministro per i beni e le attività culturali, l’adozione del provvedimento di compatibilità ambientale era demandata al Consiglio dei Ministri (così l’art. 183, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006).
9.4. Nel caso in esame, l’atto impugnato in primo grado è il parere espresso dalla Commissione VIA istituita dall’art. 184, comma 2, del d.lgs. n. 163 del 2006 a supporto della valutazione ambientale rimessa, dal citato art. 183, comma 5, al Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare.
Il giudizio definitivo di compatibilità ambientale, nell’ambito di tale procedimento, non competeva però a siffatta amministrazione bensì al CIPE, ovvero, nell’ipotesi di dissenso da parte del Ministero dell’Ambiente (ovvero del Ministero per i Beni e le Attività Culturali), al Consiglio dei Ministri.
Va peraltro evidenziato che, nella fattispecie, il MATTM non ha nemmeno espresso un proprio giudizio, risultando agli atti il solo parere, di natura tecnico – scientifica, della Commissione VIA – VAS.
Al riguardo, è comunque palesemente infondata l’argomentazione dell’Autorità appellante secondo cui, nell’ambito del procedimento di approvazione delle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale, il CIPE avrebbe il solo compito di “confermare” il parere della suddetta Commissione.
Il rapporto che intercorre tra le rispettive determinazioni è infatti esattamente inverso a quello sostenuto dalla società appellante poiché il giudizio di compatibilità ambientale non si sostanzia in una mera verifica di natura tecnica circa l’astratta compatibilità ambientale di un’opera, ma implica una complessa e approfondita analisi comparativa tesa a valutare il sacrificio ambientale imposto rispetto all’utilità socio – economica dell’opera, tenuto conto anche delle alternative possibili e dei riflessi sulla stessa della c.d. opzione – zero (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 2 ottobre 2014, n. 4928).
Attraverso il giudizio di compatibilità ambientale viene esercitata una vera e propria funzione di indirizzo politico- amministrativo “con particolare riferimento al corretto uso del territorio (in senso ampio), attraverso la cura ed il bilanciamento della molteplicità dei (contrapposti) interessi pubblici (urbanistici, naturalistici, paesistici, nonché di sviluppo economico-sociale) e privati” (Cons. Stato, Sez. IV, 10 febbraio 2017, n. 575).
Nel rendere il giudizio di valutazione ambientale, l’amministrazione competente esercita quindi un’ampia discrezionalità che non si esaurisce in un giudizio tecnico, in quanto tale suscettibile di verificazione tout court sulla base di oggettivi criteri di misurazione, ma presenta profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa e istituzionale in relazione all’apprezzamento degli interessi pubblici e privati coinvolti (Cons. Stato, sez. V, 27 marzo 2013, n. 1783).
Tale orientamento interpretativo, consolidatosi con riguardo alla VIA ordinaria, non può che applicarsi, a maggior ragione, al procedimento relativo alle infrastrutture strategiche di interesse nazionale, in cui, secondo la normativa applicabile ratione temporis, l’approvazione dei progetti avveniva d’intesa tra lo Stato e le Regioni nell’ambito del CIPE “allargato” ai Presidenti delle Regioni e delle Province autonome interessate (cfr. il già citato art. 161, comma 2, del d.lgs. n. 163 del 2006).
Alla luce del quadro normativo testé sintetizzato, emerge che il parere tecnico espresso dalla Commissione VIA/VAS era inidoneo, in quanto atto endoprocedimentale, a formare oggetto di una autonoma impugnazione.
Nel caso di specie, esso avrebbe dovuto essere impugnato, semmai, unitamente al provvedimento conclusivo del procedimento di valutazione della compatibilità ambientale del progetto Venise Cruise 2.0, e quindi unitamente all’approvazione del progetto preliminare da parte del CIPE (la quale, peraltro, non risulta essere ancora intervenuta).
10. Per quanto appena argomentato in relazione all’inammissibilità del ricorso di primo grado, l’appello deve essere respinto.
Appare tuttavia equo, anche in ragione della natura sensibile degli interessi coinvolti, compensare le spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello n. 9290 del 2018, di cui in premessa, così provvede;
– dichiara inammissibile il ricorso instaurato in primo grado;
– respinge l’appello;
– compensa tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 giugno 2019 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente
Daniela Di Carlo – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere
Silvia Martino – Consigliere, Estensore
Giuseppa Carluccio – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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