Consiglio di Stato, Sezione quarta, Sentenza 29 agosto 2019, n. 5977.
La massima estrapolata:
Allo scopo di stabilire se un atto amministrativo sia meramente confermativo (e perciò non impugnabile) o di conferma in senso proprio (e, quindi, autonomamente lesivo e da impugnarsi nei termini), occorre verificare se l’atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi; in particolare, non può considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, giacché l’esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in gioco, e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, può condurre a un atto propriamente confermativo in grado, come tale, di dare vita ad un provvedimento diverso dal precedente e quindi suscettibile di autonoma impugnazione; ricorre invece l’atto meramente confermativo quando la Pubblica amministrazione si limita a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione.
Sentenza 29 agosto 2019, n. 5977
Data udienza 7 marzo 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4227 del 2007, proposto dal Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Pi. So., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
la Ip. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gi. Ge. e Lu. Fe. Vi., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Lu. Vi. in Roma, via (…);
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, sezione prima, n. 354/2007, resa tra le parti.
Visto il ricorso in appello e i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio e l’appello incidentale della Ip. s.p.a.;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 marzo 2019 il consigliere Francesco Frigida e uditi per le parti l’avvocato Ga. Fe., su delega dell’avvocato Pi. So., e l’avvocato Il. Gr., su delega dell’avvocato Gi.Ge.;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dall’impugnazione di un provvedimento di conferma di un piano acustico approvato dal Comune di (omissis).
In particolare, la Ip. s.p.a., titolare di un impianto di raffineria di prodotti petroliferi a ciclo continuo all’interno di detto Comune, ha presentato, in data 27 marzo 2004, un’istanza di revisione e correzione della classificazione acustica disposta con deliberazione del Consiglio comunale di Busalla del 27 novembre 2001 n. 45 (poi approvata con deliberazione della Giunta provinciale di Genova del 6 marzo 2002 n. 117), contenente l’adozione di variante integrale al piano di classificazione acustica del territorio comunale adottato il 29 aprile 1999 ed approvato il 28 luglio 1999.
Con nota n. 3117 del 27 aprile 2004 del responsabile dell’area tecnica comunale, l’amministrazione ha respinto l’istanza.
2. Avverso tale nota, la Ip. s.p.a. ha proposto il ricorso di primo grado n. 935 del 2004, dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, affidato a due motivi:
a) violazione e falsa applicazione degli articoli 6 delle legge 26 ottobre 1995, n. 447 e 6 della legge regionale della Liguria 20 marzo 1998, n. 12; eccesso di potere per travisamento, illogicità e difetto di motivazione; violazione della deliberazione della Giunta regionale della Liguria n. 1585 del 23 dicembre 1999; immotivata contraddittorietà con atto precedente;
b) incompetenza del dirigente comunale ad adottare il provvedimento di diniego, con violazione degli articoli 6 e 7 della legge regionale della Liguria 20 marzo 1998, n. 12 nonché 6 della legge 26 ottobre 1995, n. 447.
Il Comune di (omissis) si è costituito nel giudizio di primo grado, resistendo al ricorso.
3. Con l’impugnata sentenza n. 354 del 21 febbraio 2007, notificata dalla Ip. s.p.a. al Comune di (omissis) il 7 marzo 2007, il T.a.r. per la Liguria, sezione prima, dopo aver disposto una verificazione dei luoghi, ha accolto il ricorso, con compensazione tra le parti delle spese di lite. In particolare, il collegio di primo grado ha ritenuto fondato il primo motivo di ricorso e infondato il secondo.
4. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 7 maggio 2007 e 18 maggio 2007 – il Comune di (omissis) ha interposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando i seguenti quattro motivi:
a) inammissibilità e/o irricevibilità del ricorso di primo grado per mancanza di un interesse legittimo in capo alla Ip. s.p.a. e relativo vizio di omessa pronuncia da parte del T.a.r.;
b) inammissibilità e/o irricevibilità del ricorso di primo grado per mancata contestazione di alcuni atti presupposti a quello impugnato e per mancata lesività del provvedimento impugnato;
c) improcedibilità del ricorso di primo grado, avendo la Ip. s.p.a., in data 7 dicembre 2005, presentato al Comune di (omissis) un piano di risanamento aziendale che avrebbe riconosciuto e accettato le prescrizioni del piano acustico;
d) infondatezza del ricorso di primo grado.
5. La Ip. s.p.a. si è costituita in giudizio, resistendo all’appello principale e proponendo appello incidentale in relazione al capo della sentenza che ha respinto la censura riguardante il difetto di competenza.
6. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 7 marzo 2019.
7. L’appello principale è fondato e deve essere accolto alla stregua delle seguenti considerazioni in fatto e diritto.
8. Il Collegio considera preliminare e dirimente la fondatezza del secondo motivo dell’appello principale inerente all’inammissibilità del ricorso in primo grado per mancata autonoma lesività del provvedimento impugnato.
La Ip. s.p.a., infatti, non ha mai impugnato il piano di classificazione acustica del Comune di (omissis) adottato il 29 aprile 1999 ed approvato il 28 luglio 1999 (poi variato con deliberazione del Consiglio comunale del 27 novembre 2001 n. 45, approvata con deliberazione della Giunta provinciale di Genova del 6 marzo 2002 n. 117) e, successivamente, con istanza del 27 marzo 2004, ha chiesto una revisione del piano all’amministrazione comunale, la quale ha affermato la conformità del piano alla vigente normativa in materia tramite la nota n. 3117 del 27 aprile 2004 del responsabile dell’area tecnica comunale, che rappresenta un atto meramente confermativo.
Al riguardo giova osservare che, come più volte ribadito dalla giurisprudenza amministrativa, “allo scopo di stabilire se un atto amministrativo sia meramente confermativo (e perciò non impugnabile) o di conferma in senso proprio (e, quindi, autonomamente lesivo e da impugnarsi nei termini), occorre verificare se l’atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi; in particolare, non può considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, giacché l’esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in gioco, e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, può condurre a un atto propriamente confermativo in grado, come tale, di dare vita ad un provvedimento diverso dal precedente e quindi suscettibile di autonoma impugnazione; ricorre invece l’atto meramente confermativo quando la Pubblica amministrazione si limita a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione” (Cons. Stato, sezione IV, sentenza 12 settembre 2018, n. 5341; nelle stesso senso anche Cons. Stato, sezione V, sentenza 10 aprile 2018, n. 2172; Cons. Stato, sezione IV, sentenze 27 gennaio 2017, n. 357, 12 ottobre 2016, n. 4214 e 29 febbraio 2016, n. 812).
8.1. Tanto rilevato circa l’esatta perimetrazione delle distinte figure della conferma propria e dell’atto meramente confermativo, occorre ora evidenziare che nel caso di specie l’amministrazione comunale ha rigettato l’istanza della Ip. s.p.a. senza svolgere alcuna attività istruttoria e dichiarando che, “in assenza di varianti al regolamento di esecuzione della legge 447/95 che definisce la classe di inserimento delle infrastrutture stradali esistenti nei piani di zonizzazione acustica comunale, il Piano di zonizzazione del Comune di (omissis) risulta conforme alla vigente normativa in materia”.
Ne discende che il provvedimento impugnato è certamente sussumibile nel quadro degli atti meramente confermativi, non potendo trovare accoglimento le argomentazioni della Ip. s.p.a. circa l’autonoma lesività del provvedimento impugnato e la sostenuta legittimità dell’affermazione del T.a.r. per cui il diniego de quo sarebbe “atto espresso, autonomamente lesivo, con il quale l’amministrazione, disattendendo gli elementi di fatto corroborati da riscontri oggettivi allegati alla richiesta di nuova classificazione di aree, l’ha respinta”. Per contro, l’amministrazione comunale non ha in realtà riaperto il procedimento o l’istruttoria, bensì si è, in sostanza, limitata ad affermare la legittimità del piano.
Conseguentemente la nota impugnata – in quanto appunto meramente confermativa di un precedente provvedimento – non aveva carattere autonomamente lesivo. Pertanto, dinanzi a siffatto atto, la Ip. s.p.a. non aveva una posizione azionabile in giudizio, sicché il T.a.r. avrebbe dovuto dichiarare inammissibile il ricorso di primo grado. Diversamente opinando, si consentirebbe peraltro un surrettizio aggiramento del termine decadenziale di impugnazione del precedente provvedimento lesivo.
8.2. La ritenuta fondatezza del secondo motivo d’appello principale rende superfluo l’esame degli altri motivi.
9. In conclusione l’appello principale deve essere accolto, con conseguente dichiarazione di inammissibilità del ricorso di primo grado.
10. L’appello incidentale va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché le censure proposte con tale gravame sono travolte dalla pregiudiziale dichiarazione di inammissibilità del ricorso di primo grado.
11. La peculiarità della vicenda giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione quarta, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 4227 del 2007, accoglie l’appello principale, dichiara improcedibile l’appello incidentale e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado; compensa tra le parti le spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 7 marzo 2019, con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente
Daniela Di Carlo – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere
Roberto Caponigro – Consigliere
Francesco Frigida – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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