Le destinazioni previste dagli strumenti urbanistici

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Consiglio di Stato, Sezione quarta, Sentenza 18 dicembre 2019, n. 8558

La massima estrapolata:

Le destinazioni previste dagli strumenti urbanistici (il c.d. “preuso”) costituiscono l’imprescindibile punto di partenza della zonizzazione acustica, ma non si richiede una perfetta corrispondenza tra la classificazione acustica del territorio e la programmazione urbanistica, in ragione della diversa funzione delle due tipologie di pianificazione; valendo per la prima, che ha riguardo all’effettiva fruibilità dei luoghi, indici prettamente qualitativi, per la seconda criteri quantitativi.

Sentenza 18 dicembre 2019, n. 8558

Data udienza 28 novembre 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9938 del 2018, proposto dal Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Do. Be., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Pa. Ro. in Roma, via (…);
contro
Re. Ca., rappresentato e difeso dall’avvocato Ch. Gh., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti

e con l’intervento di
per proporre opposizione di terzo, Si. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ma. Go. e Il. Ro., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Il. Ro. in Roma, via (…);

sul ricorso numero di registro generale 10371 del 2018, proposto da Si. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ma. Go. e Il. Ro., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Re. Ca., rappresentato e difeso dall’avvocato Ch. Gh., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Do. Be., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Pa. Ro. in Roma, via (…);
per la riforma, quanto ad entrambi i ricorsi, della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per La Lombardia Sezione Staccata Di Brescia (sezione Prima) n. 00773/2018, resa tra le parti, concernente l’annullamento del piano di zonizzazione acustica del Comune.
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di intervento della Si. S.p.A e gli atti di costituzione in giudizio di Re. Ca. e del Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 28 novembre 2019, il Cons. Giuseppa Carluccio e uditi per le parti gli avvocati Pa. Ro. su delega di Do. Be., Ma. Me. su delega di Ch. Gh. e Ma. Go..

FATTO e DIRITTO

1. L’appello del Comune di (omissis) (rg n. 9938 del 2018) e l’appello della Si. spa (rg n. 10371 del 2018), proposti avverso la stessa sentenza del T.a.r. per la Lombardia – sez. staccata di Brescia, n. 773 del 2018, che ha accolto il ricorso proposto dal signor Re. Ca., vanno riuniti.
2. L’appello (rg n. 10371 del 2018) proposto dalla società, nella qualità di controinteressato pretermesso, è inammissibile perché la stessa non è stata parte del giudizio di primo grado (art. 102 co. 1 e 109 co. 2 c.p.a. cfr. Cons. Stato n. 5279 del 2014).
3. L’appello (rg n. 9938 del 2018) proposto dal Comune di (omissis) è fondato, come emergerà dal prosieguo.
4. In entrambi i giudizi di appello si è costituito l’originario ricorrente, instando per la conferma della sentenza gravata.
5. L’accoglimento dell’appello del Comune, comportando l’integrale riforma della sentenza impugnata e il rigetto del ricorso introduttivo del giudizio dinanzi al T.a.r.:
a) consente di prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari – di difetto della legittimazione attiva dell’originario ricorrente e di difetto di notifica ad almeno un controinteressato – volte a predicare l’inammissibilità del ricorso introduttivo, già rigettate dal primo giudice e riproposte dal Comune con l’appello (rispettivamente, motivo secondo e primo);
b) rende altresì improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse, l’opposizione di terzo avverso la stessa sentenza, spiegata dalla società (in qualità di controinteressato pretermesso), promossa mediante atto di intervento nel giudizio di appello del Comune (rg n. 9938 del 2018).
6. La controversia concerne il piano di zonizzazione acustica comunale nella parte in cui avrebbe erroneamente classificato l’area in cui risiede il sig. Ca. in classe VI (aree esclusivamente industriali) e non in classe V (aree prevalentemente industriali), ed avrebbe violato il divieto del “salto di classi” rispetto al limitrofo Comune di (omissis).
6.1. L’originario ricorrente risiede in viale (omissis), in un appartamento al servizio di una propria azienda, che è confinante con un’altra azienda della quale è titolare la società Si., la quale svolge un’attività a ciclo continuo, con conseguenti rumori notturni, consentiti nella classe VI e non nella classe V.
7. Il T.a.r., nell’accogliere il ricorso, ha premesso:
a) che le scelte comunali in materia di classificazione acustica costituiscono tipica espressione di discrezionalità tecnica, soggette al sindacato giurisdizionale solo nei limiti della ritenuta irrazionalità, contraddittorietà e manifesta incongruenza;
b) che l’interpretazione teleologica della normativa in questione porta a valorizzare gli interessi protetti da tale disciplina (art. 2 comma 1 lett. a) della l. 447/95), costituiti dalla tutela del riposo e della salute, dalla conservazione degli ecosistemi, dei beni materiali, dei monumenti, dell’ambiente abitativo e dell’ambiente esterno;
c) che le destinazioni previste dagli strumenti urbanistici (il c.d. “preuso”) costituiscono l’imprescindibile punto di partenza della zonizzazione acustica, ma che non si richiede una perfetta corrispondenza tra la classificazione acustica del territorio e la programmazione urbanistica, in ragione della diversa funzione delle due tipologie di pianificazione; valendo per la prima, che ha riguardo all’effettiva fruibilità dei luoghi, indici prettamente qualitativi, per la seconda criteri quantitativi;
d) che la giurisprudenza riconosce come legittima la classe industriale VI in caso di sole abitazioni di custodi o proprietari delle aziende, anche per aver essi accettato il rischio, e non ne riconosce la legittimità quando vi abitino anche soggetti estranei all’attività produttiva.
7.1. In applicazione di tali principi, il primo giudice ha ritenuto irragionevole la scelta dall’amministrazione comunale perché, sulla base della situazione di fatto emergente dagli atti di causa, nell’area non risiedono esclusivamente i custodi delle attività ivi ubicate ovvero gli occupanti degli alloggi di servizio.
Ha così argomentato sul punto:
a) il ricorrente ha fornito un principio di prova dell’esistenza di un consistente numero di persone che hanno espresso le proprie rimostranze rispetto all’anzidetta classificazione, con conseguente fondato dubbio che nella perimetrazione siano inclusi ulteriori (e numerosi) soggetti che non sono titolari delle attività industriali ivi insistenti;
b) tale conclusione è suffragata dalla sentenza civile di primo grado (Tribunale di Brescia, sez. I civile 13/1/2014 n. 89), prodotta dalla parte ricorrente, dove, richiamando la consulenza tecnica d’ufficio, si sostiene che la classe più confacente alla concreta conformazione dell’area interessata è la V.
8. Il Comune, con il terzo ed, in parte, il quarto motivo di appello (dove si puntualizza che non si tratta di declassamento dell’area di interesse, ma di zonizzazione acustica della stessa per la prima volta), ha censurato la sentenza, prospettando una erronea applicazione dei principi richiamati alla situazione di fatto, con conseguente assenza della ravvisata irragionevolezza della scelta della classe VI.
A supporto dell’appello, riportando nella parte espositiva le proprie difese nel giudizio dinanzi al T.a.r. e la documentazione ivi prodotta, ha messo in rilievo: – la destinazione urbanistica della zona ad attività produttive, secondo le norme urbanistiche pregresse e vigenti; – la destinazione di fatto ad attività produttive, con solo 21 residenti in Viale (omissis), dei quali solo 4 (coincidenti con il nucleo familiare del ricorrente) ricadono in classe VI, mentre gli altri ricadono in classe V (12) e in classe IV (5); – l’esistenza, in zona VI, solo della residenza del ricorrente, al servizio dell’attività produttiva; – l’erroneità dell’affermazione del consulente tecnico nella causa civile, in ordine alla presenza di numerose abitazioni.
9. I suddetti motivi di appello sono fondati.
9.1. Va preliminarmente messo in risalto che il primo giudice, pur avendo correttamente richiamato i principi applicabili alla fattispecie, ha poi basato il giudizio di irragionevolezza del classamento su una situazione di fatto desunta: – da un principio di prova costituito dalle rimostranze dei residenti, sulle quali ha basato il “fondato dubbio” in ordine all’esistenza di ulteriori e numerosi soggetti diversi dai residenti in abitazioni funzionali alle imprese; – dalle valutazioni espresse dal giudice civile sulla base della consulenza; valutazioni del giudice civile che ha riportato con uno stralcio (p. 8) della sentenza, ove si legge:” “… che i caratteri concreti della porzione del territorio che qui interessa siano difficilmente riconducibili alla classe VI, emerge altresì dalle considerazioni del c.t.u., soggetto esperto in materia di classificazioni acustiche (tanto da aver redatto la zonizzazione per conto ad es. del Comune di Brescia) e conoscitore della zona e delle sue caratteristiche, secondo cui non appare perfettamente corretta la classificazione effettuata dal Comune di (omissis), presentando quell’area i connotati propri della classe V (aree prevalentemente industriale). A pagina 10 della relazione si legge “la tipologia della zona industriale in esame vede attività produttive di dimensioni ridotte se non artigianali, unita alla presenza di diversi edifici ad uso abitativo”. Proprio la presenza di diversi edifici ad uso abitativo evidenzia la distonia con le classificazioni adottate dall’ente comunale. A ciò si aggiunga che quanto detto pare trovare ulteriore conferma, da un lato, nelle fotografie raffiguranti svariate abitazioni della zona… e dall’altro, nella verbalizzazione, avvenuta all’udienza del 24/10/2013, della circostanza (non smentita) della firma di 113 residenti a contestazione, in sede di osservazioni del corso del procedimento di approvazione della zonizzazione, delle scelte classificatorie del Comune” “.
9.2. In sostanza, ai fini della ricostruzione della situazione di fatto, il T.a.r. ha fatto proprie le valutazioni del giudice civile relative alla consulenza tecnica espletata in quel processo, ed ha desunto la presenza di ulteriori e numerosi soggetti, diversi dai residenti in abitazioni funzionali alle imprese, dalle numerose osservazioni presentate. Invece, pur avendola richiamata nel riferire la tesi del ricorrente (§ 3.2. della sentenza), non ha esaminato la documentazione prodotta dal Comune, come emergerà dal prosieguo.
10. La questione controversa all’esame del Collegio è se la situazione di fatto della zona di interesse sia tale da rendere manifestamente illogica la zonizzazione acustica nella classe VI (esclusivamente industriale) invece che nella classe V (prevalentemente industriale). Fermo restando che si tratta di area con insediamenti industriali e che assumono rilievo gli indici qualitativi proprio della zonizzazione acustica rispetto alle situazioni in concreto, rileva il numero e la distribuzione delle abitazioni ivi esistenti e l’essere o meno le stesse al servizio dell’impresa, per essere utilizzate da custodi o proprietari delle aziende.
10.1. Le conclusioni del primo giudice in ordine alla situazione di fatto relativa alla quantità degli insediamenti abitativi non funzionali alle attività industriali non possono essere condivise, perché :
a) la consulenza tecnica espletata nel processo civile (ottobre 2013) ha risposto al quesito relativo al superamento, o meno, da parte dell’attività industriale svolta dalla società Si., dei limiti di legge per le immissioni rumorose ed ha concluso nel senso che sono superati i limiti notturni di immissioni; la consulenza, ai fini dei limiti applicabili, ha ritenuto erronea l’attribuzione della classe VI, essendo più idonea la classe V; ma, non si è soffermata sulle caratteristiche della zona, se non con affermazioni generiche, quali: – la rilevata presenza di “numerose abitazioni” (p. 6), di “numerosi edifici ad uso abitativo” (p. 7); – “la zona industriale in esame… vede attività produttive di dimensioni ridotte se non artigianali, unita alla presenza di numerosi edifici ad uso abitativo” (p. 15); in definitiva non contiene alcuna precisa quantificazione degli edifici residenziali, né qualunque specificazione sulla loro destinazione o meno alle attività industriali;
b) il generico riferimento alle rimostranze dei residenti non può costituire neppure un principio di prova, stante, innanzitutto, la loro non univocità rispetto alla effettiva zona acustica di riferimento.
10.2. Ai fini della ricostruzione della situazione di fatto, soprattutto nel viale (omissis) dove si trova l’abitazione dell’originario ricorrente, rileva un documento originariamente prodotto dal Comune (doc. 8, poi depositato anche in appello dall’appellato), non esaminato dal primo giudice. In questo, dei 21 residenti in Viale (omissis), solo 4 (coincidenti con la famiglia del ricorrente che pacificamente abita una residenza di servizio) risultano ricompresi nella zona con classe VI; mentre, gli altri (17) residenti nella stessa strada sono ubicati in zone di classi inferiori, precisamente, in classe IV (5) ed in classe V (12).
L’originario ricorrente e attuale appellante, non ha specificamente contestato la triplice zonizzazione risultante esistente sulla stessa strada, con conseguente irrilevanza di quei soggetti che risultano residenti in quella strada, ma in aree diverse dalla VI.
Inoltre, rispetto all’intera zona VI (circoscritta tra viale (omissis), via (omissis), via (omissis) e via (omissis)), il ricorrente ha supportato (nel ricorso introduttivo e nella costituzione in appello) la tesi dell’esistenza di un numero eccessivo di insediamenti residenziali – rispetto al numero complessivo di imprese, assunto pari a 22 (e non a 25, come risultanti dal doc. 7 prodotto dal Comune) – mediante rinvio alle foto prodotte (all. 5 dinanzi al T.a.r.), sottolineando nel contempo la presenza di soli 3 alloggi di custodia, e mediante il richiamo del numero dei residenti nell’intera area (66), che avevano presentato osservazioni al piano di zonizzazione acustica.
Le foto prodotte non sono decisive ai fini in controversia, posto che riproducono solo abitazioni, sembrerebbe tutte allocate in viale (omissis); né è decisivo il dedotto numero dei residenti nell’intera area, posto che: – le osservazioni (all. 4 in appello) risultano presentate anche da soggetti residenti in strade diverse da quelle ricomprese nell’intera zona VI, come individuata dal ricorrente; – non può ragionevolmente stabilirsi una diretta corrispondenza tra numero di residenti e numero di abitazioni.
10.3. Dall’esame della documentazione in atti, può inferirsi la certezza che in viale (omissis) gli unici residenti, in alloggio funzionale all’impresa, siano il ricorrente e i suoi familiari, mentre nell’intera zona VI, anche ad ipotizzare altri 55 residenti (come sostiene l’appellato, p. 15 memoria), questi non corrisponderebbero a 55 abitazioni, ma a 18 abitazioni sull’intera zona (vedi nota 3 pag. 15 della costituzione in appello), delle quali almeno 3 (vedi all. 7 Comune) sicuramente adibite a custodia.
10.4. In definitiva, anche a ritenere provata la tesi dell’originario ricorrente, non può concludersi che la ricomprensione in classe VI della zona sia manifestamente irrazionale e contraddittoria e dunque sindacabile in questa sede di legittimità, atteso che, a tutto voler concedere, solo un numero esiguo di abitazioni – tra l’altro sparse nell’intera zona – potrebbero essere considerate come non specificamente funzionali alle imprese ivi allocate.
11. Nell’accogliere la seconda censura del ricorrente, il T.a.r. ha riconosciuto che il cd divieto del “salto di classi” non è stato formalmente violato dal Piano rispetto al limitrofo Comune di (omissis). Tuttavia, ravvisando, nella tavola 1, un riscontro della tesi della estrema ristrettezza della zona cuscinetto, dedotta dal ricorrente, ha stabilito che il Comune, nel rideterminarsi, dovesse verificare l’adeguatezza delle fasce di passaggio rispetto all’idoneità a garantire un efficace abbattimento dell’impatto sonoro.
11.1. Con il quarto motivo di appello, il Comune lamenta un errore di valutazione della situazione dei luoghi, perché la classe V, che circonda la classe VI, ha un’ampiezza superiore ai 70 metri.
11.2. L’originario ricorrente, insiste nella censura rilevando che la fascia cuscinetto è sottilissima.
11.3. Il motivo è fondato e va accolto.
Da un lato rileva la premessa nella relazione al piano di zonizzazione, dove si dice (p.30) che per evitare il salto tra classi con i Comuni limitrofi sono state previste fasce di attenuazione di “adeguate dimensioni” interposte fra zone appartenenti a classi diverse, in modo da permettere un abbattimento di 5 db, previsto dalla normativa. Dall’altro, l’appellato non ha specificamente controdedotto sull’esistenza di una fascia di 70 metri, con la conseguenza che la stessa deve presumersi idonea a consentire l’abbattimento di rumori tra le due classi.
12. In conclusione, sono accolti il terzo e il quarto motivo di appello e, per l’effetto, in totale riforma della sentenza gravata, è rigettato il ricorso proposto dinanzi al T.a.r.
13. In ragione della peculiarità della controversia, sono integralmente compensate le spese processuali del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, così provvede:
a) riunisce i ricorsi;
b) dichiara inammissibile il ricorso (rg n. 10371 del 2018) proposto dalla società ;
c) dichiara improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse, l’opposizione di terzo avverso la stessa sentenza, spiegata dalla società mediante atto di intervento nel giudizio (rg n. 9938 del 2018);
d) accoglie il terzo e il quarto motivo di appello e, per l’effetto, in totale riforma della sentenza gravata, rigetta il ricorso proposto dinanzi al T.a.r.
e) compensa integralmente tra le parti le spese processuali di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 28 novembre, 2019 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente
Giuseppe Castiglia – Consigliere
Luca Lamberti – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere
Giuseppa Carluccio – Consigliere, Estensore

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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