L’azione di risarcimento danni per l’occupazione illegittima da parte della pubblica amministrazione

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Corte di Cassazione, civile,
Ordinanza|26 marzo 2021| n. 8568.

L’azione di risarcimento danni per l’occupazione illegittima da parte della pubblica amministrazione spetta alla cognizione esclusiva del giudice amministrativo ogni qualvolta la procedura espropriativa sia stata avviata con l’approvazione del progetto dell’opera pubblica accompagnato dalla dichiarazione di pubblica utilità. L’esistenza di tale dichiarazione è condizione imprescindibile per ritenere che l’apprensione, l’utilizzazione e l’irreversibile trasformazione del bene da parte della pubblica amministrazione siano riconducibili ad un concreto esercizio del potere autoritativo, condizione necessaria per affermare la sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Ordinanza|26 marzo 2021| n. 8568

Data udienza 9 marzo 2021

Integrale
Tag/parola chiave: Espropriazione per pubblica utilità – Occupazione illegittima – Azione risarcitoria – Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo – Sussistenza – Condizioni – Dichiarazione di pubblica utilità – Necessità.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. AMENDOLA Adelaide – Primo Presidente f.f.

Dott. MANNA Antonio – Presidente di sez.

Dott. NAPOLITANO Lucio – Consigliere

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere

Dott. GRAZIOSI Chiara – Consigliere

Dott. TERRUSI Francesco – Consigliere

Dott. GRASSO Giuseppe – Consigliere

Dott. VINCENTI Enzo – rel. Consigliere

Dott. TRICOMI Irene – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA
sul ricorso 34325-2018 proposto da:
COMUNE DI MILAZZO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avv. (OMISSIS);
– ricorrente –
contro
(OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), rappresentato e difeso dall’avvocato (OMISSIS);
– controricorrente –
avverso la sentenza n. 620/2018 della CORTE D’APPELLO di MESSINA, depositata il 26/06/2018.
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 09/03/2021 dal Consigliere Dott. ENZO VINCENTI;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott. PEPE ALESSANDRO, il quale chiede che la Corte di cassazione accolga il primo motivo di ricorso, dichiarando la giurisdizione del giudice amministrativo, con rimessione ad esso della controversia.

RITENUTO

CHE:
1. – (OMISSIS), con citazione del novembre 2008, convenne in giudizio il Comune di Milazzo per sentirlo condannare al risarcimento dei danni patiti in conseguenza della perdita della proprieta’ della superficie di 800 mq di terreno del proprio fondo rustico in via (OMISSIS), irreversibilmente destinata a strada pubblica “(OMISSIS)”, deducendo essersi verificata un’occupazione usurpativa a seguito della Delib. di approvazione del progetto dell’opera pubblica 11 febbraio 1981, n. 195 adottata dal Comune convenuto, la quale non conteneva, ai sensi della L. n. 2359 del 1865, articolo 13 l’indicazione dell’inizio e del termine dei lavori.
1.1. – L’adito Tribunale di Barcellona Pozzo di Gotto, sezione distaccata di Milazzo, con sentenza del marzo 2011, dichiaro’ il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo.
2. – Il gravame interposto dal (OMISSIS) avverso tale decisione veniva accolto dalla Corte di appello di Messina che, con sentenza resa pubblica il 26 giugno 2018, dichiarava la giurisdizione del giudice ordinario e, ai sensi dell’articolo 353 c.p.c., rimetteva le parti dinanzi al giudice di primo grado.
2.1. – La Corte territoriale riteneva, segnatamente, che il provvedimento contenente la dichiarazione di pubblica utilita’ priva dei termini per il compimento delle espropriazioni e dell’opera, L. n. 2359 del 1865, ex articolo 13 fosse radicalmente nullo ed inefficace, tale da configurare l’occupazione delle aree oggetto della dichiarazione anzidetta come comportamento meramente materiale, non collegabile ad esercizio anche abusivo di pubblici poteri, con la conseguenza che l’appropriazione definitiva delle aree era da ritenersi occupazione usurpativa.
3. – Per la cassazione di tale sentenza ricorre il Comune di Milazzo sulla base di cinque motivi, di cui soltanto il primo attinente alla giurisdizione, ai sensi dell’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 1.
Resiste con controricorso (OMISSIS).
Il Comune di Milazzo ha depositato memoria e il pubblico ministero le proprie conclusioni scritte, con le quali chiede, in accoglimento del primo motivo di ricorso, che venga dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.

CONSIDERATO

CHE:
1. – Con il primo mezzo e’ denunciata, ai sensi dell’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 1, violazione del Decreto Legislativo n. 80 del 1998, articoli 34 in riferimento al Decreto Legge n. 325 del 2001, articolo 53 trasfuso nel Decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001, per aver la Corte territoriale erroneamente dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario sulla causa di risarcimento danni promossa dal (OMISSIS), spettandone la cognizione al giudice amministrativo, giacche’ il comportamento tenuto dall’Amministrazione era da ritenersi connesso all’esercizio di pubblici poteri, in quanto la procedura, volta prima all’occupazione e poi all’espropriazione del terreno dell’attore, sebbene non conclusasi con un decreto di espropriazione, era stata avviata con l’approvazione del progetto dell’opera pubblica accompagnato dalla dichiarazione di pubblica utilita’.
2. – Con gli ulteriori quattro motivi di ricorso si deduce: a) la violazione dell’articolo 2947 c.c., comma 1, per intervenuta prescrizione del diritto di parte attrice; b) la violazione dell’articolo 360 c.p.c., comma 1, nn. 2 e 5, per carenza di legittimazione attiva del (OMISSIS); c) violazione dell’articolo 1176 c.c. per aver il Comune adempiuto integralmente alla propria obbligazione e, comunque, per essere errata la pronuncia sul quantum debeatur; d) violazione degli articoli 1173, 1176, 2043 e 2947 c.c., per aver parte attrice abdicato al diritto di proprieta’, con conseguente prescrizione del diritto al risarcimento del danno.
2.1. – Il Comune ricorrente eccepisce, inoltre, che il (OMISSIS) sarebbe decaduto dall’impugnazione in appello in riferimento “a tutte le altre domande formulate in sede di giudizio di primo grado”, avendo esso proposto unicamente un motivo di gravame sulla questione di giurisdizione (cfr. p. 19 del ricorso).
3. – Preliminare e’ l’esame di quest’ultima censura, giacche’ come rilevato da queste Sezioni Unite in controversia sorta su vicenda identica (cfr. Cass., S.U., 22 ottobre 2020, n. 23595) – con essa si tende a ottenere la stabilizzazione della sentenza di primo grado in base alla ritenuta inammissibilita’ dell’impugnazione a suo tempo proposta.
La doglianza e’, pero’, inammissibile, poiche’ il principio evocato dal ricorrente non e’ pertinente al caso in esame: esso, infatti, “riguarda il ben distinto caso in cui l’appellante si limiti a dedurre soltanto vizi di rito avverso una pronuncia a lui sfavorevole (anche) nel merito (ex aliis Cass. n. 24612-15, Cass. n. 11299-18). Tale principio non si attaglia al caso specifico, nel quale la sentenza di primo grado si e’ limitata a declinare la giurisdizione. In proposito va osservato che l’impugnazione e’ sempre ammissibile ove i vizi di rito denunciati impongano, se fondati, la rimessione del procedimento al primo giudice ex articoli 353 e 354 c.p.c.” (cosi’ la citata Cass., S.U., n. 23595/2020).
4. – E’, invece, fondato il primo motivo di ricorso, con assorbimento dei restanti motivi che non attengono alla questione di giurisdizione, ma al merito della controversia.
E’ fatto incontroverso che un’area del terreno di proprieta’ di (OMISSIS) (sita alla via (OMISSIS)) e’ stata oggetto di irreversibile trasformazione in strada pubblica (“(OMISSIS)”) all’esito di procedura espropriativa (poi non conclusasi con il relativo decreto) originata da Delib. 11 febbraio 1981, n. 195 del Comune di Milazzo con la quale veniva approvato il progetto dell’opera pubblica, accompagnata da dichiarazione di pubblica utilita’, che non conteneva, ai sensi della L. n. 2359 del 1865, articolo 13 l’indicazione dell’inizio e del termine dei lavori.
Di qui la domanda risarcitoria dello stesso (OMISSIS) per la perdita di detta porzione della sua proprieta’, che e’ stata proposta con atto di citazione del novembre 2008 e che, dunque, e’ soggetta, ratione temporis, alla disciplina dettata dal Decreto Legislativo n. 80 del 1998, articolo 34 come sostituito dalla L. n. 205 del 2000, articolo 7, comma 1, lettera b).
In riferimento a tale disciplina, e’ ormai principio consolidato (cfr. Cass., S.U., 30 maggio 2014, n. 12178; Cass., S.U., 25 luglio 2016, n. 15284; Cass., S.U., 29 gennaio 2018, n. 2145; Cass., S.U., 16 aprile 2018, n. 9334; Cass., S.U., 17 settembre 2019, n. 23102; Cass., S.U., 27 novembre 2019, n. 31028; Cass., S.U., 19 marzo 2020, n. 7454) – al quale il Collegio intende dare continuita’ – quello per cui, a seguito delle sentenze della Corte costituzionale n. 204 del 2004 e 191 del 2006, sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie risarcitorie promosse in epoca successiva al 10 agosto 2000, aventi ad oggetto occupazioni illegittime preordinate all’espropriazione e realizzate in presenza di un concreto esercizio del potere, riconoscibile come tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano, e cio’ anche nel caso in cui l’ingerenza nella proprieta’ privata e/o la sua utilizzazione, nonche’ la sua irreversibile trasformazione, siano avvenute senza alcun titolo che le consentisse, ovvero nonostante il venir meno di detto titolo.
Tale giurisdizione non trova giustificazione nell’idoneita’ della dichiarazione di pubblica utilita’ a determinare l’affievolimento del diritto di proprieta’, e quindi nella configurabilita’ della posizione giuridica del proprietario come interesse legittimo, ma nella riconducibilita’ della fattispecie alla materia urbanistico-edilizia, come definita dall’articolo 7 citato, in forza della quale spettano alla cognizione del giudice amministrativo tutte le controversie aventi ad oggetto comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere da parte della Pubblica Amministrazione, quali che siano i diritti (reali o personali) fatti valere nei confronti di quest’ultima, nonche’ la natura (restitutoria o risarcitoria) della pretesa avanzata.
Essa si estende, quindi, a tutte le ipotesi in cui l’esercizio del potere si e’ manifestato con l’adozione della dichiarazione di pubblica utilita’, anche se poi quest’ultima sia stata annullata da parte della stessa autorita’ amministrativa che l’ha emessa o dal giudice amministrativo, oppure la sua efficacia sia altrimenti venuta meno, o ancora l’apprensione e/o l’irreversibile trasformazione del fondo abbiano avuto luogo in assenza di titolo o in virtu’ di un titolo a sua volta caducato.
Dunque, l’esistenza di una dichiarazione di pubblica utilita’ e’ condizione imprescindibile per ritenere che l’apprensione l’utilizzazione e l’irreversibile trasformazione del bene in proprieta’ privata da parte della pubblica amministrazione siano riconducibili ad un concreto esercizio del potere autoritativo, quale condizione necessaria per affermare la sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Ne’ puo’ assumere rilievo, ai fini che qui segnatamente interessano, la circostanza che la delibera di approvazione del progetto non recasse l’indicazione dei termini di cui alla L. n. 2359 del 1865, articolo 13 trattandosi di una omissione che, pur comportando l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilita’, non e’ di per se’ idonea ad escludere il collegamento dell’occupazione e della successiva trasformazione del suolo con un fine di pubblico interesse legalmente dichiarato.
5. – All’accoglimento del primo motivo segue la cassazione della sentenza impugnata, con declaratoria di spettanza della giurisdizione del giudice amministrativo sulla causa risarcitoria promossa dal (OMISSIS).
Sussistono giusti motivi per compensare integralmente le spese dell’intero giudizio, essendosi la giurisprudenza di legittimita’ consolidata nel senso anzidetto successivamente all’introduzione della causa.

P.Q.M.

accoglie il primo motivo e dichiara in parte inammissibili e in parte assorbiti i restanti motivi, nei termini di cui in motivazione;
cassa la sentenza impugnata e dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo, dinanzi al quale rimette le parti;
compensa integralmente le spese dell’intero giudizio.

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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