L’attribuzione a privati di beni del demanio o del patrimonio indisponibile

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Consiglio di Stato, Sentenza 29 ottobre 2020, n. 6638.

L’attribuzione a privati di beni del demanio o del patrimonio indisponibile, qualunque sia la terminologia adottata nella convenzione ed ancorché essa abbia connotazioni privatistiche, è riconducibile esclusivamente alla figura della concessione-contratto, atteso che il godimento di beni pubblici, stante la loro destinazione alla diretta realizzazione di interessi pubblici, può essere legittimamente attribuito ad un soggetto diverso dall’ente titolare del bene solo mediante concessione amministrativa.

Sentenza 29 ottobre 2020, n. 6638

Data udienza 1 ottobre 2020

Tag – parola chiave: Beni pubblici – Attribuzione a privati – Natura del provvedimento – Concessione contratto

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4203 del 2019, proposto da
Lu. Sa., rappresentata e difesa dagli avvocati Do. Fr. e Mi. Re. D’A., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Mi. Re. D’A. in Roma, via (…);
contro
Comune di Torino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ma. Co., Gi. Gi. e Lu. Va., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Ma. Co. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte Sezione Seconda n. 145 del 2019, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Torino;
Viste le memorie delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1 ottobre 2020 il Cons. Elena Quadri e uditi per le parti gli avvocati Fr. e Co.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La signora Sa. ha impugnato davanti al Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte il provvedimento con cui il comune di Torino, in seguito a numerose richieste relative al pagamento del canone dovuto (circa 94.000 euro) rimaste inevase, le ha ordinato il rilascio di un chiosco di proprietà comunale sito in corso (omissis), ove esercita attività di commercio al dettaglio di prodotti ortofrutticoli, e ha disposto, in caso di inottemperanza, lo sgombero coattivo.
Con ordinanza n. 259/2018 il Tar ha accolto l’istanza cautelare: “ai fini di una determinazione consensuale del canone dovuto dalla ricorrente per l’utilizzo del chiosco, anche per gli anni passati”; statuendo, tuttavia, che: “ove non venga raggiunto un accordo, con la stipula della convenzione, entro il termine del 30 settembre 2018, l’amministrazione effettuerà un motivato riesame dei provvedimenti impugnati, precisando i criteri utilizzati per il calcolo di quanto dovuto”.
Con atto del 13 novembre 2018 il comune di Torino, dopo avere esperito il tentativo di addivenire ad una soluzione conciliativa con la ricorrente senza risultati, ha confermato il precedente provvedimento di sgombero.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, con sentenza n. 145 del 2019, ha dichiarato il ricorso improcedibile in relazione all’adozione del successivo provvedimento da parte del Comune.
La sentenza è stata appellata dalla signora Sa. per il seguente motivo di diritto:
sulla declaratoria di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse: violazione e/o falsa applicazione di legge e/o di principio generale; violazione del diritto di difesa; errore; travisamento dei fatti; motivazione erronea, tuzioristica, incongrua, inconferente; difetto di istruttoria.
L’appellante ha, altresì, riproposto i motivi dedotti nel merito in primo grado, non esaminati dalla sentenza appellata, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.:
I) violazione e/o falsa applicazione di legge (artt. 9 e 10 l. n. 241/1990 s.m.i.) e/o di principio generale; violazione del dovere di ascolto e del correlato obbligo di motivazione; violazione della legalità procedimentale e del due process of law; violazione/elusione del contraddittorio procedimentale; violazione dell’obbligo di istruttoria partecipata e adeguata; violazione dei doveri di lealtà, correttezza e buona fede nel rapporto con il cittadino; motivazione assente; violazione di legge (art. 3 l. n. 241/1990 s.m.i.); eccesso di potere per difetto di presupposti e di istruttoria; errore; illegittimità derivata;
II) violazione e/o falsa applicazione di legge (art. 6 l. n. 241/1990 s.m.i.) e/o di principio generale; eccesso di potere per difetto di presupposti e di istruttoria; violazione della legalità procedimentale; errore; difetto assoluto di motivazione; illegittimità derivata;
III) eccesso di potere per difetto di presupposti e di istruttoria; travisamento dei fatti; errore; sviamento del potere dalla causa tipica; violazione e/o falsa applicazione di legge; motivazione carente, inadeguata, inconferente; ingiustizia ed iniquità manifeste.
Si è costituito per resistere all’appello il comune di Torino.
Successivamente le parti hanno prodotto memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.
All’udienza pubblica dell’1 ottobre 2020 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l’appello proposto contro la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte n. 145 del 2019 che ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse in relazione ad un atto sopravvenuto il ricorso proposto dall’odierna appellante per l’annullamento dell’ordine di sgombero del chiosco dove esercita la sua attività di vendita di frutta.
Più specificamente: “considerato che alla data odierna la Signora Lu. Sa. non ha provveduto alla restituzione dell’immobile né al pagamento di alcunché per l’utilizzo dello stesso”, il Comune ha ordinato alla stessa “il rilascio del chiosco sito in Torino, corso (omissis), entro 10 giorni dalla data di notifica della presente ordinanza, libero e sgombro da persone e cose”, facendo salva “per l’Amministrazione ogni azione giudiziale volta al recupero in via coattiva delle somme dovute per il periodo di permanenza nell’immobile fino alla data dell’effettivo rilascio e consegna alla Città “, e significando, infine, che “in caso di inottemperanza, l’immobile verrà coattivamente sgomberato ai sensi di legge, senza ulteriori avvisi, con addebito delle spese sostenute”.
In seguito all’ordinanza con cui il Tribunale amministrativo regionale ha accolto l’istanza cautelare: “ai fini di una determinazione consensuale del canone dovuto dalla ricorrente per l’utilizzo del chiosco, anche per gli anni passati”, statuendo che, “ove non venga raggiunto un accordo, con la stipula della convenzione, entro il termine del 30 settembre 2018, l’amministrazione effettuerà un motivato riesame dei provvedimenti impugnati, precisando i criteri utilizzati per il calcolo di quanto dovuto”, il 13 novembre 2018 il Comune, dopo avere esperito il tentativo di addivenire ad una soluzione conciliativa con la ricorrente senza risultati, ha adottato un atto di conferma del precedente provvedimento di sgombero per abusiva occupazione, allegando relazioni di stima del dovuto redatte nel 2015, relative a un canone di 7.200 euro annui.
In seguito a tale atto il Tribunale amministrativo regionale ha dichiarato improcedibile il ricorso proposto dalla signora Sa..
L’appellante contesta l’erroneità della sentenza, deducendo che non si tratti di atto confermativo, ma meramente confermativo, dunque non suscettibile di provocare l’improcedibilità del ricorso originario, perché emanato senza effettuare una nuova istruttoria.
Ripropone, dunque, i motivi assorbiti dal Tribunale amministrativo regionale: violazione delle garanzie procedimentali, carenza di motivazione, difetto di istruttoria.
Per il Comune, invece, si tratterebbe di determinazione assunta in seguito al tentativo di raggiungere un accordo con l’interessata, che invece è rimasta nella sua posizione, non volendo provvedere al pagamento di nulla per il pregresso e di sole cinquecento euro mensili per il futuro.
Il Collegio ritiene che siano fondate le censure rivolte contro la sentenza.
Invero, l’atto del 13 ottobre 2018 consiste in una mera nota interna, destinata all’Avvocatura comunale, con cui è stata trasmessa la “perizia estimativa n. 199/2015 redatta dal competente ufficio valutazioni in data 17 agosto 2015 nonché approfondimento peritale trasmesso dal medesimo ufficio in data 12 novembre [2018] dal quale non emergono motivi per discostarsi dalle determinazioni precedentemente assunte”.
Si tratta, dunque, di un atto meramente confermativo, per lo più adottato a seguito dell’ordine del giudice che, successivamente all’emanazione di un primo ordine di sgombero, adottato dopo numerose richieste del comune relative al pagamento del canone dovuto (circa 94.000 euro) rimaste inevase e notificato a marzo 2018 e all’impugnazione dello stesso, invitava la ricorrente e il Comune ad accordarsi per il pagamento del canone, mai avvenuto dal giugno del 2005, momento in cui l’interessata è entrata in possesso del chiosco avendo dovuto lasciare il precedente – che è stato demolito e per la cui demolizione è stata instaurata una causa civile in cui è risultato vittorioso il Comune in tutti i gradi di giudizio – per problematiche relative alla realizzazione di opere pubbliche.
Devono, dunque, esaminarsi i motivi di ricorso riproposti ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., con i quali l’appellante ha dedotto:
I) la violazione degli artt. 9 e 10 della legge n. 241 del 1990 e il difetto di motivazione, atteso che il Comune non avrebbe preso minimamente in considerazione l’apporto partecipativo della stessa al procedimento teso all’emanazione dell’ordine di sgombero;
II) la violazione dell’art. 6 della legge n. 241 del 1990, in quanto la fase istruttoria non si sarebbe conclusa con una relazione del responsabile del procedimento volta a riordinare ed esplicare il materiale raccolto, né con una proposta di provvedimento rivolta all’organo competente all’adozione dell’atto;
III) l’eccesso di potere per difetto di presupposti, difetto di istruttoria e sviamento, atteso che la pretesa di ottenere la liberazione del locale sul presupposto di un asserito inadempimento dell’appellante ad un obbligo di pagamento inesistente e mai formalizzato sarebbe illegittima per violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza e dell’affidamento ingenerato nella stessa in ordine alla disponibilità del locale a titolo gratuito.
Tutte le censure succitate sono infondate.
Invero, l’atto impugnato in primo grado è stato adottato in seguito ad un regolare procedimento amministrativo che ha avuto inizio con un atto di avvio comunicato all’interessata e correttamente motivato da parte del responsabile, dando notizia all’istante della possibilità di partecipare al procedimento medesimo, come del resto è avvenuto mediante il deposito da parte della signora Sa. delle proprie osservazioni corredate da documentazione; tali osservazioni sono state valutate dall’amministrazione, ma non sono state ritenute sufficienti ad una diversa determinazione, come risulta dalla motivazione del provvedimento adottato.
Dalla documentazione versata in atti risulta, inoltre, che l’occupazione del chiosco da parte dell’appellante non fosse abusiva, ma che sussisteva la morosità, perché non risulta che l’uso del chiosco fosse stato concesso gratuitamente.
Invero, il rapporto instaurato tra il Comune e l’appellante ha natura concessoria, come ammesso nello stesso atto introduttivo di questo giudizio.
“L’attribuzione a privati di beni del demanio o del patrimonio indisponibile, qualunque sia la terminologia adottata nella convenzione ed ancorché essa abbia connotazioni privatistiche, è riconducibile esclusivamente alla figura della concessione-contratto, atteso che il godimento di beni pubblici, stante la loro destinazione alla diretta realizzazione di interessi pubblici, può essere legittimamente attribuito ad un soggetto diverso dall’ente titolare del bene solo mediante concessione amministrativa” (Cons. Stato, IV, 14 febbraio 2008, n. 510).
La stessa appellante era dunque era legittimata a detenere l’immobile, e, quindi, non poteva considerarsi una occupante senza titolo.
L’uso del chiosco nella qualità di concessionaria comportava, peraltro, in capo all’appellante, l’obbligo di corrispondere al Comune una prestazione corrispettiva, come del resto risultava evidente dalla deliberazione della giunta comunale del 7 giugno 2005, che non ha disposto un affidamento gratuito in concessione, ma ha previsto la stipula di un’apposita convenzione che disciplinasse i rapporti giuridici tra le parti, dalle note con cui l’amministrazione comunale ha chiesto il pagamento di un’indennità di occupazione – che non sono state oggetto di impugnazione – nonché dal comportamento tenuto dalla stessa ricorrente nel corso degli anni, consapevole dell’obbligo di corrispondere all’amministrazione comunale una somma quale corrispettivo dell’uso del bene.
La persistente volontà dell’appellante di sottrarsi al pagamento di quanto richiestole dal Comune di Torino a titolo di corrispettivo per l’uso dell’immobile demaniale, dunque, la morosità della stessa, legittimava pienamente l’Amministrazione allo sgombero dei locali occupati, finalizzato alla loro assegnazione ad altri aventi diritto.
Né alcun rilievo può avere la circostanza che la morosità fosse stata tollerata per tanti anni e che non fosse stato determinato preventivamente il canone concessorio.
“Il diritto di avvalersi del principio della tutela del legittimo affidamento è strumentabile solo in presenza di comportamenti che abbiano fatto sorgere nell’interessato fondate speranze di ottenere un determinato risultato a causa di assicurazioni sufficientemente precise, provenienti da fonti istituzionali, con la conseguenza che i principi di tutela del legittimo affidamento, di certezza del diritto e di proporzionalità non possono rappresentare un impedimento per l’azione amministrativa che si riveli per altro verso scevra da elementi che possano inficiarne la validità ” (Cons. Stato, IV, 14 settembre 2018, n. 5394; 12 maggio 2016, n. 1914; VI, 17 novembre 2015, n. 5250; IV, 26 febbraio 2015, n. 964).
Alla luce delle suesposte considerazioni, l’appello va respinto, unitamente al ricorso di prime cure.
Sussistono, tuttavia, in relazione alle peculiarità della presente controversia, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, unitamente al ricorso di prime cure.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 ottobre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Caringella – Presidente
Federico Di Matteo – Consigliere
Stefano Fantini – Consigliere
Alberto Urso – Consigliere
Elena Quadri – Consigliere, Estensore

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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