Consiglio di Stato, Sentenza|31 agosto 2021| n. 6124.

L’attività di noleggio con conducente non è un’attività liberalizzata, ma soggetta ad autorizzazione per la necessità, propria di ogni caso di definizione legislativa dei soggetti abilitati a offrire talune tipologie di servizi, di configurazione di un determinato settore di attività economica, e, con specifico riguardo all’attività di N.C.C. per il fine di “assicurare l’effettiva destinazione ad un’utenza specifica e non indifferenziata e a evitare interferenze con il servizio taxi, con l’obiettivo di rafforzare un assetto di mercato definito con norme in cui si esprime il bilanciamento tra libera iniziativa economica e gli altri interessi in gioco.

Sentenza|31 agosto 2021| n. 6124. L’attività di noleggio con conducente non è un’attività liberalizzata

Data udienza 8 luglio 2021

Integrale

Tag – parola chiave: Attività economiche – Attività di noleggio con conducente – Liberalizzazione – Non è applicabile – Autorizzazione – E’ necessaria

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 3671 del 2019, proposto da
D’E. Lu. in proprio e in qualità di Presidente e legale rappresentante della Ve. No. s.r.l., rappresentato e difeso dall’avvocato Pi. Tr., con domicilio digitale come da PEC tratta dai Registri di Giustizia;
contro
Citta Metropolitana di Venezia, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Ro. Br. e Fa. Fr., con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Fa. Fr. in Roma, p.zza (…);
Comune di (omissis), in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Fu. Lo. e Lu. Ma., con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Lu. Ma. in Roma, via (…);
nei confronti
Se. Ta. Soc. Coop. a r.l., ed altri, ciascuno in persona del proprio legale rappresentante, rappresentati e difesi dagli avvocati An. Fo., An. Pa. e Va. Ro., con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Va. Ro. in Roma, viale (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto Sezione Prima n. 00230/2019, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Citta Metropolitana di Venezia, ed altri;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 luglio 2021 il Cons. Federico Di Matteo e uditi per le parti in collegamento da remoto gli avvocati Pi. Tr., Fu. Lo., Ka. Ma. su delega di Br., An. Pa.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

L’attività di noleggio con conducente non è un’attività liberalizzata

FATTO

1. Con determinazioni dirigenziali 23 aprile 2008, n. 6 e 12 gennaio 2011 nn. 7 e 8 Ve. No. s.r.l. (in precedenza Ditta Ve. No. s.n. c. di Ca. Ra. & C) era autorizzata dal Comune di (omissis) all’esercizio del servizio di noleggio con conducente di natante per il trasporto di persone.
Il servizio era autorizzato per imbarcazioni di tipo “Gran Turismo” aventi stazza pari a 5 tonnellate e portata di 21 persone.
Le autorizzazioni avevano validità quinquennale (a partire dalla data di rilascio) rinnovabili per lo stesso periodo a domanda dell’interessato da presentare entro due mesi dalla data di scadenza, previa presentazione della documentazione attestante il permanere dei requisiti per il rilascio e soggette a vidimazione annuale entro il mese di febbraio dietro presentazione di regolare documentazione inerente il natante.
1.1. Le autorizzazioni comunali, che erano adottate in conversione di precedenti autorizzazioni regionali in seguito al trasferimento ai Comuni delle funzioni amministrative in materia di servizi di trasporto non di linea nelle acque di navigazione interna, riproponeva le prescrizioni già previste dalla Regione Veneto al rilascio delle proprie autorizzazioni ed in particolare: “1. Divieto di transito nel (omissis); 2. Divieto di acquisizioni di utenza nell’ambito circoscrizionale del Comune di Venezia; 3. Obbligo di sostare a Venezia soltanto per imbarco e sbarco dei passeggeri in visita alla Città, nelle apposite località di seguito indicate: (omissis)”.
L’inserimento di esse prescrizioni nelle autorizzazioni comunali in conversione era dovuto secondo il giudice amministrativo per dirle legittime (sentenza del Tar Veneto n. 1491 del 2005 di annullamento di una prima autorizzazione comunale, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 3413 del 2010).
1.2. Con delibera del consiglio comunale del 28 luglio 2016 n. 47 il Comune di (omissis) adottava un nuovo regolamento per la disciplina del servizio di trasporto pubblico non di linea nelle acque di navigazione interna il quale, per quanto interessa al presente giudizio, prevedeva:

 

L’attività di noleggio con conducente non è un’attività liberalizzata

– all’art. 17 (Tipologia dei servizi autorizzati): “1. Il Servizio di noleggio con conducente viene svolto secondo le tipologie previste dall’art. 5 della L.R. n. 63 del 30.12.1993”;
– all’art. 18 (Numero e tipo di natanti autorizzati) che: “1. Il numero massimo di autorizzazioni rilasciabili dal Comune viene stabilito per il tipo di servizio nel seguente contingente: – noleggio con conducente fino a 5 tsl con portata fino a 20 persone: n. 8. – Gran Turismo sopra 5 tsl fino a 25 tsl con portata oltre 20 persone: n. 2.
2. I titolari di autorizzazioni rilasciate dal Comune di (omissis), in adeguamento alla sentenza del TAR Veneto n. 1941/2005, ai sensi del Regolamento per la disciplina dei servizi di trasporto non di linea nelle acque di navigazione interna approvato con DCC 135 del 29.11.2002, nella versione in essere prima dell’entrata in vigore della modifica intervenuta del presente Regolamento, possono continuare ad esercitare il servizio anche se le imbarcazioni hanno una portata passeggeri superiore alle 20 persone. In caso di sostituzione dell’imbarcazione la portata dovrà essere adeguata al limite delle 20 persone.
3. Le autorizzazioni rilasciate dal Comune di (omissis) in adeguamento alla sentenza del TAR Veneto n. 1941/2005 sono riconosciute quali “autorizzazioni per noleggio con conducente” qualora l’Ente competente modifichi la portata del natante a meno di 21 posti, aggiornandone eventualmente anche la stazza nel caso l’Ente competente ne certifichi la riduzione.
4. Le autorizzazioni di cui al comma 3 sono da considerarsi all’interno del contingente fissato al comma 1 per le “autorizzazioni per noleggio con conducente”.
1.3. Sottoposto all’approvazione della Città metropolitana di Venezia, così come stabilito dall’art. 10 (Delega alle province) della l. reg. Veneto 30 dicembre 1993, n. 63 (Norme per l’esercizio delle funzioni amministrative in materia di servizi di trasporto non di linea nelle acque di navigazione interna e per il servizio pubblico di gondola nella città di Venezia), il regolamento veniva modificato con delibera del 5 febbraio 2018 in questi termini:
– l’art. 17 era così riformulato: “1. Il servizio di noleggio con conducente viene svolto secondo la seguente tipologia: – Gran Turismo da 5 tsl fino a 25 tsl con portata oltre 20 persone”;
– l’art. 18: “1. Il numero massimo delle autorizzazioni rilasciabili dal Comune viene stabilito per il tipo di servizio nel seguente contingente: – Gran Turismo da 5 tsl fino a 25 tsl con portata oltre 20 persone n. 10 (dieci) comprese le autorizzazioni provvisorie rilasciate ai sensi del successivo art. 49”.
L’art. 49, espressamente richiamato dall’art. 18, costituiva la base normativa del rilascio delle autorizzazioni comunali in conversione delle precedenti autorizzazioni regionali poiché prevedeva il rilascio di autorizzazioni, sia pur qualificate come “provvisorie”, per quelle imprese di navigazione autorizzate dalla Regione Veneto ad operare all’interno del territorio comunale ed al fine di garantire la prosecuzione dell’esercizio dell’attività per evitare loro un grave danno economico.

 

L’attività di noleggio con conducente non è un’attività liberalizzata

1.4. In riscontro alla nota della Ve. No. s.r.l. del 27 febbraio 2018 con la quale veniva richiesta conferma “della validità ed efficacia delle autorizzazioni per il servizio di noleggio con conducente con natante ex art. 5 L.R. Veneto n. 63/1993… essendo state dette autorizzazioni tutte rinnovate e vidimate nei termini e nei modi previsti dalla vigente normativa e non essendo state mai revocate da codesto Comune…”, il Comune di (omissis), con nota del responsabile del servizio S.u.a.p. del 14 marzo 2018, precisava che le autorizzazioni n. 6/2008, n. 7/2011 e n. 8/2011 “non sono state vidimate” e le ultime due autorizzazioni “non sono state rinnovate nel 2016 in quanto le caratteristiche delle imbarcazioni (stazza e portata) riportate dai documenti tecnici delle imbarcazioni non corrispondono ai limiti imposti dal “Regolamento comunale per la disciplina dei servizi di trasporto non di linea nelle acque di navigazione interna” per le autorizzazioni di tipologia Gran Turismo”.
Nella medesima nota, peraltro, il Comune ammetteva di non aver adottato un espresso provvedimento di revoca delle autorizzazioni ma giustificava il proprio operato affermando che con le nuove disposizioni regolamentari aveva inteso consentire di trasformare la tipologia Gran Turismo in NCC; intento, però, non concretizzatosi per l’opposizione della Città metropolitana di Venezia che quelle disposizioni aveva espunto con la propria delibera.
Il Comune, infine, dichiarava che, pur non avendo revocato le autorizzazioni, era “impossibilitato a vidimare i titoli e a rinnovarli se permangono le certificazioni tecniche relative alla stazza e alla portata dei natanti” per contrasto con le corrispondenti misure previste dal regolamento comunale come modificato dalla delibera della Città metropolitana per le autorizzazioni Gran Turismo.
2. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto la Ve. No. s.r.l. impugnava il regolamento comunale per la disciplina dei trasporti pubblici non di linea nelle acque di navigazione interna del Comune di (omissis) quale conseguente alle modifiche approvate dalla Città metropolitana di Venezia e la nota del 14 marzo 2018 del Comune di (omissis) il cui contenuto è stato in precedenza riportato.

 

L’attività di noleggio con conducente non è un’attività liberalizzata

2.1. Con il primo motivo di ricorso deduceva il contrasto del regolamento impugnato – nella parte in cui di fatto disponeva il contingentamento delle autorizzazioni e il divieto di rilascio da parte del Comune di (omissis) di autorizzazioni di noleggio con conducente ex art. 5 l. reg. Veneto n. 63/1993 ossia in favore di natanti con stazza inferiore alle 5 tonnellate, consentendo soltanto lo svolgimento del servizio con imbarcazioni di tipo Gran Turismo – con le disposizioni del diritto eurounitario in materia di liberalizzazione del mercato e delle norme interne che alle stesse danno attuazione, disciplinando nel dettaglio il mercato interno dei servizi.
Con il secondo motivo di ricorso il ricorrente osservava che – anche a voler ritenere il servizio di noleggio con conducente svolto con natante non liberalizzato e sottoposto alle limitazioni previste dalla l. n. 21/1992 e dalla l. reg. Veneto n. 63/1993 – eventuali restrizioni all’accesso alle aree da salvaguardare della laguna di Venezia potrebbero essere imposte solo a parità di condizioni di accesso per tutti gli operatori titolari di autorizzazioni, anche se rilasciate da Comuni diversi dal Comune di Venezia e allo stesso limitrofi.
Con il terzo motivo di ricorso, il ricorrente censurava gli atti impugnati, per i seguenti ulteriori profili:
a) il Regolamento approvato dalla Città metropolitana di Venezia, consentendo al Comune di (omissis) il rilascio di autorizzazioni per il solo servizio di Gran Turismo, fornirebbe un illegittimo aiuto, sul piano concorrenziale, agli altri operatori titolari di autorizzazioni di noleggio con conducente rilasciate dal Comune di Venezia;
b) la delibera della Città metropolitana sarebbe poi viziata dal palese conflitto d’interessi tra il Comune di Venezia, quale Ente che rilascia le autorizzazioni per il noleggio con conducente, grazie alle quali i vettori interessati possono operare nel territorio di Venezia, e il Comune di (omissis), quale ente che intende rilasciare autorizzazioni in concorrenza con gli operatori autorizzati dal Comune di Venezia: il Sindaco – nelle sua doppia veste di primo cittadino della città di Venezia e di Sindaco della Città metropolitana – chiamato a decidere sul Regolamento del Comune di (omissis), avrebbe dovuto rilevare il suo personale conflitto di interessi e astenersi dall’approvazione del Regolamento stesso, assieme ai consiglieri comunali di Venezia che compongono il consiglio metropolitano;

 

L’attività di noleggio con conducente non è un’attività liberalizzata

c) in ogni caso la deliberazione impugnata sarebbe illegittima in quanto, ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. a), l r. Veneto n. 63/1993, la Città metropolitana di Venezia potrebbe soltanto approvare i regolamenti comunali e le relative modifiche “ai fini dell’omogeneità e dell’uniformità degli stessi e di una maggiore razionalità ed efficienza entro l’ambito provinciale” e non avrebbe, invece, il potere di modificare il Regolamento comunale.
Con il quarto motivo di ricorso, il ricorrente sosteneva che la disciplina di cui alla l. n. 21/1992, come modificata dal d.l. n. 207/2008, che prevede limitazioni di natura territoriale allo svolgimento del servizio di noleggio con conducente non sarebbe mai entrata in vigore, in quanto a più riprese sospesa dal legislatore, in ultimo sino al 31.12.2018, al fine di valutarne in modo approfondito la coerenza rispetto alla normativa europea, e comunque, sarebbe stata abrogata dalla legge annuale per il mercato e la concorrenza n. 124/2017 con la quale era stata conferita la delega al Governo per la revisione della disciplina in materia di servizi pubblici non di linea di cui alla l. n. 21/1992.
2.2. Resistenti la Città metropolitana di Venezia e il Comune di (omissis) e intervenuti ad opponendum Se. Ta. soc. coop. a r.l., ed altri a mezzo di unico difensore, il tribunale adito con sentenza della prima sezione, 19 febbraio 2019, n. 230, assorbite le eccezioni pregiudiziali di rito sollevate dalle parti resistenti, respingeva il ricorso (compresa la domanda di risarcimento del danno) con condanna alle spese dell’appellante.
2.3. Alla luce del quadro normativo europeo ed interno in materia di trasporti pubblici non di linea dettagliatamente ricostruito, il giudice di primo grado riteneva l’esercizio dell’attività in questione non completamente liberalizzata, ma sottoposta a limitazioni necessarie a garantire interessi collettivi rilevanti, tra i quali, in particolare, la tutela dell’ambiente, della salute umana e dei beni di rilevante valore storico, artistico e paesaggistico.
Rilevava, poi, il carattere derogatorio delle autorizzazioni comunali nella titolarità del ricorrente perché rilasciate in via diretta e non all’esito di procedura concorsuale come, invece, richiesto dall’art. 16 d.lgs. n. 59 del 2010 per il rilascio di titoli autorizzatori e, in quanto tali, necessariamente sottoposte alle prescrizioni imposte dal giudice amministrativo all’esito dei giudizi in cui s’era valutata la loro legittimità .

 

L’attività di noleggio con conducente non è un’attività liberalizzata

In ragione delle esposte premesse, il tribunale riteneva legittime le modifiche apportate dalla Città metropolitana di Venezia al regolamento approvato dal Comune di (omissis): non solo perché, come detto, limitazioni al rilascio delle autorizzazioni all’esercizio dell’attività di trasporto non di linea sono consentite dal quadro normativo per superiori interessi pubblici, ma anche in quanto dirette ad evitare che, mediante la trasformazione delle sue autorizzazione Gran Turismo, il ricorrente potesse conseguire per via normativa autorizzazioni “ordinarie” di noleggio con conducente – prive di ogni limitazioni all’esercizio dell’attività – senza partecipare ad alcuna procedura concorsuale per l’assegnazione delle nuove autorizzazione, a discapito degli altri operatori del settore che vedevano ridotte il numero di autorizzazioni di noleggio messe a gara.
3. Propone appello Ve. No. s.r.l. e in proprio il suo presidente e legale rappresentante Sig. D’E. Lu.; si sono costituite la Città metropolitana di Venezia, il Comune di (omissis), e, con unico atto difensivo, Se. Ta. soc. coop. a r.l., Ve. Mo. soc. coop., Consorzio Mo. Ve., Consorzio Ve. Wa. Ta. e Consorzio Ve. Ta..
3.1. Le parti hanno depositato memorie difensive ex art. 73, comma 1, cod. proc. amm., cui sono seguite rituali repliche dell’appellante e dei controinteressati.
All’udienza dell’8 luglio 2021 la causa è stata assunta in decisione.

 

L’attività di noleggio con conducente non è un’attività liberalizzata

DIRITTO

1. Preliminarmente va esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di legittimazione ad agire e di interesse a ricorrere riproposta dagli operatori controinteressati ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm.; condizioni dell’azione, peraltro, sempre verificabili anche d’ufficio in grado d’appello (cfr. Adunanza plenaria, 26 aprile 2018, n. 4).
1.1. Evidenziano i controinteressati che, come esposto dal Comune di (omissis) nella nota di risposta alla società del 14 marzo 2018, le autorizzazioni comunali n. 6/2008 e nn. 7 e 8/2011, erano decadute ex art. 42, comma 5 del regolamento comunale in materia di trasporti pubblici non di linea nelle acque di navigazione interna in quanto non vidimate annualmente né rinnovate nei termini previsti; vidimazione e rinnovo, poi, che essi dicono la Ve. No. non avrebbe richiesto consapevole di aver nel 2005 ridotto la stazza lorda delle imbarcazioni a meno di 5 tonnellate e modificato la portata dei passeggeri rispetto a quella indicata al momento del rilascio delle autorizzazioni con conseguente perdita degli originari requisiti strutturali dell’imbarcazione.
Al momento della proposizione del ricorso, pertanto, la ricorrente, non era titolare di alcuna valida autorizzazione che potesse legittimare la sua impugnazione del regolamento comunale.
1.2. In replica all’eccezione esposta, l’appellante ha depositato tre note di identico contenuto del Comune di (omissis), tutte datate 20 maggio 2020, dalle quali, a suo dire, risulterebbe la possibilità di procedere al rinnovo delle autorizzazioni comunali in suo possesso e che confermerebbero in questo modo la piena validità delle stesse.
2. L’eccezione è fondata nei termini che si vanno ad esporre; il ricorso di primo grado è in parte inammissibile.
2.1. I motivi del ricorso di primo grado di Ve. No. s.r.l., come pure i corrispondenti motivi di appello che ne censurano la reiezione in sentenza, possono essere distinti in ragione delle diverse disposizioni regolamentari censurate.

 

L’attività di noleggio con conducente non è un’attività liberalizzata

I primi due motivi (e parte delle censure contenute nel terzo) sono diretti a contestare le attuali disposizioni del regolamento comunale nella parte in cui pongono limitazioni all’esercizio dell’attività di noleggio con conducente per il trasporto di persone nelle acque di navigazione interna; in detti motivi la ricorrente propone una lettura della normativa euro-unitaria ed interna nel senso che nessuna limitazione sia consentita per la completa liberalizzazione del settore dei trasporti non di linea, e in ogni caso, sostiene che le limitazioni introdotte sarebbero contrarie ad un criterio di ragionevolezza e non discriminazione di tutti gli operatori del settore.
Con gli altri motivi si duole che la delibera metropolitana abbia eliminato dal regolamento approvato dal Comune di (omissis) l’intera disciplina riguardante gli operatori, al suo pari, titolari di autorizzazioni comunali in conversione di precedenti autorizzazioni regionali.
2.2. I primi due motivi sono validamente proposti, non gli altri, che sono, invece, inammissibili.
La ricorrente, infatti, nella sua veste di operatore del settore è senza meno legittimata ed ha interesse a contestare le (nuove) condizioni imposte dal regolamento comunale nella versione approvata dalla Città metropolitana per il rilascio delle autorizzazioni all’esercizio dell’attività di noleggio con conducente per il trasporto di persone nelle acque di navigazione interna prospettandone la completa liberalizzazione e, comunque, contestando il divieto assoluto all’esercizio dell’attività con la tipologia di imbarcazione della quale è in possesso (aspetto che verrà meglio spiegato in sede di esame dei motivi di appello).
Diversamente, è priva di legittimazione a contestare la soppressione imposta dalla Città metropolitana di Venezia di quelle disposizioni regolamentari che, nella formulazione elaborata dal Comune, disciplinavano le autorizzazioni comunali convertite da autorizzazioni regionali per averne nel tempo, e certamente prima della proposizione del ricorso di primo grado, perduto la titolarità .
Si giunge a tale conclusione in ragione delle circostanze di fatto allegate dalle parti in giudizio, che spetta al giudice valutare in via pregiudiziale, sia pur ai soli fini della verifica di ricorrenza delle condizioni dell’azione e, dunque, a prescindere dalla prospettazione della parte (come chiarito da Cons. Stato, sez. VI, 31 agosto 2020, n. 5325).
2.3. S’è detto che le controinteressate hanno allegato che la Ve. No. non ha vidimato annualmente, né fatto istanza di rinnovo nei termini; la circostanza, peraltro non contestata, è confermata dalla documentazione in atti: l’autorizzazione n. 6/2008 del 23 aprile 2008, rinnovata una prima volta, è venuta a scadenza il 23 aprile 2018 e la domanda di rinnovo è stata presentata solo il 30 ottobre 2018; le autorizzazioni nn. 7 e 8/2011 sono scadute il 12 gennaio 2016 e anche in questo caso la domanda di rinnovo è datata 30 ottobre 2018.

 

L’attività di noleggio con conducente non è un’attività liberalizzata

Alle autorizzazioni comunali era, in effetti, apposto un termine di validità, conformemente al regolamento comunale (art. 11, comma 1: “Le autorizzazioni sono rilasciate con atto del dirigente del settore interessato, hanno validità quinquennale, rinnovabile a domanda per pari periodi, dietro presentazione della documentazione attestante il permanere dei requisiti per il rilascio, entro i due mesi precedenti alla scadenza”), decorso il quale il titolo abilitativo era da intendersi venuto meno, salva la facoltà di richiederne il rinnovo.
Si tratta di evenienza comune nel caso di titoli abilitativi all’esercizio di una certa attività di impresa (e, in generale, in caso di provvedimenti ampliativi del privato richiedente), che sono rilasciati per un certo periodo di tempo sul presupposto che le condizioni e i requisiti richiesti dalla disciplina di settore ed accertati (come esistenti) all’adozione del provvedimento perdurino per l’intero periodo di validità e per i quali il rinnovo consiste, in definitiva, nell’accertamento che ciò sia effettivamente avvenuto, ossia che siano stati conservati i requisiti originariamente posseduti ed accertati dall’amministrazione.
Nel caso di specie, il rinnovo non è avvenuto (nei tempi previsti) e la Ve. No. non è più abilitata all’esercizio dell’attività di noleggio con conducente per il trasporto di persone.
2.4. Né può dirsi che tal conclusione sia impedita dall’assenza di un espresso provvedimento amministrativo di competenza del Comune, di revoca delle precedenti autorizzazioni, che abbia effetto caducatorio delle autorizzazioni ex tunc, come pure pare assumere il Comune di (omissis) nella nota del 14 marzo 2018, in quanto il titolo autorizzativo viene meno ipso iure al maturare della scadenza fissata (in conformità alla norma di riferimento) per la sua validità in assenza di avvenuto (o quanto meno tempestivamente richiesto) rinnovo e l’eventuale provvedimento amministrativo che ne attesti la perdita degli effetti ha natura meramente dichiarativa (cfr. analogamente, Cons. Stato, sez. II, 6 maggio 2021, n. 3540).
Allo stesso modo non porta a dire ancora valide le autorizzazioni comunali – come invece preteso dall’appellante – la documentazione da ultimo depositata in giudizio; si tratta, infatti, di una mera comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 l. n. 241 del 1990 in cui gli uffici comunali danno atto dell’avvenuta presentazione di una richiesta di rinnovo quinquennale della autorizzazione per il noleggio con conducente da parte della Ve. No. s.r.l. e richiedono la trasmissione della documentazione necessaria per concludere il procedimento amministrativo.
2.5. Per quanto in precedenza detto, allora, difetta la legittimazione ad agire per l’assenza di una situazione giuridica soggettiva della quale la società possa richiedere tutela in giudizio (secondo la regola generale per cui nel giudizio amministrativo la legittimazione ad agire sussiste al ricorrere di una situazione soggettiva attiva in capo a chi propone l’azione, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 9 ottobre 2020, n. 5990), poiché estintasi al venir meno delle autorizzazioni comunali; d’altronde, per la sua attuale situazione, la Venice Service s.r.l. non subisce alcuna lesione dalla decisione della Città metropolitana di eliminare dal regolamento comunale la disciplina delle autorizzazioni in conversione: se anche fosse stata approvata, non avrebbe potuto avvantaggiarsene. Ciò comporta, in stretta consequenzialità, che l’eventuale accoglimento dei motivi di ricorso de quibus non le porterebbero alcuna utilità concreta per essere soggetto estraneo all’ambito di applicazione di quelle disposizioni.
2.6. In definitiva, la Ve. No. s.r.l. è un operatore del settore che si trova nella situazione di dover acquisire un nuovo titolo abilitativo all’esercizio dell’attività di noleggio con conducente nel rispetto della disciplina regolamentare ora vigente e che ha interesse a contestarla proprio nella parte in cui le impedisce il libero esercizio dell’attività .
3. Vanno, dunque, esaminati i primi due motivi dell’appello.
3.1. Come già anticipato, con il primo motivo di appello, che riprende in sostanza le argomentazioni svolte nel primo motivo del ricorso, l’appellante si duole che il giudice di primo grado abbia escluso che l’attività di noleggio con conducente per il trasporto di persone nelle acque di navigazione interna sia attualmente, in virtù della vigente normativa nazionale ispirata ai principi del diritto euro-unitario in conformità al quale vanno interpretate – e, segnatamente, in forza dell’art. 3, comma 8, d.l. 13 agosto 2011, n. 138 – un’attività liberalizzata, che non tollera restrizioni al suo esercizio né in ragione del mezzo con cui va esercitata, nè in forma di contingentamento numerico o territoriale.
Limitazioni sarebbero, invece, consentite solo a tutela di interessi di carattere generale, ma in questo caso il divieto all’esercizio di attività (e, correlativamente, al rilascio delle relative autorizzazioni comunali) con imbarcazioni di stazza inferiore alle 5 tonnellate, indirettamente ricavabile dal tenore degli artt. 17 e 18 del regolamento come modificati, non avrebbe giustificazioni nella tutela di interessi pubblici rilevanti, quali la limitazione del moto ondoso nella laguna di Venezia, la tutela dell’ambiente e del patrimonio artistico e monumentale, ma anzi sarebbe palesemente discriminatorio per le imprese del Comune di (omissis) rispetto a quelle autorizzate dal Comune di Venezia, il cui regolamento in materia, all’art. 14, consente l’esercizio di noleggio con conducente ai natanti fino a 5 tonnellate di stazza.

 

L’attività di noleggio con conducente non è un’attività liberalizzata

D’altronde, aggiunge l’appellante, tale divieto è comunque sproporzionato e non strettamente necessario a raggiungere l’obiettivo di tutela della laguna per ottenere il quale meglio sarebbe modulare gli accessi dei natanti ad essa o al territorio acqueo di Venezia ovvero disporne una turnazione nella quale far rientrare anche gli operatori autorizzati da comuni diversi da quello di Venezia.
3.2. Il carattere discriminatorio per le imprese con sede nel Comune di (omissis) del divieto all’esercizio dell’attività con natanti aventi stazza inferiore a 5 tl rispetto alle corrispondenti imprese con sede nel Comune di Venezia è ulteriormente sviluppato nel secondo motivo di appello alla luce delle attuali disposizioni in materia di noleggio con conducente (art. 11, comma 4, l. n. 21 del 1992) per le quali è consentito effettuare il servizio con partenza dalla rimessa ubicata nel territorio di altro Comune della stessa area metropolitana a cui appartiene il Comune che ha rilasciato l’autorizzazione e trasportare il passeggero in altro ambito in ulteriore ambito comunale.
Dal che l’appellante trae la considerazione che le imprese autorizzate dai diversi Comuni dell’area metropolitana di Venezia, nel quale è collocato anche il Comune di (omissis), operano alle stesse condizioni nell’ambito della stessa area, onde non possono essere consentite restrizioni all’esercizio delle attività degli uni che possano favorire gli altri.
4. I motivi, che possono essere congiuntamente esaminati poiché v’è esposta la medesima critica alla sentenza, sono fondati nei limiti che seguono.
4.1. In premessa: per attività economica privata liberalizzata si intende quell’attività che, in virtù di sopravvenuto intervento legislativo (l’uso del participio passato passivo “liberalizzata” sta proprio a voler intendere il passaggio da uno stato ad un altro), passi da un regime autorizzatorio, tale per cui possa essere esercitata solo previo conseguimento di titolo abilitativo rilasciato dalla pubblica amministrazione competente, ad essere attività libera (anche se il suo avvio sia preceduto da un atto del privato rivolto all’amministrazione: cfr. Corte cost. 13 marzo 2019, n. 45 secondo cui è liberalizzata l’attività privata soggetta a s.c.i.a. ex art. 19, l. 7 agosto 1990, n. 241, nonché Adunanza plenaria, 29 luglio 2011, n. 15; ed anche se permangano, come è ovvio, poteri di regolazione del settore in capo all’amministrazione, cfr. Cons. Stato, sez. VI, ord. 24 settembre 2020, n. 5588; per un caso di attività liberalizzata – l’esercizio del commercio di cose antiche o usate, cfr. Cons. Stato, sez. I, 2 marzo 2018, n. 545).
4.2. Ciò posto, come costantemente affermato in giurisprudenza (da ultimo, cfr. Cons. Stato, sez. II, 26 marzo 2021, n. 2569; V, 1 marzo 2021, n. 1703; V, 27 gennaio 2021, n. 816; V, 21 settembre 2020, n. 5481), l’attività di noleggio con conducente non è un’attività liberalizzata, ma soggetta ad autorizzazione (come, in generale, l’attività di servizio di trasporto pubblico non di linea, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 31 maggio 2017, n. 2626) per la necessità, propria di ogni caso di definizione legislativa dei soggetti abilitati a offrire talune tipologie di servizi, di configurazione di un determinato settore di attività economica, e, con specifico riguardo all’attività di N.C.C. per il fine di “assicurare l’effettiva destinazione ad un’utenza specifica e non indifferenziata e a evitare interferenze con il servizio taxi, con l’obiettivo di rafforzare (…) un assetto di mercato definito con norme in cui si esprime il bilanciamento tra libera iniziativa economica e gli altri interessi in gioco” (Corte cost. n. 56 del 2020).

 

L’attività di noleggio con conducente non è un’attività liberalizzata

Lo riconosce lo stesso appellante che, tuttavia, nello svolgimento del motivo di appello parla – per quanto detto impropriamente – di attività liberalizzata, salvo, poi meglio precisare di voler così intendere quell’attività che pur soggetto ad autorizzazione per il suo esercizio (riconosce, infatti, la necessità che l’operatore del settore ottenga autorizzazione dal Comune di (omissis)) non possa essere limitata se non per ragioni connesse a rilevanti interessi pubblici.
4.3. Detto che l’attività di noleggio con conducente è soggetta a regime autorizzatorio, si tratta, allora, di ricostruire il quadro normativo nel quale si inserisce il potere dell’amministrazione comunale di definizione delle condizioni e dei requisiti per il conseguimento del titolo abilitativo da parte di operatore del settore.
4.3.1. L’attività di noleggio con conducente è disciplinata dall’art. 3 della l. 15 gennaio 1992, n. 21 (Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea), da ultimo modificato con d.l. n. 135 del 2018 convertito con modificazioni dalla l. n. 12 del 2019.
L’art. 4, comma 2, prevede che le regioni, cui spetta la competenza in materia di trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea, delegano agli enti locali l’esercizio delle funzioni amministrative attuative previa indicazione dei criteri cui gli stessi devono attenersi nel redigere i regolamenti sull’esercizio del servizio “al fine anche di realizzare una visione integrata del trasporto pubblico non di linea con gli altri modi di trasporto, nel quadro della programmazione economica territoriale”; agli enti locali spetta, infatti, ai sensi del terzo comma del medesimo articolo, l’adozione di “specifici regolamenti” che disciplinano l’esercizio del servizio “anche uniformati comprensorialmente per ottenere una maggiore razionalità ed efficienza”.
Il contenuto dei regolamenti comunali è fissato in via generale dall’art. 5 (Competenze comunali) per il quale: “1. I comuni, nel predisporre i regolamenti sull’esercizio degli autoservizi pubblici non di linea, stabiliscono:
a) il numero ed il tipo dei veicoli e dei natanti da adibire ad ogni singolo servizio;
b) le modalità per lo svolgimento del servizio;
c) i criteri per la determinazione delle tariffe per il servizio di taxi;
d) i requisiti e le condizioni per il rilascio della licenza per l’esercizio del servizio di taxi e della autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente”.
4.3.2. La l. reg. Veneto 30 dicembre 1993, n. 63 (Norme per l’esercizio delle funzioni amministrative in materia di servizi di trasporto non di linea nelle acque di navigazione interna e per il servizio pubblico di gondola nella città di Venezia), ai fini che interessano in questa sede:
– all’art. 3 (Definizione del trasporto pubblico non di linea) precisa che “Costituiscono servizi pubblici non di linea per via d’acqua: (…) c) il servizio di noleggio con conducente effettuato con natante a motore”;
– all’art. 5 (Servizio di noleggio con conducente con natante a motore), specifica, al 4 comma, che: “Il noleggio con conducente quando viene effettuato con natanti a motore di portata superiore alle venti persone viene qualificato servizio gran turismo” e al comma 6, che: “Limitatamente alle acque lagunari comprese nel territorio del Comune di Venezia il servizio di noleggio con conducente viene svolto con natanti di stazza lorda fino a cinque tonnellate e il servizio di gran turismo di cui al comma 4 può essere effettuato solo con imbarcazioni di stazza lorda superiori alle dieci tonnellate”.

 

L’attività di noleggio con conducente non è un’attività liberalizzata

– all’art. 10 (Delega alle province) delega alle province ovvero, ove presenti, alle Città metropolitane: “…l’approvazione dei regolamenti comunali e le relative modifiche riguardanti i servizi pubblici non di linea di cui all’articolo 3, ai fini di omogeneità e dell’uniformità degli stessi e di una maggiore razionalità ed efficienza entro l’ambito provinciale”;
– all’art. 12 (Regolamenti comunale di attuazioni) espone il contenuto dei regolamenti comunali, i quali, in particolare, devono stabilire tra le altre cose “…a) il numero ed il tipo dei natanti da adibire ad ogni singolo servizio; b) le modalità per lo svolgimento del servizio; c) i criteri riguardanti le caratteristiche dei natanti in relazione al servizio svolto, quali: anzianità massima del mezzo, dimensioni e caratteristiche della scritta che individua il servizio, interni dei natanti, posizione del tassametro, potenza dei motori installati, conformazione degli scafi e stazza; (…) e) i requisiti e le condizioni per il rilascio della licenza per l’esercizio del servizio di taci e della autorizzazione per ogni altro servizio pubblico non di linea”.
4.4. E’ possibile ora esaminare le disposizioni regolamentari del Comune di (omissis) come risultanti dalla modifica deliberata dalla Città metropolitana di Venezia.
Contrariamente a quanto detto in sentenza e come, invece, correttamente rilevato dall’appellante, l’attuale formulazione degli artt. 17 e 18 del regolamento comunale, dicendo autorizzata al servizio la sola tipologia di imbarcazione “Gran Turismo da 5 tsl fino a 25 tsl con portata oltre 20 persone” pone un divieto assoluto all’esercizio dell’attività di noleggio con conducente con natanti che abbiano stazza inferiore a 5 tls; né può rilevare, ancora una volta seguendo il ragionamento del giudice di primo grado, che in futuro il Comune di (omissis) possa approvare altre disposizioni che consentano l’attività con la predetta tipologia poiché quel che interessa è che l’uso ne è attualmente impedito dalle disposizioni vigenti.
L’appellante, come ampiamente esposto in precedenza, ha la disponibilità di una imbarcazione di stazza è inferiore alle 5 tsl (e portata inferiore alle 20 persone); in virtù delle disposizioni regolamentari approvate le è, dunque, preclusa in maniera immediata e diretta la possibilità di ottenere una nuova autorizzazione allo svolgimento dell’attività di noleggio con conducente.
Ciò vale, peraltro, a dire già esistente il suo interesse ad impugnare le disposizioni regolamentari, senza dover attendere l’adozione di un provvedimento amministrativo comunale che neghi l’autorizzazione richiesta (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 21 maggio 2021, n. 3953; IV, 27 gennaio 2020, n. 665).
4.5. Il predetto divieto non trova copertura in norma primaria: il riportato art. 5 l. reg. Veneto n. 63 del 1993 prevede, infatti, che il servizio di noleggio con conducente sia svolto con natanti di stazza lorda fino a cinque tonnellate.
Contrasto inoltre con il combinato disposto del comma 4 e 6 dell’art. 5 per i quali il servizio di “gran turismo”, reso cioè da natanti a motore di portata superiore alle venti persone, può essere effettuato solo con imbarcazioni di stazza lorda superiori alle dieci tonnellate, e non da 5 tsl a 25 tsl come ora indicato in sede regolamentare.

 

L’attività di noleggio con conducente non è un’attività liberalizzata

4.6. Accertato, poi, che il regolamento della Città di Venezia (contenente “Norme per l’esercizio delle funzioni amministrative in materia di servizi di navigazione interna nella città di Venezia”, versato in atti dall’appellante) acconsente a che il medesimo servizio di noleggio con conducente sia effettuato anche con imbarcazioni di stazza inferiore alle 5tsl (art. 14, comma 4 per il quale: “Il servizio di noleggio con conducente viene svolto con natanti di stazza lorda non superiore a cinque tonnellate”, cui segue il comma 5 ripropositivo del dato normativo primario per cui: “Il noleggio con conducente quando viene effettuato con natanti a motore di portata superiore alle venti persone viene qualificato servizio gran turismo; esso può essere effettuato soltanto con imbarcazioni di stazza lorda superiore a dieci tonnellate”) appare manifesto come la Città metropolitana abbia disatteso la finalità primaria per la quale la legge regionale, all’art. 10, attribuisce alle province (e, nel caso di specie, alla Città metropolitana) il potere di approvazione (delle modifiche) dei regolamenti comunali, vale a dire garantire l'”omogeneità e l’uniformità ” delle condizioni di servizio; a sua volta garanzia necessaria alla realizzazione di un’effettiva concorrenza, vale a dire a a far sì che gli operatori siano sottoposti ad identiche condizioni di accesso e possibilità di riuscita nel mercato – quello del trasporto non di linea nelle acque della laguna veneta – che, già solo per caratteristiche naturali dei luoghi in cui si svolge, è in tendenza un mercato chiuso.
Al contrario, consentendo agli operatori con autorizzazioni rilasciate dalla Città di Venezia di poter svolgere il servizio servendosi di natanti con stazza inferiore a 5tl, e ponendo il divieto per quelli autorizzati dal Comune di (omissis) – tenuto conto che, in virtù dell’attuale disciplina primaria entrambi accolgono la clientela nella stessa aerea e alle medesime condizioni – la Città metropolitana garantisce condizioni di maggior favore per gli uni, che possono utilizzare diverse tipologie di imbarcazioni, e non per gli altri.
4.7. Infine, se è vero che, per chiara indicazione normativa (art. 5 l. n. 21 del 1992) è consentito ai Comuni, in sede regolamentare, definire (tra gli altri aspetti delle modalità di esercizio del servizio) anche la tipologia di imbarcazioni utilizzabili, per principio generale dell’azione amministrativa – qui rafforzato dall’ordito normativo di derivazione euro-unitaria, e dalle correlative disposizioni interne, che in tema di attività economiche non tollerano ingiustificate limitazioni – la scelta discrezionale, specie se si traduce in regole riduttive degli spazi di libertà dell’iniziativa privata, deve rispettare il principio di proporzionalità, per cui l’interesse dei privati può essere sacrificato negli stretti limiti necessari al conseguimento di obiettivi rispondenti alla tutela di prevalenti interessi pubblici (da vagliare secondo la nota tripartizione della: a) “idoneità della misura”; b) “necessarietà ” e c) “adeguatezza”, cfr. Cons. Stato, sez. III, 26 giugno 2019, n. 4403).
Il divieto prescritto dalla Città metropolitana non è proporzionato né ragionevole.
In principio va detto che, diversamente da quanto prospettato nelle proprie difese dalle parti resistenti e che sembra emergere anche dalla delibera impugnata, era la Città metropolitana – e non il Comune di (omissis) – a dover dar conto della ragione dell’introduzione del divieto di utilizzo di imbarcazioni con stazza inferiore a 5 tl precisando quale obiettivo si intendesse perseguire e a tutela di quali prevalenti interessi pubblici.
In ogni caso, se sia voluto in questo modo inteso salvaguardare l’assetto ambientale e tutelare il patrimonio artistico – monumentale della laguna di Venezia, limitando il moto ondoso, il divieto non è proporzionato non consentendo di conseguire l’obiettivo mirato.
Per comune conoscenza, quel che incide sul moto ondoso, infatti, non è – o comunque non lo è in maniera decisiva – la stazza dell’imbarcazione, ma la sua andatura; misura adeguata a limitarlo, pertanto, non può essere il divieto, peraltro come visto selettivo e non assoluto, di percorrenza della laguna per specifiche tipologie di imbarcazioni, ma la determinazione di un limite massimo di velocità nei canali. Si arriverebbe, altrimenti, al paradosso di consentire la percorrenza solamente alle imbarcazioni di grosse dimensioni che, se non producono moto ondoso superficiale, per le eliche che ne determinano il movimento, generano altrettanto pericolose correnti subacquee.
4.8. In via conclusiva, la delibera della Città metropolitana deve essere annullata nella parte in cui dispone la modifica dell’art. 17 del regolamento del Comune di (omissis) come approvato dal consiglio comunale di (omissis), nonché, in dipendenza di ciò, nella parte in cui dispone l’eliminazione del comma 1 dell’art. 18, sostituendolo con diversa formulazione.
Restano soppressi, invece, gli altri commi (da 2 a 4) dell’art. 18 quali previsti nell’originaria formulazione del regolamento.
5. Per quanto precedentemente esposto sono inammissibili gli ulteriori motivi dell’appello.
Il terzo motivo in quanto, fatto salvo quanto sostenuto nel primo paragrafo (3.1.) sulle imbarcazioni autorizzabili, nel quarto (3.4.) sul conflitto di interesse del Sindaco di Venezia, e nel sesto (3.6) sui poteri della Città metropolitana, tutti assorbiti dall’accoglimento per le ragioni esposte dei primi due motivi di appello, diretto a contestare la delibera metropolitana proprio per aver espunto le disposizioni riguardanti i titolari di autorizzazioni comunali derivanti da conversione di precedenti autorizzazioni regionali; come s’è detto necessaria condizioni per la proposizione di siffatte censure è il possesso di valide autorizzazioni della predetta tipologia, da escludere per le ragioni esposte in capo alla Ve. No. s.r.l.
Per le stesse ragioni sono inammissibili tutte le censure, contenute nel quarto e quinto motivo di appello, rivolte a sostenere, anche in questa sede, che sia consentito ora, in seguito alle modifiche normative intervenute, senza le limitazioni originariamente contenute nelle autorizzazioni comunali e recepite dalle preventive autorizzazioni regionali l’esercizio delle attività di noleggio.
In particolare, quanto alle critiche contenute nel quarto motivo di appello rinvolte sul diritto ad ottenere il rinnovo delle autorizzazioni, vale quanto affermato dalla sentenza di primo grado (al punto 15), e non adeguatamente contrastato dall’appellante, vale a dire si tratta di questione introdotta per la prima volta nelle memorie ex art. 73 cod. proc. amm. e sostanzialmente estranea al giudizio il cui thema decidendum, per quanto fino a questo momento esposto, attiene alle legittimità delle limitazioni poste in sede regolamentare al rilascio di nuova autorizzazioni all’esercizio dell’attività di noleggio con conducente da parte del Comune di (omissis).
6. Ne segue, altresì, che la domanda di risarcimento del danno, argomentata con il mancato tempestivo rinnovo delle autorizzazioni NCC di cui è titolare il ricorrente, è, per le ragioni esposte precedentemente, inammissibile; in ogni caso, è precluso al giudice amministrativo pronunciare una sentenza di condanna al risarcimento del danno in forma generica (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 5163 del 2015).
7. In conclusione, in accoglimento parziale dell’appello proposto, la sentenza di primo grado va riformata con l’accoglimento del ricorso nei sensi di cui in motivazione, per il resto inammissibile.
8. Per la complessità delle questioni poste è possibile disporre la compensazione delle spese del doppio grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, in riforma della sentenza del Tar Veneto n. 230/2019, accoglie il primo e secondo motivo del ricorso di primo grado di D’E. Lu. nella qualità in epigrafe indicata nei termini di cui in motivazione, inammissibili gli altri motivi del ricorso
Compensa tra tutte le parti in causa le spese del doppio grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2021 tenuta con la modalità di cui all’art, 4, primo comma, d.l. 30 aprile 2020, n. 28 cui rinvia l’art. 25 d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, con l’intervento dei magistrati:
Federico Di Matteo – Presidente FF, Estensore
Stefano Fantini – Consigliere
Giovanni Grasso – Consigliere
Alberto Urso – Consigliere
Giorgio Manca – Consigliere

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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