L’approvazione di una variante a un piano attuativo

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Consiglio di Stato, Sentenza|5 marzo 2021| n. 1871.

L’approvazione di una variante a un piano attuativo non determina di per sé la proroga dell’efficacia dell’originario strumento di pianificazione secondaria.

Sentenza|5 marzo 2021| n. 1871

Data udienza 25 febbraio 2021

Integrale
Tag – parola chiave: Comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA) – Sanatoria con opere di manutenzione straordinaria – Sostituzione copertura amianto – Sospensione lavori – Piano di Recupero – Piano Particolareggiato – Illegittimità – Inefficacia piano di recupero per decorso termine decennale – Varianti non determinanti proroga

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4790 del 2020, proposto da
Eu. s.p.a. e It. s.r.l., in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Er. Co., Ma. Co. e Ma. Co., con domicilio digitale di pec come da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio del secondo, in Roma, via (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Pa. Co., con domicilio digitale di pec come da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio Lu. Ma., in Roma, Via. (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna – Parma Sezione Prima n. 00100/2020, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Udita la relazione del Cons. Alessandro Maggio all’udienza telematica del giorno 25/2/2021, svoltasi in videoconferenza, ai sensi degli artt. 4, comma 1, D.L. 30/4/2020 n. 28 e 25, comma 2, del D.L. 28/10/2020, n. 137, mediante l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams”, come da circolare 13/3/2020, n. 6305 del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La Eu. s.p.a., ha presentato al Comune di (omissis) una comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA), avente a oggetto “Sanatoria, con opere di manutenzione straordinaria alla copertura”, concernente un fabbricato a destinazione produttiva dalla medesima utilizzato.
Con ordinanza 17/10/2019, n. 123 il Comune, considerato che l’intervento eseguito riguardava, tra l’altro, “la sostituzione del manto di copertura di una porzione del fabbricato, ora in lastre contenenti fibre di amianto”, che l’edificio interessato dai lavori ricadeva “all’interno del Piano di Recupero del Comune di (omissis) denominato “PR16 – Bacchiellino”, area classificata nel P.R.G. a “Zona D7 – industriale artigianale di recupero e integrazione” soggetta a Piano di Recupero di iniziativa pubblica, regolamentato dall’art. 21.7 delle norme tecniche di attuazione del medesimo Piano Particolareggiato” e che “gli articoli 4 e 5 delle N.T.A. del PR16 subordinano gli interventi diversi dalla manutenzione ordinaria all’adesione al Piano Particolareggiato, alla stipula di convenzione attuativa, al rimborso delle spese di urbanizzazione e di progettazione del piano e delle relative opere di urbanizzazione e di riqualificazione urbanistica ed ambientale degli insediamenti, sostenute direttamente dal Comune e/o da altri soggetti pubblici e privati da questo delegati, nella misura di Euro 2,89 (euro due/89) Mq/di Sf per i lotti di cui all’Art. 6.1 giusto atto Giunta Comunale n° 4 del 30.01.2006”, ha ingiunto l’immediata sospensione delle opere di sostituzione del manto di copertura in cemento amianto.
Ritenendo l’ordinanza illegittima, la Eurosystem e la It. s.r.l., proprietaria dell’immobile, l’hanno impugnata con ricorso al T.A.R. Emilia Romagna – Parma, il quale, con sentenza 25/5/2020, n. 100, lo ha respinto.
Avverso la sentenza hanno proposto appello la Eurosystem e la It..
Per resistere al ricorso si è costituita in giudizio l’amministrazione appellata.
Con successive memorie le parti hanno meglio illustrato le rispettive tesi difensive.
All’udienza telematica del 25/2/2021 la causa è passata in decisione.
Ha carattere assorbente l’esame del quarto motivo d’appello con cui si denuncia l’errore commesso dal Tribunale nel ritenere ancora vigente il piano di recupero Bacchiellino, approvato con delibera consiliare 26/7/2001, n. 46, sul presupposto che lo stesso, nonostante il decorso di oltre dieci anni dalla sua approvazione, non avesse perso efficacia essendo stato, da ultimo, variato con delibera consiliare 26/7/2010, n. 57.
Sennonché, diversamente da quanto affermato dal giudice di prime cure, le varianti ai piani attuativi non potrebbero prorogarne gli originari termini di efficacia.
Soltanto l’approvazione di un nuovo strumento attuativo porterebbe con sé rinnovati termini di efficacia, ma la citata variante n. 57 del 2010 non avrebbe i contenuti di un nuovo piano.
La doglianza è fondata.
Occorre premettere che per pacifico orientamento giurisprudenziale i piani di recupero hanno natura di piani attuativi (Cons. Stato, Sez. V, 20/11/1989, n. 749) e che, l’art. 28 della L. 5/8/1978, n. 457 che li ha istituiti prevede, al comma 4, che: “Per quanto non stabilito dal presente titolo si applicano ai piani di recupero le disposizioni previste per i piani particolareggiati dalla vigente legislazione regionale e, in mancanza, da quella statale”.
Orbene, l’art. 21, comma 5, della L.R. emiliana 7/12/1978, n. 47 (applicabile ratione temporis), puntualizza che il termine per l’attuazione del piano particolareggiato non può essere superiore ai 10 anni.
Altrettanto prevede l’art. 16, comma 5, della L. 17/8/1942, n. 1150 (“Legge urbanistica”).
Nel caso di specie, al momento di adozione dell’impugnata ordinanza n. 123 del 2019, il termine per l’attuazione del piano, fissato in 10 anni dal punto 3 del dispositivo della delibera consiliare di approvazione n. 46 del 2001, era abbondantemente scaduto.
Né può ritenersi, contrariamente a quanto affermato dal Tribunale, che il detto strumento fosse ancora efficace in virtù della variante introdotta con la delibera consiliare n. 57 del 2010.
E invero, l’approvazione di una variante a un piano attuativo non determina di per sé la proroga dell’efficacia dell’originario strumento di pianificazione secondaria, potendo tale effetto riconoscersi soltanto alle varianti da cui consegue una sistemazione urbanistica fondamentalmente nuova e radicalmente diversa rispetto a quella originariamente prevista per la stessa zona, nonché a quelle che si riferiscano all’intero programma urbanistico, implicandone una positiva valutazione di attualità e di persistente conformità all’interesse pubblico (Cons. Stato, Sez. IV, 18/3/2013, n. 1574; Cass. Civ., Sez. I, 9/1/1983, n. 6622).
Sennonché la variante approvata con la citata delibera n. 57 del 2010 non ha siffatti contenuti come emerge chiaramente dalla sua motivazione in cui si attesta che la stessa “si configura perciò come semplice adeguamento della zonizzazione interna del comparto produttivo delineato dal PRG vigente”.
Acclarato che all’epoca di adozione dell’impugnata ordinanza n. 123 del 2019 il piano di recupero “Bacchiellino” era ormai scaduto, occorre ora stabilire quali siano le conseguenze ai fini di causa.
L’art. 17, comma 1, della citata L n. 1150 del 1942, applicabile come più sopra precisato, anche ai piani di recupero, dispone che: “Decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l’obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso”.
Tale norma è stata intesa dalla giurisprudenza nel senso che, scaduto il termine di efficacia stabilito per l’esecuzione del piano attuativo, nella parte in cui è rimasto inattuato non possono più eseguirsi i previsti espropri, preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, e non si può procedere all’edificazione residenziale; dove invece il detto piano ha avuto attuazione, con la realizzazione di strade, piazze e altre opere di urbanizzazione, l’edificazione residenziale è consentita secondo un criterio di armonico inserimento del nuovo nell’edificato esistente e in base alle norme del piano attuativo scaduto (Cons. Stato, Sez. II, 18/6/2020, n. 3909 e 12/2/2020, n. 1091; Sez. IV, 10/8/2011, n. 4763; 27/10/2009, n. 6572; Sez. V, 30/4/2009, n. 2768).
Nel caso che occupa, le disposizioni di piano di cui occorre verificare la perdurante efficacia, nonostante la scadenza dello strumento urbanistico, sono gli artt. 5 e 6.1. delle sue norme di attuazione.
La prima disposizione, intitolata “Modalità di intervento e stralci funzionali di attuazione”, stabilisce, per quanto qui rileva, che il piano “…costituisce documento di riferimento per l’attuazione degli interventi edificatori, urbanizzativi e di risanamento ecologico ambientale degli insediamenti esistenti e degli interventi di ampliamento, trasferimento ed integrazione, programmati dai soggetti imprenditoriali privati in accordo con la pubblica Amministrazione e potrà essere attuato per stralci funzionali d’intervento sia per l’ampliamento degli stabilimenti esistenti che per gli interventi di nuova edificazione.
Detti stralci funzionali, in relazione alla complessità degli interventi di completamento e qualificazione delle reti tecnologiche esistenti ed in rapporto alla inderogabile necessità di integrarle con la viabilità, i parcheggi, il verde pubblico e le reti tecnologiche di progetto che prevedono, tra l’altro, l’allacciamento dell’intera area alla fogna depurata e la eliminazione dei fattori di rischio idraulico, saranno individuati prima di passare alla progettazione definitiva ed esecutiva delle reti tecnologiche e degli impianti in accordo con i soggetti pubblici e privati gestori degli stessi.
Successivamente alla progettazione esecutiva delle opere di urbanizzazione primaria e alla individuazione degli stralci funzionali d’intervento, l’Amministrazione Comunale potrà realizzare direttamente le opere progettate ovvero autorizzerà o inviterà i soggetti interessati ad un determinato stralcio ad attuare direttamente le stesse tramite stipula di convenzione attuativa secondo lo schema allegato.
In attesa della redazione del progetto preliminare, definitivo ed esecutivo delle opere di U1 potranno essere consentiti interventi di manutenzione ordinaria.
Tutti gli altri interventi potranno essere autorizzati, previa stipula di
convenzione attuativa, solo qualora risulti dimostrato, sulla base degli schemi delle reti tecnologiche evidenziate nel P.P., che gli interventi urbanizzativi di cui si propone l’esecuzione non precludono la realizzazione delle reti tecnologiche e delle opere di U1 delle restanti parti del P.P., ne comportano maggiori costi di realizzazione delle stesse…”.
La seconda disposizione (art. 6.1) disciplina i “Lotti edificati e lotti liberi già oggetto di progetti di urbanizzazione alla data di adozione del P.P.”, fra i quali rientra l’area su cui sorge il fabbricato oggetto dell’impugnata ordinanza n. 123 del 2019, disponendo, per quanto d’interesse, che: “Tali zone coincidono con i lotti artigianali – industriali per la maggior parte edificati (lotti da 1 a 62) alla data di adozione del P.P., già oggetto di interventi di urbanizzazione preventiva precedente all’intervento edificatorio. Sono caratterizzati da aree standard e dotazione infrastrutturali complessivamente carenti rispetto ai minimi prescritti per i nuovi insediamenti produttivi dal D.M. 1.4.1968 n° 1404 e dall’art. 46 della Legge Urbanistica della Regione Emilia Romagna 7 dicembre 1978 n° 47, modificata ed integrata, nonché rispetto alle esigenze di riassetto ambientale individuate nello studio di fattibilità che ha dato luogo alla variante specifica al PRG del luglio 1999.
Per tali lotti gli interventi sull’esistente eccedenti la manutenzione ordinaria, nonché gli interventi di nuova edificazione, sono subordinati all’adesione al Piano Particolareggiato di riqualificazione urbanistica ed ambientale ed alla stipula di convenzione attuativa, secondo lo schema allegato al P.P. con la quale i richiedenti le concessioni edilizie si impegnano a realizzare le opere di urbanizzazione primaria mancanti o carenti nello stato di fatto e/o a contribuire, in rapporto alla superficie fondiaria, alle spese per l’esecuzione delle opere di riassetto urbanistico-ambientale previste nel P.P. e realizzate dall’Amministrazione Comunale o da altri soggetti pubblici o privati a ciò delegati, fino al concorso di L. 5.000 per MQ, fatte salve le maggiori quote da corrispondere all’Amministrazione Comunale per effetto degli oneri di
U1; D+S; Costo di Costruzione ed U2 dovuti in base alle delibere comunali di determinazione degli oneri vigenti al momento del rilascio delle concessioni edilizie per la realizzazione degli edifici…”.
Orbene, come risulta evidente dal tenore delle trascritte norme, queste ultime disciplinano profili connessi alla realizzazione delle opere di urbanizzazione in aree in cui queste sono insufficienti, per cui deve ritenersi che le stesse rientrino nella categoria di quelle prescrizioni dello strumento di pianificazione secondaria, destinate a non sopravvivere alla sua scadenza, riguardando, per l’appunto, parti del medesimo da attuare.
L’appello va, pertanto, accolto.
Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi od eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
Spese e onorari di giudizio, liquidati come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della gravata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado e conseguentemente annulla l’impugnata ordinanza n. 123/2019.
Condanna il comune appellato al pagamento delle spese processuali in favore dell’appellante, liquidandole forfettariamente in complessivi Euro 4.000/00 (quattromila), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2021 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro – Presidente
Andrea Pannone – Consigliere
Vincenzo Lopilato – Consigliere
Alessandro Maggio – Consigliere, Estensore
Davide Ponte – Consigliere
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In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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