Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 18 gennaio 2019, n. 470.
La massima estrapolata:
L’amministrazione non è tenuta a dettare o suggerire prescrizioni idonee a rendere l’intervento coerente con i valori paesaggistici, con la conseguenza che la mancata valutazione circa la possibilità di opere di adeguamento o modifica della costruzione abusiva non inficia la validità del diniego. Nella specie, l’Amministrazione in sede di insindacabile giudizio di compatibilità ha escluso la compatibilità in toto e, per questo motivo, non era affatto tenuta a dettare prescrizioni idonee a rendere l’intervento coerente con i valori paesaggistici.
Sentenza 18 gennaio 2019, n. 470
Data udienza 15 gennaio 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5769 del 2017, proposto da
Ag. Ag. S.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Lu. Co., Ga. Pa., con domicilio eletto presso lo studio Ga. Pa. in Roma, viale (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Di. Va., Ma. Ro., con domicilio eletto presso lo studio Di. Va. in Roma, (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LIGURIA – GENOVA: SEZIONE I n. 00369/2017, resa tra le parti, concernente annullamento
– del silenzio serbato dal Comune di (omissis) sull’istanza di accertamento di conformità e compatibilità paesaggistica di opere eseguite senza titolo edilizio e paesaggistico presso l’immobile di proprietà della ricorrente;
e con ricorso per motivi aggiunti:
– del provvedimento dirigenziale 1/6/2015, n. 16324;
– dell’ordinanza 10/7/2015 n. 96 di demolizione e rimessa in pristino di opere abusive in loc. Manie;
– del parere 15/5/2015 della CLP;
– di ogni altro provvedimento e/o atto del procedimento;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2019 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati Lu. Co. e Al. Ve. Di Ce. per delega dell’avv. Di. Va.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con l’appello in esame la società odierna parte appellante impugnava la sentenza n. 369 del 2017 con cui il Tar Liguria aveva accolto solo in parte l’originario gravame. Quest’ultimo era stato proposto dalla stessa società Ag. Ag., in qualità di acquirente di un compendio immobiliare nel Comune di (omissis) composto da un magazzino ad un piano fuori terra e dalla relativa area pertinenziale, al fine di ottenere, in origine, la declaratoria di illegittimità del silenzio serbato dalla p.a. e, con motivi aggiunti, l’annullamento del provvedimento del 1° giugno 2015, recante il rigetto dell’istanza di sanatoria edilizia e della successiva (datata 10 luglio 2015) ordinanza di demolizione delle opere abusive. Le opere oggetto dei provvedimenti consistevano nelle seguenti: a) realizzazione di un manufatto avente dimensioni maggiori di quelle assentite, per una superficie calpestabile di mq 65,00 circa invece di mq 39,95, mediante ricupero dello spazio adibito ad intercapedine e costruzione di un nuovo locale adiacente; b) modificazione della destinazione d’uso del manufatto in questione, da magazzino agricolo a civile abitazione; c) realizzazione, a monte del primo immobile, di un manufatto seminterrato avente superficie di mq 33,00 circa; d) installazione di un deposito attrezzi prefabbricato in legno.
Con la sentenza appellata il Giudice di prime cure, dichiarata l’improcedibilità del ricorso avverso il silenzio, accoglieva il gravame nella sola parte in cui riguardava l’incremento superficiario del locale ad uso magazzino.
Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante riproponeva i motivi di appello respinti, censurando le argomentazioni svolte dal Tar sotto quattro distinti profili:
– legittimità del mutamento di destinazione d’uso sub b) a fronte della innovativa previsione di puc, che superava anche i limiti di cui al convenzionamento;
– illegittimità del diniego di compatibilità paesaggistica per il terravuoto e la copertura del volume interrato, trattandosi di interventi non comportanti incremento di volumi o di superfici;
– illegittimità dei provvedimenti per violazione delle garanzie procedimentali;
– illegittimità derivata rispetto all’ordine di demolizione.
Il Comune parte appellata si costituiva in giudizio e, controdeducendo punto per punto, chiedeva il rigetto del gravame.
Con ordinanza n. 4065\2017 il Collegio accoglieva la domanda cautelare nella parte relativa alle opere oggetto dell’ordine di demolizione.
Alla pubblica udienza del 15\1\2019 la causa passava in decisione.
DIRITTO
1. L’appello è fondato in parte qua.
2.1 Con il primo ordine di rilievi parte appellante ripropone la censura concernente la legittimità del mutamento di destinazione d’uso, oggetto della contestazione sub lett b), in quanto, a fronte della innovativa previsione per l’area introdotta dal nuovo PUC a partire dal 2008, nessun rilievo ostativo poteva assumere ai tali fini l’obbligo convenzionale formalizzato con l’atto di asservimento del 2003 nel regime del vecchio PRG, di mantenimento per 10 anni della destinazione agricola, obbligo fondato coessenzialmente sulla previsione di PRG in allora vigente e, quindi, retto dall’interesse pubblico alla stessa sotteso.
2.2 Invero, il ragionamento svolto da parte appellante sarebbe in astratto ammissibile, anche a cagione del tenore letterale generico della convenzione (“…asserve, a favore del Comune di (omissis), onde consentire la costruzione del magazzino agricolo sul mappale (omissis) del Foglio (omissis), ai sensi e per gli effetti delle vigenti norme edilizie nazionali, regionali e comunali e finchè le stesse permarranno in vigore e/o non saranno variate, tutti i terreni…”), ma solo nell’ipotesi in cui la parte avesse chiesto un titolo ex novo, in via ordinaria.
Diversamente, nel caso di specie oggetto dell’istanza è la sanatoria di un intervento già realizzato abusivamente, il quale, per principio fondamentale consolidato (cfr. ex multis Corte Cost. 9 gennaio 2019 n. 2 e Consiglio di Stato, sez. VI, 16 aprile 2018, n. 2255), necessita del rispetto della c.d. doppia conformità : non solo della conformità al puc attuale invocato, ma anche alla pianificazione previgente, assente nel caso de quo in termini pacifici fra le parti. Pertanto, l’invocazione della nuova pianificazione è in ogni caso insufficiente, nella presente ipotesi di sanatoria.
3.1 Con il secondo ordine di rilievi parte appellante censura la sentenza appellata nella parte in cui ha respinto i vizi dedotti avverso il diniego di compatibilità paesaggistica per la “mancata prova della inidoneità alla determinazione di una compromissione ambientale”.
3.2 La censura è fondata.
In proposito, a fronte di una istanza di sanatoria, l’onere di motivazione della determinazione finale adottata fa capo alla p.a. chiamata a deliberare tale domanda. Assumono sul punto rilievo dirimente, oltre ai principi generali in merito all’obbligo di provvedere della p.a. attraverso una adeguata motivazione, le norme del settore coinvolto, con particolare riferimento all’art. 167 commi 4 e 5 d.lgs. 42\2004. In tale ottica, la verifica della legittimità del diniego impugnato passa per l’accertamento della sussistenza di un adeguata motivazione svolta dalla p.a. chiamata a decidere.
Sul punto, a fronte dei caratteri dell’abuso in parte qua, se per un verso è errata la generica conclusione contenuta nella sentenza appellata, per un altro verso va richiamato il costante orientamento della sezione, a mente del quale, quanto all’oggetto della valutazione paesaggistica nel contesto del procedimento di sanatoria, il parere ha natura e funzioni identiche all’autorizzazione paesaggistica per essere entrambi gli atti il presupposto legittimante la trasformazione urbanistico-edilizia della zona protetta.
3.3 Sempre in linea generale, il diniego di autorizzazione paesaggistica anche in sanatoria non può limitarsi ad esprimere valutazioni apodittiche e stereotipate, ma deve specificare le ragioni del rigetto dell’istanza ovvero esplicitare i motivi del contrasto tra le opere da realizzarsi e le ragioni di tutela dell’area interessata dall’apposizione del vincolo. Non è sufficiente, quindi, la motivazione del diniego fondata su una generica incompatibilità, non potendo l’Amministrazione limitare la sua valutazione al mero riferimento ad un pregiudizio ambientale, utilizzando espressioni vaghe e formule stereotipate (cfr. in generale Consiglio di Stato, sez. VI, 30 ottobre 2017, n. 5016).
Se con riferimento ai limitati ambiti di sanabilità il vigente art. 167, comma 4, del codice dei beni culturali e del paesaggio preclude il rilascio di autorizzazioni in sanatoria, quando siano stati realizzati volumi di qualsiasi natura, va ribadito come, coerentemente alla natura degli interessi perseguiti e della norma stessa, in linea generale il divieto di incremento dei volumi esistenti, imposto ai fini di tutela del paesaggio, si riferisca a qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume, senza che sia possibile distinguere tra volume tecnico e altro tipo di volume, sia esso interrato o meno (cfr. in termini Consiglio di Stato, sez. VI, 2 luglio 2015, n. 3289).
In tale contesto, l’onere di motivazione si incentra sull’accertamento della consistenza delle opere in questione, sull’esplicazione della relativa rilevanza volumetrica e della conseguente incompatibilità paesaggistica, in relazione ia caratteri del vincolo in questione.
3.4 Nel caso di specie il diniego, nella parte relativa alla reputata incompatibilità paesaggistica, si limita genericamente a qualificare come comportanti aumenti di superficie e di volume le opere accertate durante i sopralluoghi, così descritte: recupero di intercapedine, realizzazione di un nuovo locale nel manufatto già autorizzato come magazzino, nuovo volume seminterrato e piastrellato.
Al riguardo, la motivazione appare del tutto carente in relazione alla rilevanza, ex art. 167 comma 4 lett a) cit., di tali interventi: l’intercapedine, in quanto tale (cioè uno spazio vuoto), non ha rilevanza volumetrica o di superficie, né il diniego svolge alcuna esplicazione ulteriore in proposito; il nuovo locale all’interno del manufatto già autorizzato di per sé, in assenza di una doverosa esplicazione, non comporta incremento di volume e di superficie se contenuto all’interno del pregresso ingombro; infine, in relazione al presunto volume seminterrato, nessuna argomentazione risulta svolta rispetto agli elementi forniti da parte istante in merito all’effettiva consistenza del bene, concernente una mera terrazza pertinenziale di copertura del volume interrato retrostante, che in tali termini non sarebbe rilevante in termini di volume e, in quanto tale, neppure in termini di superficie utile (cfr. in specie il contenuto dell’ultima pagina della relazione prodotta sub doc n. 8 di parte originaria ricorrente nel fascicolo di prime cure).
4.1 A quest’ultimo proposito, la mancata valutazione degli elementi forniti in sede procedimentale conferma altresì la fondatezza del terzo ordine di rilievi dedotti in appello. Sul punto, la sentenza impugnata si è limitata ad una affermazione che, oltre ad essere generica, appare non condivisibile: in specie laddove esclude la rilevanza dell’apporto partecipativo offerto nel caso di specie dal privato a fronte della natura vincolata delle determinazioni in materia.
A contrario, la rilevanza di tutti gli interessi coinvolti e dei beni tutelati in materia esclude in radice che il potere in questione sia qualificabile a monte in termini di attività meramente vincolata.
4.2 In materia, va ribadito che, essendo l’atto autoritativo espressione di un potere ampiamente discrezionale, per evitare che il giudizio di compatibilità paesaggistica si traduca nell’esercizio di una valutazione insindacabile, è necessario che il provvedimento dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo sia sorretto da un’ampia e circostanziata motivazione, dalla quale sia possibile ricostruire sia le premesse che l’iter logico seguito nel percorso valutativo che si conclude con il giudizio finale (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 15 ottobre 2018, n. 5909 e 23/07/2018, n. 4466).
Il giudizio affidato alla p.a. in ambito paesaggistico è, per sua natura, connotato da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l’applicazione di cognizioni tecniche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari della storia, dell’arte e dell’architettura, caratterizzati da ampi margini di opinabilità . Tale giudizio, pertanto, è sindacabile, in sede giudiziale, esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione nonché sotto il profilo dell’adeguata motivazione, considerati anche per l’aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto, ma fermo restando il limite della relatività delle valutazioni scientifiche; ciò in coerenza proprio con il carattere ampiamente discrezionale del potere stesso.
4.3 L’erroneità dell’affermazione di principio resa dal Tar si accompagna alla natura di principio dell’invocata disposizione di cui all’art. 10 bis. Al riguardo, va ribadito che le garanzie procedimentali, tra le quali deve includersi la comunicazione dei motivi ostativi e la risposta alle relative osservazioni, onde non ridurla a mero simulacro del principio del contradditorio, deve essere intesa quale strumento idoneo a consentire un approfondimento valutativo delle questioni ed una maggiore trasparenza nell’azione amministrativa (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 1 marzo 2018, n. 1269).
Ciò a maggior ragione laddove, come nel caso di specie, la parte abbia fornito una serie di elementi relativi alla effettiva consistenza degli interventi, i quali avrebbero imposto la relativa risposta, del tutto assente nella motivazione per relationem al parere della commissione del paesaggio.
5. I vizi accolti comportano la fondatezza, nella dedotta via di illegittimità derivata, dei rilievi mossi avverso il conseguente ordine sanzionatorio.
6. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello appare fondato in ordine ai motivi indicati (secondo, terzo e quarto motivo di appello) e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va accolto in parte qua il ricorso di prime cure.
Sussistono giunti motivi per procedere alla compensazione delle spese di lite del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte qua e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado nei sensi di cui in motivazione.
Spese del doppio grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro – Presidente
Vincenzo Lopilato – Consigliere
Giordano Lamberti – Consigliere
Italo Volpe – Consigliere
Davide Ponte – Consigliere, Estensore
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