Consiglio di Stato, Sentenza|17 marzo 2021| n. 2311.
La rilevanza e l’interesse locale o extralocale dell’infrastruttura discende dai soggetti in cui favore è realizzata la prestazione cui l’infrastruttura è funzionale: se i destinatari possono essere il solo Comune o i cittadini stanziati sul territorio comunale, si applica l’art. 52-sexies, comma 2, del d.P.R. n. 327 del 2001, con conseguente attrazione della materia alla competenza comunale; se i destinatari possono essere anche soggetti che non sono stanziati sul territorio comunale, la detta norma non trova applicazione, con conseguente possibile competenza provinciale
Sentenza|17 marzo 2021| n. 2311
Data udienza 4 febbraio 2021
Integrale
Tag – parola chiave: Impianto di distribuzione carburanti – Servitù coattiva – Occupazione temporanea – Conferenza di servizi semplificata o asincrona – Art. 14 bis, L. n. 241 del 1990 – Art. 52 sexies, comma 2, D.P.R. n. 327 del 2001 – Esercizio del potere amministrativo – Competenza
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6422 del 2020, proposto dalla S.P.. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ri. Mo., Gu. Fr. Ro. ed Em. Ec., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
la Città Metropolitana di Torino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ma. Co., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
la Sn. Re. Ga. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ca. Me., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
l’En. S.p.A., il Comune di Torino, il Ministero dello sviluppo economico, il Ministero per i beni e le attività culturali e il turismo, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Seconda, n. 473 del 14 luglio 2020.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Città Metropolitana di Torino e della Sn. Re. Ga. S.p.A.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2021, svoltasi in collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, il Cons. Roberto Caponigro e sentiti gli avvocati come da verbale d’udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La Società SPEM è proprietaria di un’area situata nel Comune di Torino, via (omissis), su cui sono localizzati un impianto di distribuzione carburanti con prodotti metano e GPL e un’officina meccanica.
La Città Metropolitana di Torino, con provvedimento del 5 luglio 2019, ha approvato il progetto definitivo dell’opera “Allacciamento Sn. 4 Mobility s.p.a. DN 100 – DP 12 bar”, ubicata nel Comune di Torino, via (omissis), presentato dalla Sn. Re. Ga. s.p.a. in data 17 dicembre 2018 ed ha autorizzato, ai sensi e per gli effetti degli artt. 52 quater e sexies del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, la società Sn. Re. Ga. s.p.a. alla costruzione e all’esercizio delle opere suddette in conformità al progetto approvato.
La Città Metropolitana di Torino, con successivo atto del 12 novembre 2019, ha disposto in favore della Sn. Re. Ga. s.p.a., ex artt. 22 e 52 octies del d.P.R. n. 327 del 2001, l’imposizione di una servitù coattiva e l’occupazione temporanea per un periodo di 12 mesi sulle aree interessate dalla realizzazione del gasdotto per consentire la fornitura di metano per autotrazione a un distributore di carburante di proprietà EN. s.p.a. sito in Torino, via (omissis).
La realizzazione dell’impianto prevede la partenza dal punto di consegna collocato nell’area di proprietà della Sp. ed è volta ad consentire la fornitura di gas metano per autotrazione presso un punto di consegna ubicato nei pressi di una stazione di servizio ad insegna EN..
2. Il Tar per il Piemonte, Sezione Seconda, con la sentenza 14 luglio 2020, n. 473, ha respinto il ricorso proposto dalla Sp. avverso tali atti.
3. Di talchè, la soccombente ha proposto il presente appello, articolato nei seguenti motivi di impugnativa:
Errore di motivazione della sentenza del Tar con riguardo al primo motivo del ricorso introduttivo ed al primo di quello per motivi aggiunti. Violazione dell’art. 52 sexies, commi 1 e 2, del d.P.R. n. 327 del 2001 in materia di espropriazioni. Incompetenza.
L’infrastruttura – in quanto destinata a servire, con un tragitto misurabile in poche centinaia di metri, un unico destinatario, costituito da un distributore di carburante – avrebbe rilevanza o interesse esclusivamente locale, sicché, ai sensi dell’art. 52 sexies, comma 2, del d.P.R. n. 327 del 2001, le funzioni amministrative sarebbero dovute essere esercitate dal Comune.
Errore di motivazione della sentenza del Tar con riguardo al secondo motivo del ricorso introduttivo. Violazione degli artt. 14 bis e 14 ter l. n. 241 del 1990. Violazione delle procedure in materia di conferenza dei servizi e delle regole di partecipazione.
Nel caso di specie, è stato seguito il modello della conferenza di servizi semplificata o asincrona, di cui all’art. 14 bis della legge n. 241 del 1990, la cui caratteristica è la non simultaneità della partecipazione delle amministrazioni interessate.
La Città Metropolitana di Torino, dopo aver ricevuto alcuni pareri, ha richiesto al proponente i chiarimenti resisi necessari a seguito delle osservazioni della Sp., comunicando a tutti i partecipanti la sospensione della conferenza. Tuttavia, a seguito dei chiarimenti, anziché riaprire la conferenza sospesa, l’Amministrazione ha rilasciato l’autorizzazione, apponendo alla stessa prescrizioni, senza sentire in merito né le altre amministrazioni né i privati interessati.
La Città Metropolitana, quindi, avrebbe emanato un atto del tutto unilaterale e non frutto della concertazione, che, invece, costituirebbe il fondamento dell’istituto della conferenza di servizi, soprattutto in modalità asincrona.
Il provvedimento finale non potrebbe così ritenersi l’effettiva conclusione di sintesi delle posizioni espresse dalla conferenza, poiché le amministrazioni non si sarebbero potute esprimere sulle integrazioni inviate dalla Sn. e sulle prescrizioni imposte dalla Città Metropolitana.
Errore di motivazione della sentenza del Tar con riguardo al terzo motivo del ricorso introduttivo. Violazione dell’art. 52 quater e sexies e dell’art. 14 bis l. n. 241 del 1990. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria, dei presupposti, della motivazione, vizio del procedimento, illogicità manifesta. Violazione dei principi generali in materia di procedura ablatoria.
Le controdeduzioni prodotte dalla Sn. sulle perplessità manifestate sul piano tecnico dalla Sp., di cui alla lettera in data 31 maggio 2019, conterrebbero valutazioni ed impegni generici, privi di dimostrazione sul piano tecnico e di garanzia di corretto adempimento.
Non sarebbe stata svolta alcuna istruttoria circa il fatto che i chiarimenti forniti dalla richiedente fossero effettivamente esaustivi.
In particolare, l’Amministrazione non avrebbe valutato se le prescrizioni fossero applicabili ed in grado di tutelare i diritti della Sp. e le prescrizioni imposte sarebbero prive della necessaria previsione di conseguenze negative a carico della Sn. in caso di violazione.
Errore di motivazione della sentenza del Tar con riguardo al terzo motivo del ricorso introduttivo. Violazione dell’art. 52 quater e sexies e dell’art. 14 bis l. n. 241 del 1990. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria, dei presupposti, della motivazione, vizio del procedimento, illogicità manifesta. Violazione dei principi generali in materia di procedura ablatoria.
Il Tar avrebbe tautologicamente affermato che l’allacciamento agli impianti di gas è attività di interesse pubblico ai sensi dell’art. 8 del d.lgs. n. 160 del 2000 e, conseguentemente, ex lege, opera di pubblica utilità in quanto rispondente a finalità di pubblico interesse.
L’Amministrazione, però, non avrebbe effettuato alcuna verifica in concreto circa la sussistenza della pubblica utilità dell’opera, mentre l’interesse pubblico e la pubblica utilità che giustificano l’esercizio del potere ablatorio presupporrebbero una valutazione sul bilanciamento tra l’interesse pubblico che si persegue con la nuova opera e il sacrificio imposto all’espropriando.
Nel caso di specie, il pregiudizio sarebbe gravissimo, sia in fase di esecuzione delle opere, che ad opere eseguite.
La Città Metropolitana, ricevute le osservazioni della Sp., ha riconosciuto come le stesse riguardassero profili progettuali attinenti la necessità di garanzie a tutela delle infrastrutture esistenti e delle attività in essere nell’area interessata e detta circostanza sarebbe stata ammessa dalla Sn. Re. Ga. in sede difensiva, mentre l’adempimento delle “prescrizioni”, non costituendo modifiche progettuali, renderebbe inattuabile il progetto.
Errore di motivazione della sentenza del Tar con riguardo al quarto motivo del ricorso introduttivo. Violazione dell’art. 52 quater, ultimo comma, e dell’art. 17, comma 2, d.P.R. n. 327 del 2001.
La previsione che attribuisce alla Sn. il compito di notificare agli interessati espropriandi “la data di adozione del presente provvedimento” e le altre informazioni preliminari della procedura espropriativa sarebbe illegittima, in quanto l’art. 17, comma 2, del d.P.R. n. 327 del 2001 prevede l’effettuazione di queste comunicazioni, ma non prevede che delle stesse si occupi il privato.
Errore di motivazione della sentenza del Tar con riguardo al sesto motivo del ricorso introduttivo. Incertezza, violazione ed erronea applicazione di legge: art. 52 quater e sexies e art. 19 d.P.R. n. 327 del 2001; art. 14 bis l. n. 241 del 1990, con riguardo al tema della variante urbanistica. Eccesso di potere per errore e difetto di presupposti, motivazioni, perplessità, indeterminatezza.
Il provvedimento finale conterrebbe un’ulteriore perplessità in ordine ad un punto fondamentale della questione e cioè alla sussistenza della necessaria variante urbanistica, posto che l’opera non era prevista dal P.R.G. del Comune di Torino e, quindi, la sua realizzazione e la connessa dichiarazione di pubblica utilità erano subordinate alla acquisizione della necessaria variante.
Errore di motivazione della sentenza del Tar con riguardo al settimo motivo del ricorso introduttivo. Violazione di legge: artt. 15 e 17 L.R. n. 56 del 1977 e succ. mod.; art. 2, comma 2, L.R. n. 23 del 2015. Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto di istruttoria, illogicità manifesta.
Alla conferenza di servizi sarebbe stata assente la Regione Piemonte, sicché il Tar avrebbe dovuto riconoscere l’illegittimità della procedura e del suo provvedimento conclusivo.
Errore di motivazione della sentenza del Tar con riguardo al settimo motivo del ricorso introduttivo. Violazione di legge: artt. 15 e 17 L.R. n. 56 del 1977 e succ. mod.; art. 2, comma 2, L.R. n. 23 del 2015. Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto di istruttoria, illogicità manifesta.
L’affermazione della Città Metropolitana nella determina di costituzione della servitù e di occupazione temporanea, secondo cui “in base all’art. 31 del D.lgs. n. 164/2000, l’opera in oggetto risulta necessaria ai fini della sicurezza del sistema del gas”, con la conseguenza che la sua realizzazione sarebbe urgente e necessaria, sarebbe illegittima e sorprendente.
Errore di motivazione della sentenza del Tar con riguardo al terzo motivo del ricorso per motivi aggiunti. Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti e della motivazione, contraddittorietà . Illogicità e ingiustizia manifesta.
Prima di consentire l’apposizione della servitù e l’occupazione temporanea, la Città Metropolitana avrebbe dovuto accertare che le prescrizioni fossero state recepite dalla Sn. e fossero state apportate le necessarie modificazioni al progetto.
4. La Città Metropolitana di Torino e la Sn. Re. Ga. hanno prodotto articolate memorie, contestando le argomentazioni sviluppate dall’appellante e concludendo per il rigetto dell’appello.
5. Le parti hanno depositato ulteriori memorie a sostegno ed illustrazione delle rispettive ragioni.
6. All’udienza pubblica del 4 febbraio 2021, svoltasi in collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, la causa è stata trattenuta per la decisione.
7. Con il primo motivo d’appello, la Sp. s.r.l. ha dedotto l’incompetenza della Città Metropolitana di Torino all’adozione degli atti contestati, in quanto, ai sensi dell’art. 52 sexies del d.P.R. n. 327 del 2001, la competenza spetterebbe al Comune.
La doglianza non è fondata e va respinta.
L’art. 52-sexies, comma 2, del d.P.R. n. 327 del 2001 stabilisce che “le funzioni amministrative in materia di espropriazione di infrastrutture lineari energetiche che, per dimensioni o per estensione, hanno rilevanza o interesse esclusivamente locale sono esercitate dal comune”.
Nel caso di specie, sebbene il tragitto dell’infrastruttura sia misurabile in alcune centinaia di metri (dal provvedimento risulta una lunghezza complessiva di 410 metri), non può dirsi che la stessa abbia rilevanza o interesse esclusivamente locale.
Infatti, si rivela più coerente con la ratio della norma ritenere che i distributori di gas naturale per autotrazione sono parte di una rete di maggiori dimensioni destinata a servire i consumatori in transito sul territorio comunale, ma aventi anche provenienza extracomunale.
Gli utilizzatori finali dei distributori di gas naturale per autotrazioni, insomma, non sono necessariamente appartenenti alla comunità locale stanziata sul territorio comunale, per cui l’infrastruttura non può definirsi di rilevanza ed interesse esclusivamente locale.
Peraltro, al fine di dare un senso compiuto alla norma, che altrimenti rischierebbe di essere vanificata da una lettura troppo riduttiva, occorre chiarire che, così come evidenziato dalla Regione Piemonte, la rilevanza e l’interesse esclusivamente locale della infrastruttura si ha quando il diretto beneficiario dell’opera sia lo stesso Comune oppure quando la prestazione cui è funzionale la realizzazione dell’infrastruttura sia indirizzata esclusivamente a favore della comunità locale, vale a dire, ad esempio, nel caso di metanodotti di allacciamento alle aziende titolari della distribuzione del gas e concessionarie del comune.
In definitiva, la rilevanza e l’interesse locale o extralocale dell’infrastruttura discende dai soggetti in cui favore è realizzata la prestazione cui l’infrastruttura è funzionale: se i destinatari possono essere il solo Comune o i cittadini stanziati sul territorio comunale, si applica l’art. 52-sexies, comma 2, del d.P.R. n. 327 del 2001, con conseguente attrazione della materia alla competenza comunale; se i destinatari possono essere anche soggetti che non sono stanziati sul territorio comunale, la detta norma non trova applicazione, con conseguente possibile competenza provinciale.
L’allacciamento Sn. Mobility 4, come circostanziato dalla Sn. Re. Ga., deriverà dall’allacciamento Sp., che è inserito tra i metanodotti facenti parte della rete regionale dei gasdotti (a prescindere dall’acquisizione del decreto Mise contenente l’elenco dei gasdotti facenti parte della Rete di Trasporto Regionale, di cui la Sp. ha eccepito l’inammissibilità, essendo stato prodotto solo in appello) e ciò conferma che l’infrastruttura, sebbene sia localizzata nel solo Comune di Torino, ha carattere ultracomunale.
Di talché, va confermata la sentenza del primo giudice, laddove ha posto in rilievo che “la locuzione utilizzata dal legislatore (“rilevanza o interesse esclusivamente locale”) lascia intendere che il presupposto non possa ridursi alla mera localizzazione delle tubazioni e degli impianti all’interno di uno o più Comuni, dovendosi altresì scrutinare se l’interesse (oltre che la rilevanza) sia meramente locale o meno, con ciò proiettando il fulcro dell’indagine anche sulle potenzialità espansive dell’opera e sulla vocazione della stessa a captare anche interessi che vadano oltre i confini comunali”.
In definitiva, la Città Metropolitana di Torino, ai sensi della L.R. Piemonte n. 23 del 2015, ha esercitato un’azione amministrativa di propria competenza.
8. Nondimeno, l’appello proposto dalla Sp. è fondato e va accolto.
8.1 In particolare, risultano fondati il secondo ed il terzo motivo, che possono essere trattati congiuntamente, con cui la Sp., da un lato, ha sostenuto che, poiché le amministrazioni non si sarebbero potute esprimere sulle integrazioni inviate dalla Sn. e sulle prescrizioni imposte dalla Città Metropolitana, quest’ultima avrebbe emanato un atto unilaterale e non frutto della concertazione, la quale, invece, costituirebbe il fondamento dell’istituto della conferenza di servizi, soprattutto in modalità asincrona, dall’altro, ha evidenziato che le controdeduzioni prodotte dalla Sn. sulle perplessità manifestate sul piano tecnico dalla Sp. conterrebbero valutazioni ed impegni generici, privi di dimostrazione sul piano tecnico e di qualsiasi garanzia di corretto adempimento, mentre non sarebbe stata svolta alcuna istruttoria circa l’esaustività dei chiarimenti, e che le prescrizioni imposte sarebbero prive di conseguenze in caso di inadempimento.
L’art. 52-quater, primo comma, del d.P.R. n. 327 del 2001 dispone che “per le infrastrutture lineari energetiche, l’accertamento della conformità urbanistica delle opere, l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e la dichiarazione di pubblica utilità, di cui ai capi II e III del titolo II, sono effettuate nell’ambito di un procedimento unico, mediante convocazione di una conferenza dei servizi ai sensi della legge 7 agosto, n. 241, e successive modificazioni”.
La Città Metropolitana di Torino, con il provvedimento del 5 luglio 2019, ha approvato il progetto definitivo dell’opera “Allacciamento Sn. 4 Mobility s.p.a. DN 100 – DP 12 bar”, ubicata nel Comune di Torino, via (omissis), presentato dalla Sn. Re. Ga. s.p.a. in data 17 dicembre 2018 ed ha autorizzato, ai sensi e per gli effetti degli artt. 52 quater e sexies del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, la società Sn. Re. Ga. s.p.a. alla costruzione e all’esercizio delle opere suddette in conformità al progetto approvato.
L’Amministrazione ha premesso, tra l’altro, che:
– la Sn. Re. Ga. s.p.a., in data 17 dicembre 2018, ha trasmesso alla Città metropolitana di Torino istanza ai sensi degli articoli 52 quater e sexies del d.P.R. n. 327 del 2001, con la quale richiedeva l’accertamento della conformità urbanistica, l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, la dichiarazione di pubblica utilità, l’approvazione del progetto e l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio del “Metanodotto Allacciamento SNAM 4 MOBILITY s.p.a. DN 100 – DP 12 bar”, il cui tracciato interessa il Comune di Torino;
– l’opera in progetto consiste nella realizzazione di un nuovo gasdotto per consentire la fornitura di metano per autotrazione a un distributore di carburante di proprietà En. s.p.a. a fronte di richiesta da parte di cliente idoneo ed ha origine da un impianto P.I.D.A. (Punto di Intercettazione Discaggio Allacciamento) già esistente su mappale n. 73 – Fg. 1101 con accesso da via (omissis), che sarà modificato in modo da fungere anche da P.I.D.S. (Punto Intercettazione Derivazione Semplice);
– la fase istruttoria del procedimento, ai sensi degli articoli 7 e 8 della legge n. 241 del 1990, ha avuto inizio con la nota della Citta Metropolitana di Torino in data 28 gennaio 2019;
– atteso che il provvedimento finale del procedimento avrà effetto di variante agli strumenti urbanistici del Comune di Torino, nell’ambito del procedimento unico di cui all’art. 52-quater del d.P.R. n. 327 del 2001, l’Amministrazione ha indetto, con nota dell’11 febbraio 2019, apposita conferenza di servizi in forma semplificata e in modalità asincrona, ai sensi dell’art. 14-bis della legge n. 241 del 1990, così come da ultimo modificata dal d.lgs. n. 127 del 2016.
Nel detto provvedimento, è indicato che la Città Metropolitana di Torino ha preso atto che:
– entro i termini previsti per la presentazione di osservazioni da parte di privati, sono pervenute le osservazioni di SPEM – Società Piemontese Esercizio Metano – s.r.l., in data 18 marzo 2018, in riferimento ai mappali nn. 73 e 77 del foglio 1101 di proprietà SPEM s.r.l. su cui sono ubicati un impianto di distribuzione carburanti (metano e GPL) e un’officina meccanica;
– ritenuto, in relazione alle problematiche tecniche ipotizzate nelle predette osservazioni, ovvero le interferenze del nuovo gasdotto con l’impianto e le attività di Sp. s.r.l., al fine di approfondire le criticità sollevate, di richiedere a Sn. Re. Ga. s.p.a., con nota del 22 maggio 2019, chiarimenti puntuali sulle scelte progettuali contestate da Sp. s.r.l. nonché di fornire esplicite garanzie a tutela delle infrastrutture esistenti e delle attività in essere nell’area interessata, precisando altresì le tempistiche per gli specifici interventi.
Il provvedimento ha considerato che la Sn. Re. Ga., con nota in data 31 maggio 2019, ha fornito riscontro alle osservazioni di SPEM ed ha ritenuto che il predetto riscontro sia esaustivo rispetto alle problematiche evidenziate dalla Sp., precisando che le indicazioni e gli impegni in merito alla durata del cantiere e all’occupazione delle aree in questione dichiarati nel riscontro della Sn. debbano essere assunti come prescrizioni vincolanti del provvedimento.
La Città Metropolitana di Torino, infine, ha dato atto che il provvedimento, ai sensi dell’art. 14-ter, comma 7, della legge n. 241 del 1990, costituisce anche la determinazione conclusiva della conferenza dei servizi, adottata valutando le specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in tale sede, che può considerarsi favorevolmente conclusa.
Di talché, essa ha approvato il progetto definitivo ed ha autorizzato, ai sensi e per gli effetti degli artt. 52 quater e sexies del d.P.R. n. 327 del 2001, la Sn. Re. Ga. alla costruzione e all’esercizio delle opere in conformità al progetto approvato e subordinatamente al rispetto delle prescrizioni riportate nell’Allegato A (le prescrizioni di cui ai numeri da 5 ad 8 attengono specificamente alle interferenze con infrastrutture della Sp.) e dei pareri acquisiti nel corso dell’istruttoria.
La Città Metropolitana di Torino, vista la determinazione dirigenziale del 5 luglio 2019 e vista l’istanza formulata dalla Sn. Re. Ga., in data 8 ottobre 2019, di imposizione di una servitù di metanodotto e di passaggio carrabile/pedonale, a carico dei fondi di cui al piano particolareggiato d’esecuzione, ha disposto in favore della Sn. Re. Ga., ex articoli 22 e 52 octies del d.P.R. n. 327 del 2001, l’imposizione di una servitù coattiva e l’occupazione temporanea per un periodo di 12 mesi sulle aree interessate alla realizzazione del gasdotto per consentire la fornitura di metano per autotrazione a un distributore di carburante di proprietà EN., sito in Torino, in via (omissis).
L’art. 14-bis della legge n. 241 del 1990 disciplina la conferenza di servizi decisoria in forma semplificata e con modalità asincrona e, al comma 5, stabilisce che, scaduto il termine entro il quale le amministrazioni coinvolte, devono rendere le proprie determinazioni relative alla decisione oggetto della conferenza, l’amministrazione procedente adotta, entro cinque giorni lavorativi, la determinazione motivata di conclusione positiva della conferenza, con gli effetti di cui all’art. 14-quater, qualora abbia acquisito esclusivamente atti di assenso non condizionato, anche implicito, ovvero qualora ritenga, sentiti i privati e le altre amministrazioni interessate, che le condizioni e prescrizioni eventualmente indicate dall’amministrazione ai fini dell’assenso o del superamento del dissenso possano essere accolte senza necessità di apportare modifiche sostanziali alla decisione oggetto della conferenza.
Nella conferenza in esame, sono stati emessi: il parere di Telecom Italia in relazione a possibili interferenze con i cavi telefonici; il parere del Ministero dello Sviluppo Economico in merito al nulla osta ai sensi dell’art. 95 del d.lgs. n. 259 del 2003 ed il parere favorevole della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Città metropolitana di Torino, in cui esprime parere favorevole all’intervento senza necessità di ulteriori verifiche archeologiche ai sensi dell’art. 25 del d.lgs. n. 50 del 2016.
Inoltre, come innanzi descritto, entro i termini di legge sono pervenute le osservazioni della Sp. in riferimento ai mappali di proprietà su cui insistono un impianto di distribuzione carburanti ed un’officina meccanica e che, in relazione alle problematiche tecniche ipotizzate, concernenti le interferenze del nuovo gasdotto con l’impianto e le attività della Sp., al fine di approfondire le criticità sollevate, l’Amministrazione procedente ha chiesto alla Sn. Re. Ga. dei puntuali chiarimenti.
Orbene, la Sn. Re. Ga., in data 31 maggio 2019, ha fornito un riscontro e la Città Metropolitana di Torino ha ritenuto esaustivo lo stesso rispetto alle problematiche evidenziate, precisando che le indicazioni e gli impegni in merito alla durata del cantiere e dell’occupazione delle aree in questione dichiarati nel detto riscontro di Sn. dovessero essere considerati come prescrizioni vincolanti del provvedimento.
Le doglianze formulate dalla Società appellante si rivelano fondate sotto un duplice profilo.
8.1.1. In primo luogo, pur a fronte delle criticità sollevate dalla Sp., che hanno indotto l’Amministrazione ha chiedere chiarimenti, sui riscontri forniti dalla Sn. Re. Ga. non si è sviluppato alcun contraddittorio con la società controinteressata e destinataria del provvedimento di imposizione di servitù .
Sul punto, come ben messo in rilievo dell’appellante nella memoria di replica, la Corte Costituzionale, con la recente sentenza n. 270 del 2020, in riferimento alla procedura espropriativa, ha rappresentato di avere da tempo affermato che i privati interessati, prima che l’autorità pubblica adotti provvedimenti limitativi dei loro diritti, devono essere messi “in condizioni di esporre le proprie ragioni, sia a tutela del proprio interesse, sia a titolo di collaborazione nell’interesse pubblico” (da ultimo, sentenza n. 71 del 2015).
Né i chiarimenti resi sono stati portati all’attenzione delle altre amministrazioni, al cui esame, in una lettura sistemica e non meramente letterale dell’art. 14 bis, comma 5, della legge n. 241 del 1990, pure si sarebbero dovuti sottoporre.
Pertanto, è da ritenere fondata la doglianza della Sp., laddove si duole del fatto che, una volta acquisito il riscontro da parte della Sn. Re. Ga., l’Amministrazione procedente ha concluso il procedimento con un atto sostanzialmente unilaterale, senza porre in condizione i privati interessati e le altre Amministrazioni partecipanti di poter eventualmente controdedurre sulla idoneità dei chiarimenti a superare le criticità evidenziate.
8.1.2. Sotto un secondo profilo, viene in rilievo la circostanza che l’autorizzazione è stata adottata con “prescrizioni”, quattro delle quali relative alle interferenze con le infrastrutture della Sp..
Tuttavia, dalle stesse emerge che esse consistono in una sorta di “dichiarazione di intenti”, mentre avrebbero dovuto costituire oggetto di un’integrazione progettuale tale da attribuire certezza agli intenti.
Ad esempio, ma dello stesso tenore, mutatis mutandis, sono anche le altre prescrizioni, la prescrizione n. 5 dell’allegato A al provvedimento prevede che “il tracciato del nuovo gasdotto non dovrà interferire in alcun modo con l’attuale assetto dell’officina meccanica e dell’impianto di distribuzione carburanti di Sp. s.r.l. esistenti e dei relativi sottoservizi. Il gasdotto dovrà pertanto essere posato in modo tale da non causare alcun disservizio o spostamento degli impianti e delle infrastrutture esistenti”.
Orbene, il Collegio ritiene che tale finalità, il non creare disservizi o spostamento degli impianti e delle infrastrutture esistenti, non avrebbe dovuto costituire oggetto di una mera prescrizione, ma avrebbe dovuto più propriamente comportare una integrazione del progetto approvato, onde consentire ai partecipanti alla Conferenza e, soprattutto, al privato interessato di formulare le proprie considerazioni in merito ed accertare la rispondenza dell’integrazione progettuale alla finalità espressa.
Inoltre, sebbene l’autorizzazione sia stata subordinata al rispetto delle prescrizioni imposte, nessun accertamento è stato previsto in merito e nessuna conseguenza è stata prevista per il caso di inadempimento.
8.2. La fondatezza del motivo in esame ha carattere dirimente e determina l’assorbimento logico delle altre questioni, ormai irrilevanti ai fini della decisione.
Infatti, secondo gli insegnamenti dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (cfr. Ad. Plenaria n. 5 del 2015), il giudice deve procedere, nell’ordine logico, preliminarmente all’esame di quelle domande o di quei motivi che evidenziano in astratto una più radicale illegittimità del provvedimento impugnato, per passare poi, soltanto in caso di rigetto di tali censure, all’esame degli altri motivi che, pur in teoria idonei a determinare l’annullamento dell’atto gravato, evidenzino profili meno radicali d’illegittimità .
8.3. Il Collegio, peraltro, ritiene fondata anche la censura dedotta dall’appellante, secondo cui il provvedimento finale conterrebbe un’ulteriore perplessità in ordine ad un punto fondamentale della questione e cioè la sussistenza della necessaria variante urbanistica, posto che l’opera non era prevista dal P.R.G. del Comune di Torino.
Infatti, se, come accertato in precedenza, l’opera non è di competenza comunale, dovrebbe applicarsi l’art. 19, comma 3, del D.P.R. n. 327 del 2001, secondo cui l’atto di approvazione del progetto è trasmesso al consiglio comunale che può disporre l’adozione della corrispondente variante allo strumento urbanistico.
Diversamente, ai sensi dell’art. 52 quater, comma 3, d.P.R. n. 327 del 2001, il provvedimento emanato a conclusione del procedimento unico per le infrastrutture lineari energetiche costituisce variazione degli strumenti urbanistici vigenti.
Tuttavia, lo stesso provvedimento, al punto n. 5 del dispositivo, ha dato atto che l’autorizzazione ha l’effetto di variante urbanistica e che pertanto il Comune di Torino è tenuto a provvedere all’adozione delle corrispondenti varianti agli strumenti urbanistici comunali, ai sensi dell’art. 19, comma 3, del d.P.R. n. 327 del 2001
Pertanto, la formulazione del provvedimento si rivela effettivamente perplessa, in quanto sembra comprimere il potere discrezionale del Comune di Torino vincolandolo all’adozione della variante allo strumento urbanistico, laddove, ai sensi della richiamata norma del TU in materia di espropriazione (art. 19, comma 3), l’esercizio del potere è evidentemente discrezionale.
9. In definitiva, l’appello proposto dalla Sp. è fondato e deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il ricorso di primo grado con conseguente annullamento degli atti impugnati, salvo il riesercizio del potere amministrativo come conformato dalle statuizioni contenute nella presente sentenza.
10. Le spese del doppio grado di giudizio, in ragione della complessità e della peculiarità delle questioni trattate, possono essere eccezionalmente compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando, accoglie l’appello in epigrafe (R.G. n. 6422 del 2020) e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso proposto in primo grado dalla Sp. s.r.l., con conseguente annullamento degli atti impugnati, salvo il riesercizio del potere amministrativo.
Compensa le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nelle camere di consiglio dei giorni 4 febbraio 2021 e 9 febbraio 2021, svoltesi in collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente
Oberdan Forlenza – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere
Francesco Gambato Spisani – Consigliere
Roberto Caponigro – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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