Consiglio di Stato, sezione seconda, Sentenza 21 ottobre 2019, n. 7110.
La massima estrapolata:
La quantificazione del danno risarcibile in caso di ritardata assunzione deve essere determinata in via equitativa, e, segnatamente, il danno patito non può essere fatto coincidere tout-court con le retribuzioni non percepite.
Sentenza 21 ottobre 2019, n. 7110
Data udienza 16 luglio 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 150 del 2009, proposto da
Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Roma, Via (…);
contro
Ca. Ma. Ro., rappresentata e difesa dagli avvocati Si. Bo. e Ni. Co. ed elettivamente domiciliata presso lo Studio legale Re. e Associati in Roma, corso (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Terza n. 10051del 12 novembre 2008, resa tra le parti sul ricorso n. r.g. 6544/07, proposto per l’accertamento del diritto al risarcimento dei danni derivanti dalla mancata tempestiva assunzione in servizio della ricorrente a causa della violazione della procedura concorsuale indetta con Decreto del Ministero del Bilancio e della Programmazione Economica del 2.11.1990, quantificati nella somma di Euro 53.200,00, e per la condanna dell’intimato Ministero al pagamento del predetto credito risarcitorio, oltre a rivalutazione monetaria ed interessi dovuti a norma di legge sulle singole mensilità .
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 luglio 2019 il Cons. Francesco Guarracino e uditi l’avv. dello Stato An. Vi. per l’appellante e l’avv. Si. Bo. per l’appellata;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio la sig.ra Maria Rosa Cestra riassumeva, a seguito di sentenza declinatoria della giurisdizione, il giudizio promosso al Tribunale civile di Roma per ottenere la condanna del Ministero dell’Economia al risarcimento dei danni, patrimoniali e non patrimoniali, derivanti dalla sua tardiva assunzione in servizio all’esito di un concorso bandito dal Ministero del Bilancio e della Programmazione Economica per l’assunzione di cinque unità, successivamente elevate a sei, da inquadrare nel profilo professionale “addetto alle attrezzature e alle pulizie”.
La domanda risarcitoria originava dal fatto che la ricorrente, collocatasi all’ottavo posto della graduatoria e risalita al settimo a seguito della rinuncia di uno dei candidati che la precedevano, era stata assunta dopo che gli atti relativi alla suddetta procedura concorsuale, da lei impugnati, erano stati annullati nella parte in cui avevano ammesso a partecipare alla procedura concorsuale de qua uno dei sei vincitori (T.A.R. Lazio, sez. III, 20 gennaio 1997, n. 199, confermata da C.d.S., sez. IV, 28 settembre 2000, n. 5184); lamentandosi del fatto che l’assunzione, una volta superata la prova attitudinale prevista nel bando, fosse avvenuta con decorrenza giuridica ed economica dal 26 luglio 2001, la ricorrente agiva in ottemperanza per ottenere la retrodatazione giuridica della nomina alla data del 22 aprile 1992, giorno in cui era stato assunto il controinteressato nel giudizio di merito, con ricorso che veniva accolto dal T.A.R. Lazio con sentenza n. 9865 del 12 novembre 2002; invece il T.A.R. respingeva il successivo incidente di esecuzione promosso dalla ricorrente per ottenere anche l’accertamento dell’obbligo del Ministero di versare i contributi previdenziali per il periodo di retrodatazione della nomina (T.A.R. Lazio, sez. III, 1° settembre 2004, n. 8219).
Nel giudizio da ultimo riassunto innanzi al T.A.R., pertanto, la ricorrente chiedeva la condanna del Ministero dell’Economia al risarcimento: (i) dei danni conseguenti alla mancata corresponsione degli stipendi relativi al periodo 22.4.1992-26.7.2001, oltre a rivalutazione monetaria ed interessi; (ii) dei danni derivanti dal mancato versamento dei contributi previdenziali relativi al medesimo periodo; (iii) dei danni non patrimoniali derivanti dalla situazione di sofferenza psichica cagionata dalla mancata tempestiva assunzione in servizio, da liquidarsi in via equitativa.
Con sentenza n. 10051 del 12 settembre 2008, il T.A.R. del Lazio, respinta l’eccezione di prescrizione del credito, riconosceva la responsabilità dell’Amministrazione per il danno cagionato alla ricorrente dalla tardiva assunzione, con riferimento sia alla voce di danno costituita dalla mancata corresponsione delle retribuzioni, sia a quella costituita dal mancato versamento dei contributi previdenziali.
Con riguardo alla loro quantificazione, il T.A.R. riteneva di non poter prestare adesione all’orientamento della giurisprudenza amministrativa per cui, tenendosi conto che l’interessato ha impiegato le proprie energie non a favore dell’amministrazione, ma per la cura di interessi personali e familiari, le relative somme andrebbero decurtate del 50%, osservando in contrario l’impossibilità di compensare un danno patrimoniale con vantaggi esistenziali correlati alla maggior disponibilità di tempo libero da parte del lavoratore, e condannava, quindi, l’Amministrazione al pagamento delle somme derivanti dall’applicazione del principio per il quale, in caso di assunzione tardiva, spettano integralmente al lavoratore sia le retribuzioni maturate nel periodo di forzata inattività sia i relativi contributi previdenziali, sia la rivalutazione monetaria e gli interessi nella misura legale sulla somma così determinata, dalle singole scadenze fino al soddisfo.
Con ricorso in appello il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha chiesto la riforma della sentenza di primo grado.
Ha resistito in giudizio la sig.ra Maria Rosa Cestra.
La domanda di sospensione cautelare dell’esecutività della sentenza appellata è stata respinta con ordinanza n. 421/2009 della Sezione IV di questo Consiglio di Stato, non essendo stati prospettati profili di danno grave e irreparabile.
Nel corso del giudizio entrambe le parti hanno prodotto memorie e l’appellata anche una memoria di replica.
Alla pubblica udienza del 16 luglio 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.
L’appello, che concerne unicamente il merito della questione, è affidato a tre motivi.
Con il primo motivo il Ministero appellante sostiene l’erroneità della sentenza di primo grado per aver accolto la domanda risarcitoria, poiché dall’invalidazione della procedura concorsuale sarebbe derivato il solo diritto della ricorrente all’ammissione in graduatoria, ma non un diritto soggettivo perfetto all’assunzione, in quanto il bando di selezione condizionava l’assunzione al superamento di una prova pratica, avvenuto in data 19 aprile 2001; pertanto l’assunto del T.A.R., secondo il quale il comportamento dell’Amministrazione avrebbe determinato l’insorgere di un danno risarcibile sul piano extracontrattuale, sarebbe errato, presupponendo in modo erroneo l’esistenza di un diritto all’assunzione derivante direttamente dal collocamento in posizione utile in graduatoria.
Il motivo è destituito di fondamento.
Il T.A.R. ha accolto la domanda ritenendo “incontestabile che: I) in assenza dell’illegittima ammissione di uno dei concorrenti risultato vincitore l’odierna istante sarebbe stata tempestivamente assunta; II) tale illegittima ammissione è imputabile ad una palese negligenza dell’amministrazione, atteso che il candidato in questione, come accertato dalla Sezione con la citata sentenza 199/1997, non possedeva un requisito di partecipazione”. Il danno ingiusto sarebbe stato causato dall’illegittima ammissione di altro concorrente e dalla conseguente, ingiusta, collocazione deteriore della ricorrente in graduatoria; con giudizio prognostico ex ante, è evidente che, ove ciò non fosse accaduto, già all’epoca l’odierna appellante sarebbe stata sottoposta alla prova pratica, poi superata (dimostrando il possesso dei requisiti attitudinali), e non nove anni dopo, tanto da aver già ottenuto il riconoscimento del diritto alla retrodatazione giuridica della nomina alla data del 22 aprile 1992 con sentenza dello stesso T.A.R. (n. 9865/02), passata in giudicato. La critica svolta dall’Amministrazione, dunque, risulta inefficace, perché non coglie che il titolo di responsabilità non è stato individuato nella tardiva inclusione in posizione utile in graduatoria, bensì nel colpevole ritardo con cui la procedura si è conclusa a favore della ricorrente con la sua assunzione.
Solo con successiva memoria il Ministero ha dedotto la carenza anche dell’elemento soggettivo della colpa, in maniera tanto irrituale, quanto infondata, avendo l’Amministrazione – come definitivamente acclarato in sede giurisdizionale -illegittimamente inserito nella graduatoria un candidato privo del necessario requisito dell’assolvimento dell’obbligo scolastico, facilmente riscontrabile con un semplice calcolo aritmetico.
Col secondo motivo di appello il Ministero critica la sentenza per averlo condannato al risarcimento del danno per il mancato versamento dei contributi previdenziali, deducendo che la questione sarebbe stata coperta dal giudicato formatosi sulla sentenza n. 8219/04 dello stesso T.A.R. (quella con cui, come poc’anzi detto, era stato respinto l’incidente di esecuzione promosso per ottenere l’accertamento dell’obbligo del Ministero di versare i contributi previdenziali per il periodo di retrodatazione della nomina) e che, comunque, in assenza di prestazione lavorativa non è configurabile un obbligo dell’Amministrazione di versare i contributi, neppure in forma virtuale o figurativa.
Anche questo motivo è infondato.
La domanda accolta dal Giudice di primo grado non riguardava un preteso obbligo dell’Amministrazione di versare i contributi previdenziali per il periodo corrente dalla data di decorrenza giuridica dell’assunzione fino al 26 luglio 2001, bensì il riconoscimento del diritto di ottenere il risarcimento anche del danno patrimoniale derivante dal mancato versamento dei contributi previdenziali, a cui il Ministero avrebbe provveduto se non fosse incorso nell’illegittima tardiva assunzione della ricorrente. Dunque, una domanda giudiziale diversa, per petitum e causa petendi, rispetto a quella già respinta nel 2004 ed ipotizzata ora nell’appello.
Col terzo motivo di appello il Ministero si duole, in via subordinata, della quantificazione del danno operata dal T.A.R. in disaccordo con la consolidata giurisprudenza amministrativa per cui la quantificazione del danno risarcibile in caso di ritardata assunzione deve essere determinata in via equitativa, e, segnatamente, il danno patito non può essere fatto coincidere tout-court con le retribuzioni non percepite. In particolare, la sentenza di primo grado sarebbe erronea per aver liquidato in favore della ricorrente una somma corrispondente alle retribuzioni non percepite, senza tener conto che la stessa, nel periodo in questione, non aveva impegnato le proprie energie lavorative a favore dell’Amministrazione e non aveva fornito la prova che, nel lasso di tempo che va dal 22 aprile 1992 al 26 luglio 2001, era rimasta disoccupata.
Il motivo è fondato.
Per consolidato orientamento di questo Consiglio, maturato in fattispecie analoghe di ritardata costituzione del rapporto di impiego (ex aliis, sez. IV, 12 settembre 2018, n. 5350; sez. VI, 17 febbraio 2017, n. 730; sez. V, 27 marzo 2013, n. 1773; sez. IV, 11 novembre 2010, n. 8020; sez. III, 4 giugno 2013, n. 3049), la liquidazione del danno, provato nella sua esistenza, ma non dimostrabile nel suo preciso ammontare, va effettuata in via equitativa e tenendo, altresì, conto del fatto che l’interessato, nel periodo in questione, non ha comunque svolto attività lavorativa in favore dell’amministrazione che avrebbe dovuto assumerlo; a questo proposito, si è ritenuto incombere sul ricorrente l’onere di dimostrare di non avere potuto rivolgere le proprie energie alla cura di altri interessi e attività lavorative da cui potrebbe aver tratto un utile che determinerebbe la detrazione dell’aliunde perceptum (C.d.S., sez. V, n. 1773/13 cit., nel senso che spetterebbe al privato offrire questa prova mediante deposito di copie delle dichiarazioni dei redditi relativi al periodo o altri atti idonei a dimostrare, con obbiettività e sufficiente certezza, la sussistenza dei presupposti di carattere oggettivo per il risarcimento del danno e della sua entità, sulla base di circostanze di fatto certe, provenienti dagli Organi all’uopo preposti, e puntualmente allegate).
Peraltro, la stessa giurisprudenza civile invocata da ultimo dall’appellato nella memoria di replica (Cass., sez lav., 29 dicembre 2017, n. 31175) riguardava, comunque, una liquidazione effettuata in via equitativa, ancorché utilizzando come parametro l’entità delle retribuzioni che sarebbero spettate in caso di tempestiva assunzione.
Nel caso in esame, in applicazione dei suddetti principi ed in considerazione del fatto che non risulta fornita prova della mancata produzione di reddito nel periodo, appare equo commisurare il risarcimento del danno dovuto all’appellata al cinquanta per cento della somma delle retribuzioni e dei contributi previdenziali che avrebbe maturato con riferimento al periodo decorrente dalla data di assunzione degli altri vincitori della procedura concorsuale, fino alla data della sua assunzione, maggiorati della rivalutazione monetaria e degli interessi nella misura legale, dalle singole scadenze fino al soddisfo.
Per queste ragioni l’appello va accolto in parte e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, condannato il Ministero dell’Economia e delle Finanze al pagamento, a titolo di risarcimento del danno, delle somme quantificate secondo i criteri sopra indicati.
Le spese del doppio grado di giudizio sono compensate, in ragione dell’accoglimento solo parziale dell’appello e della peculiarità della vicenda esaminata.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, condanna il Ministero dell’Economia e delle Finanze al pagamento, a titolo di risarcimento del danno, delle somme quantificate secondo i criteri indicati in motivazione.
Compensa le spese del doppio grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Gabriele Carlotti – Presidente
Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere
Giancarlo Luttazi – Consigliere
Giovanni Sabbato – Consigliere
Francesco Guarracino – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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